基于污染物排放許可的總量控制制度改革研究

蔣洪強*，周佳，張靜

（環境保護部環境規劃院，國家環境規劃與政策模擬重點實驗室，北京 100012）

基于污染物排放許可的總量控制制度改革研究

蔣洪強*，周佳，張靜

（環境保護部環境規劃院，國家環境規劃與政策模擬重點實驗室，北京 100012）

污染物總量控制制度改革是基于排污許可制的環境管理制度體系改革的重點內容之一。文章分析了總量控制制度與排污許可證制度的關聯關系，現有的排污行可證制度對總量控制制度融合的要求，從許可排放量確定、分配、實際排放量核算與核定等角度，深刻剖析了總量控制制度與排污許可證制度融合存在的技術和機制兩大障礙。最后就污染物總量確定、許可排放量分配、實際排放量核算與責任機制等三方面為構建基于排污許可證的總量控制制度提出了改革思路和建議。

排污許可制度；總量控制制度；改革；融合

引言

從“九五”至今，污染物總量控制制度一直是我國環境管理的核心制度，擔負著治污減排、改善環境質量的主要責任[1-5]，對產業結構的調整升級、主要污染物總量的減排、環境質量改善以及環境基礎設施的建設和能力的提升等發揮了重要作用。但由于各項環境管理制度之間的銜接不暢影響了我國環境質量的進一步改善[1,2]。在新一輪環境管理制度改革中，排污許可制度作為一項基礎性環境管理制度，是固定污染源環境管理的核心制度，承擔著改善環境質量的重要使命，其他環境管理制度都應以排污許可證為基礎進行調整。從目前看，盡管新的排污許可證制度對總量控制制度的銜接融合提出了要求，但在實際操作中還存在一定的問題[2,4]，需要在主要污染物總量確定、許可排放量分配、實際排放量核算與核定等方面提出新的方向和操作要求，最終建立健全基于排污許可證的企事業單位污染物總量控制制度[12-14]。

1 排污許可制度與總量控制制度的關系

1.1 排污許可制度和總量控制制度的關聯

排污許可證制度與污染物總量控制的目標是一致的，均是改善環境質量。嚴格說來，總量控制是一種環境管理手段，與“濃度控制”相對應，而排污許可證制度是一種基礎環境管理制度，是企業落實環境責任的具體化、制度化和規范化[6,7]。

總量控制制度和排污許可制度的關聯，主要體現在企事業單位的許可排放量和實際排放量的測算方法以及如何進行核算核定?？偭靠刂浦贫纫话銓⑽廴疚锱欧畔鳒p量以目標責任書的形式下達給各省、自治區、直轄市及大的企業（如電力公司），隨后各省、自治區、直轄市通過結構減排、工程減排、管理減排來實現污染物排放削減目標，但目前缺乏落實到企事業單位的具體載體。而排污許可證制度是落實企事業單位的許可排放量和實際排放量的載體及證明。因此，總量控制制度應當成為排污許可制度落實許可排放量與實際排放量的重要抓手，總量指標是許可的核心內容與許可條件的具體體現。作為落實企事業單位排放總量控制和改善區域流域環境質量的載體，排污許可證應對污染源的主要污染物排放總量進行許可和核查。

1.2 排污許可制度和總量控制制度的變化歷程

根據兩項制度出現的時間及其在環境管理中的作用，大致分為三個階段。

第二階段（1997年至2015年）：總量控制制度為核心，排污許可制度為輔助?？偭靠刂浦贫纫怀霈F，經過“九五”“十五”“十一五”“十二五”的持續推動，成為整個環境管理體系的核心制度，取得了極大環境效果，而排污許可制度則成為總量控制制度的企事業污染物削減量證明材料。在實際操作中，排污許可制度一直處于“申請就發證，發證便不管”的境地，到目前，全國28個省市實行了排污許可證，但多流于形式，一直無法發揮該制度本身的功能和作用。

第三階段（2016年至今）：排污許可制度為核心，總量控制制度為輔助。雖然污染物總量減排取得了極大進展和效果，但是隨著我國區域性復合型環境污染形勢日益凸顯，通過污染治理工程減排潛力日益減少，在當前的環境保護形勢和公眾高度關注民生環境下，環境質量一直未能明顯改善，使得我國的污染物總量控制面臨著一系列新的問題和挑戰[2,4,8]，如何通過制度改革落實企業環境責任、改善環境質量成為重要工作。由于我國現有的各項固定污染源環境管理制度存在銜接不暢、“數出多門”“政出多門”“多政一門”等問題，迫切需要改革整個固定污染源環境管理體系。為此，在借鑒國內外經驗的基礎上，建立了以排污許可證制度為核心的環境管理制度體系。2016年，國務院印發的《控制污染物排放許可制實施方案》（國辦發〔2016〕81 號），明確了排污許可制在固定污染源環境管理制度中的核心地位。

