新形勢下水土保持方案報告制度的思考

馬 永

(中水珠江規劃勘測設計有限公司，廣東 廣州 510610)

新形勢下水土保持方案報告制度的思考

馬 永

(中水珠江規劃勘測設計有限公司，廣東 廣州 510610)

水土保持方案；行政許可；新形勢

自國務院開展行政審批改革以來，中央及省級水行政主管部門下放了部分生產建設項目的水土保持方案審批和水土保持設施驗收權限，隨著權力與責任的下放，國家應給予地方相對應的技術、資金支持。水土保持方案作為行政許可事項的載體，主要功能是界定和載明許可的內容；主體設計的水土保持章節或專章設計，是對水土保持措施類型、數量、斷面尺寸的確定及投資的測算，應據此進行依法管理。應建立技術審查超市，建立可復議的技術審查機制，減少技術審查壁壘，形成公平競爭的水土保持方案編制服務市場。

自國務院開展精簡行政審批、減輕企業負擔、提高辦事效率的行政審批改革以來，水土保持方案及水土保持設施驗收行政審批作為水利部獨立開展的審批事項依法保留。自2015年10月《國務院決定第一批清理規范的國務院部門行政審批中介服務事項目錄》(國發〔2015〕58號)發布以來，水利部先后出臺了《水利部辦公廳關于貫徹落實國發〔2015〕58號文件 進一步做好水土保持方案行政審批工作的通知》(辦水保〔2015〕247號)、《水利部辦公廳關于印發<生產建設項目水土保持方案變更管理規定(試行)>的通知》(辦水保〔2016〕65號)、《水利部辦公廳關于進一步加強生產建設項目水土保持方案技術評審工作的通知》(辦水保〔2016〕123號)、《水利部關于下放部分生產建設項目水土保持方案審批和水土保持設施驗收審批權限的通知》(水保〔2016〕310號)。這些規范性文件，對貫徹水土保持法，落實國務院決定，規范行政審批，做好生產建設項目水土保持監督管理做出了具體、明確的規定，使得地方各級水行政主管部門、生產建設單位、水土保持技術咨詢服務機構開展生產建設項目水土保持各項工作均有章可循，權責清晰。但根據筆者一段時期以來執行這些規范性文件的切身體會，現行生產建設項目的水土保持方案報告管理制度仍有一些需要改革完善的方面。

1 正確認識水行政主管部門水土保持監督管理法定職責

根據水土保持法，國務院水行政主管部門主管全國的水土保持工作，縣級以上地方人民政府水行政主管部門主管本行政區域的水土保持工作，生產建設項目水土保持方案的編制和審批辦法由國務院水行政主管部門制定。根據《開發建設項目水土保持方案編報審批管理規定》(水利部5號令)：水行政主管部門對水土保持方案實行分級審批制度；中央審批立項的生產建設項目和限額以上技術改造項目的水土保持方案，由國務院水行政主管部門審批；地方審批立項的生產建設項目和限額以下技術改造項目的水土保持方案，由相應級別的水行政主管部門審批。此規定可簡單理解為水行政主管部門審批同級部門立項的生產建設項目的水土保持方案。水土保持設施驗收審批權限與方案審批權限一致。依據水利部水保〔2016〕310號文，國家下放了部分生產建設項目的水土保持方案審批和水土保持設施驗收權限，下放意味著權力轉移，下放后相對應的審批權力及后果由承接部門負責。筆者認為以下幾點仍應引起注意：

一是依法履職層面下放不等于無責。水利部5號令是行政規章，水保〔2016〕310號文是規范性文件，規章效力大于規范性文件，也就是說在行政管理層面，隨著審批權下放，權力轉移了，責任相應轉移，但在法律層面，水保方案審批的法定職責是同級水行政主管部門的，在規章修訂前，同級水行政主管部門仍應承擔沒有依法履職的后果。

二是省級以下水行政主管部門下放水保方案審批及水保設施驗收權限目前無法規依據。水土保持法規定生產建設項目水土保持方案的編制和審批辦法，由國務院水行政主管部門制定；水利部水保〔2016〕310號文下放的是部分應當由水利部審批水土保持方案項目的審批權限，沒有提及更改省級以下的水土保持方案審批權限的問題，省級以下的水土保持方案審批權限仍應執行同級立項同級審批原則，各地自行規定的審批權限未經水利部同意的，在法律層面實質上屬違規行為。

三是中央應支持和指導地方加強水土保持監督管理能力建設。下放既是權力的下放，也是責任的下放，上級部門在轉移責任的同時，應給予下級部門技術、資金支持，使地方的審批能力與審批責任相匹配，這樣才能真正貫徹好中央簡政放權的精神實質。

