深化水資源水環境政策改革，積極推動環境社會治理
——PACE 20周年紀念大會會議綜述

張琪慧，王正早，王沐丹，魯建宏，毛顯強

（北京師范大學環境學院，北京 100875）

深化水資源水環境政策改革，積極推動環境社會治理
——PACE 20周年紀念大會會議綜述

張琪慧，王正早，王沐丹，魯建宏，毛顯強*

（北京師范大學環境學院，北京 100875）

中國工程院國際工程科技高端論壇暨PACE 20周年紀念大會于2017年8月28～29日在北京舉行。PACE 20周年大會就“水資源水環境政策”和“環境社會治理”兩個主題進行了深入研討,并達成以下共識：政府治理是中國水資源水環境治理的主導模式，但目前我國水資源水環境政府治理仍面臨政策不規范、立法不完善、監管不到位等實質性的問題，要積極促進政策的制定與執行；環境社會治理是我國環境治理的短板,環境治理不僅需要政府的主導，更需要社會上的利益相關方參與政策制定、監督與執行過程,更需要社會各行為主體的自覺自主行動,促進環境行為改善,化解由環境引起的社會矛盾。

環境治理；環境政策；水資源水環境政策；社會治理

由中國工程院（Chinese Academy of Engineering）主辦，中國工程院輕工紡織學部（Academic Division of Environmental & Light and Textile Industrial Engineering）、環球中國環境專家協會（Professional Association for China’s Environment，簡稱PACE）、北京師范大學環境學院（School of Environment, Beijing Normal University）承辦的“中國工程院國際工程科技高端論壇暨PACE 20年紀念大會：流域生態工程創新技術與環境管理”于2017年8月27～29日在北京會議中心隆重舉行。

其中的PACE 20周年論壇聚焦于“水資源水環境政策”和“環境社會治理”兩個主題。論壇吸引了來自世界自然基金會、地球憲章國際秘書處、世界銀行、美國北卡羅來納大學教堂山分校、上海紐約大學、南京大學、中國人民大學、寧波大學、香港科技大學、自然之友、公眾環境研究中心等國（境）內外100余名專家學者與會。學者們主要從環境的政府治理與社會治理兩個方面對水資源水環境治理、生態環境整治、氣候變化、環境突發事件處置等提出了真知灼見，現將主要觀點分類綜述如下。

1 水資源環境政策

政府主導的水資源環境政策治理是中國水環境治理的主導模式[1]。政府或其他公共機構憑借其法定權利，制定法律、法規、政策等權威性的規則并付諸實施，對社會主體行為進行約束和規范[2]。政府立法部門或環保相關部門通過出臺一系列的法律法規、政策措施來對環境破壞行為進行約束和規范[3]，對水資源和水環境保護行為進行鼓勵和獎勵。

北卡羅來納大學教堂山分校的Dale Whittington教授對埃塞俄比亞斯亞貝巴的水電補貼的現狀及其帶來的影響進行了介紹，Dale Whittington教授的研究結果顯示現有的水電階梯價格低于供應成本，使用水、電越多的家庭獲得的補貼也就越多。因此，使用水、電更多的人均收入高的家庭普遍比人均收入低的家庭獲得了更多的補助。這種情況并不符合政策制定的本意，該機制并沒有幫助到真正貧困的家庭，當前的價格也沒有體現水電資源的經濟價值。Dale Whittington教授表示要想實現階梯價格實行的真正意義，要制定更加符合國情的政策以使窮人獲得更多的補貼。

世界銀行發展研究部環境與能源研究處首席環境經濟學家Susmita Dasgupta博士通過在孟加拉國的研究，表明在制定政策時要充分考慮貧困與氣候變化之間的關聯性，氣候變化會導致水土鹽堿化，從而導致紅樹林消失、魚類減少等重大生態問題，進而導致窮人的飲食、用水及就業等受到阻礙。Susmita Dasgupta提出要通過政策的制定來鼓勵當地特色產業的發展以反哺林業和保護當地資源，并為窮人提供就業培訓等來解決貧困與氣候變化并發的一系列問題。

香港科技大學的吳遜教授講述了公私合營（Public-Private Partnership，PPP）在我國水利部門的發展與前景。我國的PPP發展一直十分迅猛，在不同時期，我國PPP發展可以分為全部為外商投資（主要聚焦于水的供應）、外商投資減少（污水治理廠發展迅速）、外商投資繼續減少（外商投資約占20%，此時主要聚焦于廢水治理）、外商投資進一步下降至4%。PPP在我國發展方向的變化主要取決于政府政策的大轉向，由于我國對外商的保障下降以及基礎設施建設的加強，國企越來越多的替代外企加入PPP合作。雖然PPP在我國發展迅速，但是我國PPP合作缺少有效的監管，從長期而言，可能會對PPP的發展造成一些障礙。因此，加強有效的監管是保障我國PPP發展的有效手段。

世界自然基金會（美國）中國項目主任胡濤博士從經濟學的角度闡述流域管理中存在的體制問題，產生問題的主要原因是市場失靈。其中最主要的問題有三個：產權不清、交易成本太高、交易價格難以確定。要想解決流域管理問題，政府要發揮積極作用，明晰環境權益（排污權）、確定交易價格，失靈的市場也應充分發揮其作用。以流域生態補償為例，流域上下游間應建立兩級補償／賠償機制。一級補償是指在做整個流域規劃時，高水質與低水質標準地區應該基于一致標準原則實現整個流域的統籌補償或賠償。二級補償是指在流域規劃實施時，對超過預期實施力度或沒有遵守規劃的違規行為進行補償或賠償。在多層次流域生態補償分析框架下，中央政府的職責在于明確界定責任與強化賠償機制；省級政府應對中央政府負責、對輸出的污染物負全責并監管省內下一級政府以實現分層控制；以此可以類推至基層地方政府和污染企業。

寧波大學校長沈滿洪教授從制度經濟學的角度講述了河長制產生的制度背景、實施的制度績效以及發展的制度創新。河長制的發展經歷了個別首創階段、局部擴散階段和全面推進階段三個階段。河長制的誕生源于水資源危機、水環境危機、水生態危機等水危機，而水危機的根源在于水制度危機。河長制是對現有河流管理制度的統籌，是對現有河流管理權威的加強，是對現有河流管理職責的監管。河長制的實施既有顯著的正面效應，也存在負面效應，因此，需要進一步優化。河長制的可能模式包括政府主導型模式、社會主導型模式和市場主導型模式，在一定的時期也許是三種模式并存。隨著水危機的逐漸緩和，河長制存在的必要性將不斷減弱。

中國人民大學環境學院院長、PACE創始人王華教授從可持續發展經濟學的角度論述我國應該廢除水資源管理中的總量控制制度。可持續發展包括兩類：弱可持續和強可持續，弱可持續的定位在于自然資源、人造資本和社會資本之間可以相互替換，謀求總量最大化，即綠色GDP；強可持續強調三者存在底線，在一定范圍之外相互之間不可取代。從這個角度來看，中國應該實施強可持續發展戰略。水量本身有時空分布，不管是從時間來講，亦或是從空間來講，強調年度水量總量控制，即使是在滿足總量控制的條件下，照樣可以突破最低流量底線，如在枯水期。同時如果在水資源足夠時（豐水期），強調總量控制還會沒必要地限制經濟發展。因此，年度總量控制制度既不能保證不突破資源環境底線，也可能限制經濟發展。王華教授建議：廢除水環境管理中的總量控制制度，建立底線風險監測預警機制，根據科學的水量預測和水庫的水量調節，在底線范圍內通過水價等政策進行用量調節，最大化水資源使用的經濟產出，實現強可持續發展。

2 環境社會治理

環境治理（environmental governance）的一個重要層面是社會層面，強調好的社會機制可以為政府、企業、公眾參與環境治理提供激勵措施，提高整體環境效益[4]，即“環境社會治理”。“環境社會治理”是我國環境治理的短板。環境治理不僅需要政府的主導，更需要社會上的利益相關方參與政策制定、監督與執行過程[5]，并讓社會各群體發揮主體作用[6]。