2 理順水土保持方案與主體設計的關系

自實施水土保持方案審批制度以來，業界對水土保持方案的定位始終存在爭論，水土保持方案是主體設計的組成部分，是指導主體設計的前置文件，還是評價主體設計是否滿足水土保持要求的文件？早期的《開發建設項目水土保持方案技術規范》(SL 204—98)，提出了水土保持方案是開發建設項目總體設計的重要組成部分，是設計和實施水土保持措施的技術依據。從這個定位角度看，水土保持方案是設計文件，并不突出評價功能。隨著經濟社會的發展和依法治國的深入推進，對水土保持方案的定位出現了更多爭議：曾大林認為應深化開發建設項目水土保持論證工作[1]；趙永軍認為水保方案應側重于防治措施的定位設計[2]；孫禮認為水保方案編制應側重評價[3]。后在《開發建設項目水土保持技術規范》(GB 50433—2008)中，沒有再提水土保持方案的定位，但明確工程可行性研究階段(或項目核準前)必須編報水土保持方案，并達到可行性研究深度，工程可行性研究報告中必須有水土保持章節，從本條理解，水土保持方案與主體工程可研報告的水土保持章節(設計)是兩個相互獨立的部分，水土保持方案是用于載明行政許可的內容，水土保持章節(設計)是工程主體設計的組成部分，但沒有明確這兩個部分的關系。從目前的實際情況看，因為審批部門不同，水土保持方案由水行政主管部門審批，主體工程可行性研究報告由投資主管部門審批(發展和改革部門審批居多)，所以除水利工程外，水土保持方案的內容與可行性研究報告的水土保持章節內容往往不一致[4]。

筆者以為，應從設立行政許可的本質來定位水土保持方案。行政許可的內容是國家一般禁止的活動，以一般禁止為前提，以個別解禁為內容。批準水土保持方案的實質，是對占用水土資源、破壞水土保持設施的一種特定許可(解禁)。水土保持方案作為許可事項的載體，主要功能是界定和載明許可的內容，應包括：①是否同意占用一定的水土資源和水土保持設施(即是否同意生產建設項目的選址、選線)；②占用水土資源和水土保持設施的數量和范圍(防治責任范圍、擾動破壞地表的范圍)；③補償和恢復標準(繳納水土保持補償費，采取措施并達到相應的防治標準)。滿足以上3點，就基本達到了水土保持方案行政許可審批的需要，也基本涵蓋了水土保持法規定的“水土保持方案應當包括水土流失預防和治理的范圍、目標、措施和投資等內容”。

而主體設計的水土保持章節或專章設計，應是對水土保持方案的落實，包括但不限于水保方案的內容，且更多的應是對水土保持措施類型、數量、斷面尺寸的確定及投資的測算。

筆者以為，水土保持方案與主體設計的關系，可以簡單理解為水土保持方案是指導思想，主體設計是貫徹措施。從對口管理來講，水行政主管部門審批水土保持方案，投資主管部門審批水土保持設計(含在工程設計內)；水行政主管部門驗收水土保持設施是對占用水土資源、破壞水土保持設施的補償和恢復結果的功能鑒定與驗收，投資主管部門驗收水土保持設施是對水土保持工程完成數量、質量、投資的驗收。

3 建立可復議的技術審查機制

國發〔2015〕58號文中，保留審批部門現有的水土保持方案技術評估、評審事項。依據行政許可法第四十五條，依法需要專家評審的，所需時間不計算在行政許可的辦理期限內。據此，只要是需要進行技術評審的水土保持方案，審批時限并無一個明確的規定，一旦技術評審通道唯一，形成壟斷性質，則技術評審單位的權限可以無限放大，因為技術進步是無止境的。特別是審批權限下放后，地方往往技術力量不足，技術評審無規可循，水土保持方案行與不行由個別專家說了算，而請不請這個專家則由水行政主管部門決定，這也是早在2008年郭延輔[5]就指出的審查審批工作中存在不和諧的問題至今在大部分地方并沒有好轉的根源。更為突出的是，可以通過技術審查形成壁壘而保護相關團體的利益，影響公平競爭的水土保持方案編制服務市場環境。

目前，廣東中山、惠州、深圳等地通過建立技術審查超市，政府購買技術服務，隨機從超市中抽選技術審查單位開展某項技術評審工作，基本解決了審查的公平、公正、時效問題，這種做法值得在全國推廣。由于技術審查實質上是行政許可的前置，鑒于此，技術審查結論應當與行政許可一樣，建立可復議機制才算合理。而真正改革到位，應是破除技術審查機制，建立健全企業誠信和懲戒機制，建設單位自己聘請相關專家對水土保持方案質量把關，自己對自己負責，自己對社會負責。

[1] 曾大林.深化開發建設項目水土保持論證工作[J].中國水土保持，2007(11)：11-12.

[2] 趙永軍.近期水土保持方案編制中需注意的幾個問題[C]//中國水土保持學會規劃設計專業委員會2009年年會暨學術研討會論文集.北京：2009：135-138.

[3] 孫禮.論水土保持方案編制理念的更新[J].中國水土保持，2008(7)：10-12.

[4] 馬永.生產建設項目水土保持方案編制存在的問題及建議[J].中國水土保持，2014(3)：50-53.

[5] 郭廷輔.淺論水土保持發展空間[J].中國水土保持，2008(1)：1-5.

(責任編輯 孫占鋒)

S157

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1000-0941(2017)04-0029-03

馬永(1973—)，男，陜西鎮巴縣人，高級工程師，長期從事水土保持規劃設計工作。

2017-01-19