地球憲章國際秘書處以及可持續發展教育中心的執行理事Mirian Vilela博士分享了她對全球環境社會治理及其與可持續發展之間的關系的認識。Mirian Vilela認為，治理就是政府做出的決策，好的治理取決于關鍵參與方與利益相關方在決策制定與決策執行過程中的參與。但僅僅有政府參與決策是不夠的，利益相關方及公眾也需要參與決策的制定與執行。1992年聯合國全球峰會中來自不同國家、不同政府的代表以及私營部門參與了政策的制定過程，而這一模式的變化也使得政策的執行發生了歷史性的變化，收獲了十分理想的效果。Mirian Vilela還將巴西伊泰普（Itaipu）水電站作為具體的案例解釋了從軍隊管理到責任共享機制的轉變對環境可持續發展產生的有利影響。Mirian Vilela最后指出：環境治理首先需要政府的意愿和參與，同時也需要推動各利益相關方的合作，在共同的愿景下參與決策的制定與執行過程。

上海紐約大學的Daniel Guttman教授講述了“非政府”活動者在發展和落實全球環境標準中的作用。中國的一些社會組織、經濟協會或學術協會等通過制定自己的規則從而影響行業規則，最終可能會轉化為國家的政策，甚至可能在全球的非政府機構中發揮作用。

環境保護部環境發展中心任勇主任通過介紹我國目前面臨的環境風險現象以及如何應對環境鄰避問題講述了環境鄰避問題引發社會風險的防范與化解。目前我國面臨的環境社會風險問題主要有三類：環境突發事件；長期積累的環境污染問題或者是生態破壞引發的社會風險，其往往對老百姓造成一些實際的影響；項目未建成仍在決策規劃階段就引發居民反對的問題，即環境鄰避風險。目前環境鄰避事件主要出現在垃圾處理（特別是焚燒）、PX等化工項目、涉核項目這三個領域。而環境鄰避事件的發生主要是由于信息不公開、不透明。根據我國目前的狀況，任勇主任提出了自己的看法：首先推動立法，尤其是地方立法，建立法律解決機制；其次要轉變治理理念，建立多元主體治理機制；第三是推進政府決策程序改革，加強基層協商民主；第四，科學合理回應利益訴求，建立利益協調機制。

中國環保組織自然之友張伯駒總干事談到我國現在的環境治理存在三方面的挑戰：政策法規落實不完善；利益相關方在環境治理過程中參與程度不夠；社會對解決環境問題的目標尺度與前瞻性不一致。張伯駒總干事以清河治理為例講述了公眾參與對環境治理發揮的有利效果，提出在立法、環境決策、環境政策的制定中都應增加信息公開和公眾參與。目前我國的公眾參與大多局限在末端治理層面，有效的公眾參與應作為重要組成部分貫穿環評、規劃到決策、立法的整個過程。

中國環境保護組織公眾與環境研究中心馬軍主任就公眾環境研究中心所繪制的蔚藍地圖在信息公開與公眾參與方面做的工作進行了介紹。蔚藍地圖產生的背景是中國大規模的工業化、城市化導致環境付出了嚴重的代價；在立法中越來越多的規定要求企業公開排放數據。蔚藍地圖收集了政府發布的環境監管數據、環境質量數據，形成蔚藍地圖數據庫。馬軍主任以紡織業、林業、鋼鐵等產業鏈中企業信息公開獲得公眾信任，促進信息公開為例，講述了產業鏈中公開信息的重要性與必要性，及此類信息公開隨著綠色金融的發展對企業的約束作用。馬軍主任談到現階段公眾環境研究中心正在做的工作是用信息數據的方式將全球的生產和采購過程中原本斷裂的鏈條重新銜接起來，從而直接展現企業的改進狀況。

天津大學法學院院長孫佑海教授站在立法、執法的角度闡述了嚴格環境司法是實現可持續發展的根本保障。司法的功能是指司法所具有的應然性的功用與效能，即通過司法權的運行對社會生活產生重要的影響，體現在社會對司法需求的滿足程度。司法的功能體現在終結矛盾糾紛，保障、制約公共權力以及形成公共政策這三個方面。嚴格環境司法作為實現可持續發展的根本保障，真正發揮作用的是法院的三大責任追究體系，即追究刑事責任、追究民事責任、追究行政責任。近幾年我國對環境公益訴訟問題高度重視，從2015年7月1日到2017年3月，法院受理檢察機關關于環境的案件517件，審結88件，但由于環境司法才剛剛開始真正發力，因此還存在追責條款不完善、腐敗等不完善之處。在具體實施時，需要落實到實體法、程序法，要制訂單獨的證據規則并加強環境損害司法鑒定工作。孫佑海教授認為在以后的環境司法工作中環境審判問題要堅持預防為主的方針，勇于追責，才能從真正意義上實現我國經濟社會的可持續發展。

3 結論和展望

“PACE 20周年紀念大會”從水資源水環境政策與環境社會治理兩方面分析目前我國在資源環境治理方面存在的主要問題，并提出解決思路。環境政府治理依然是當下最重要的環境治理手段，提出切實可行的環境治理與預防政策，加強立法，是政府應對環境治理問題應當首先擔起的責任。面對復雜的環境治理問題，僅有政府決策與治理遠不能取得理想成效，公眾、利益相關方在決策制定與執行中的參與，應當成為我國環境治理工作的重要組成部分。我國環境治理工作需要社會各行為主體的自覺自主行動,促進環境行為改善，化解由環境引起的社會矛盾。

[1] 范倉海. 中國轉型期水環境治理中的政府責任研究[J]. 中國人口·資源與環境, 2011, 21(9): 1-7.

[2] IOPPOLO G, CUCURACHI S, SALOMONE R, et al.Sustainable local development and environmental governance: a strategic planning experience[J]. Sustainability, 2016, 8(2): 180.

[3] 吳玉萍. 水環境與水資源流域綜合管理體制研究[J]. 河北法學, 2007, 25(7): 119-123.

[4] 王宏波, 張振. 社會治理是系統的社會工程[J]. 西安交通大學學報(社會科學版), 2015, 35(3): 73-78.

[5] Hukkinen J I. Social networks and natural resource management: uncovering the social fabric of environmental governance[J]. Journal of Integrative Environmental Sciences,2012, 9(4): 279-281.

[6] 唐任伍, 李澄. 元治理視閾下中國環境治理的策略選擇[J].中國人口·資源與環境, 2014, 24(2): 18-22.

Summary of PACE’s 20th Anniversary Conference on Chinese Environmental Governance

ZHANG Qihui, WANG Zhengzao, WANG Mudan, LU Jianhong, MAO Xianqiang*
（School of Environment, Beijing Normal University, Beijing 100875）

Chinese Academy of Engineering International Summit Forum & the 20th Anniversary of PACE (Professional Association for China’s Environment) was held on Aug 28-29, 2017 in Beijing. The PACE Forum was focused on the following two aspects: ‘Water Resource and Water Environment Policy’ and ‘Social Governance for the Environment’.Consensus was reached that, government-based governance is the dominant model of water resource and water environment governance in China, but at present, China's government-based environmental governance still faces the substantive issues such as unstandard policies, imperfect legislation, inadequate supervision. It is necessary to strengthen legislation and promote the supervision and implementation of policies. Social governance of the environment is still a weakness for China. Environmental governance not only requires governmental dominance, but also requires stakeholders of the whole society to participate in the policy making, supervision and implementation, and then needs the conscientious action of all social behavioral agents to promote the improvement of environmental behavior and to resolve socail conflicts caused by environmental problems.

environmental governace; environmental policy; water resource and water environment policy; social governace

X22< class="emphasis_bold">文章編號：1674-6252（2017）05-0019-04

1674-6252（2017）05-0019-04

A< class="emphasis_bold">DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.05.019

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.05.019

張琪慧（1994—），女，碩士生，研究方向為環境經濟、政策，環境評價與規劃。

*責任作者： 毛顯強（1970—），男，教授，博士生導師，研究方向為環境經濟、政策，環境評價與規劃，E-mail:maoxq@bnu.edu.cn。