1.3 現有排污許可證制度對污染物總量控制的要求

根據《控制污染物排放許可制實施方案》《排污許可證管理暫行規定》《關于開展火電、造紙行業和京津冀試點城市高架源排污許可管理工作的通知》等政策文件，建立覆蓋所有固定源的排污許可證制度后，固定源的排放總量削減通過收緊許可排放量予以落實，強化事中事后監管[7,8]。排污許可制度對總量控制制度提出了如下銜接要求：

（1）改變單純以行政區域為單元分解污染物排放總量指標的方式和總量減排核算考核辦法。通過實施排污許可制，落實企事業單位污染物排放總量控制要求，逐步實現由行政區域污染物排放總量控制向企事業單位污染物排放總量控制轉變，控制的范圍逐漸統一到固定污染源，將總量控制的責任回歸到企事業單位，并將企事業單位總量控制上升為法定義務。

2.2.2 NIHSS 評分 納入研究中 11 篇［3，8‐9，12，14‐18，20‐21］報道了溶栓前后NIHSS評分變化情況，各研究間無異質性（P=0.29，I2=16%），采用固定效應模型進行Meta‐分析（圖2）。結果顯示標準劑量組溶栓后NIHSS評分減少值大于低劑量組，差異有統計學意義（SMD=0.27，95%CI=0.14～0.40，P＜0.001）。

（2）總量控制指標是排污許可制度許可排放量分配方法中的一種。排污許可證載明的許可排放量即為企業污染物排放的上限值，是企業污染物排放的總量指標。

（3）一個區域內所有排污單位許可排放量之和就是該區域固定源總量控制指標，總量削減計劃即是對許可排放量的削減，排污單位年實際排放量與上一年度的差值，即為年度實際排放變化量。

（4）環境質量不達標地區，要通過提高排放標準或加嚴許可排放量等措施，對企事業單位實施更為嚴格的污染物排放總量控制，應當在排污許可證中予以明確，推動改善環境質量。

（5）改革現有的總量核算與考核辦法，總量考核服從質量考核。

2 排污許可制度和總量控制制度融合存在的挑戰

盡管，新的排污許可證制度對污染物總量控制提出了5條銜接的要求，但要真正落實，實現兩者真正融合，還面臨一系列挑戰，“技術方法”與“責任機制”是最為核心的挑戰。

2.1 基于環境質量的許可排放量確定問題

目前排污許可制度許可排放量分配方法有三種，第一種是排放標準法，是根據企業所在的行業排放標準來核算企事業單位的許可排放量；第二種是環境影響評價法，是根據環境影響評價及其批復文件來確定企事業單位的許可排放量；第三種是總量控制法，是指根據區域或流域的總量減排指標和任務（如果嚴于排放標準或其他方法時采用）進行確定，來核算企事業單位的許可排放量。基于排污許可證的總量控制制度在許可排放量分配方面，仍存在以下問題：

（1）現有的許可排放量確定方法與區域、流域環境質量目標的相關性并不明顯。

（2）以前單純以行政區為單元、自上而下層層分解污染物排放總量指標的方式，如何過度到將總量指標分配落實到企事業單位本身，面臨分解方法的科學性、可操作性、一致性問題。

（3）許可證控制的污染源是固定源，未涉及其他非固定污染源。對于非固定污染源的總量核算需要進一步明確方法。同時，對固定污染源中的簡化許可證管理污染源的許可排放量確定需要進一步研究。

（4）在環境質量達標地區與不達標地區，如何對該地區企事業單位許可排放污染物量的差異化管理，要細化明確。特別是不達標地區如何實施更加嚴格的管理和控制，許可量確定方法需要進一步明確，如何做到“一區一廠一策”，實施差別化和精細化的許可排放量分配方法，需要進一步研究和落實。

2.2 實際排放量的核算與核定問題

根據排污許可制度改革方案要求，企事業單位主要按照在線監測、手工監測、物料衡算或排放因子等優先順序，建立自我監測、臺賬記錄和執行報告的新型企業實際排放量核算機制，嚴格執法，并運用大數據監管手段，推動公眾參與和社會監督等方式落實治污主體責任，企事業排污單位要確保實際排放的污染物種類、濃度和排放量等達到許可要求?？傮w看，新的排污許可制度及相關的行業技術規范，根據實際情況，提出了不同行業的企事業單位實際排放量核算方法。但是，在實際中，基于排污許可證的總量控制制度在實際排放量核算與核定融合方面，還存在以下問題：

（1）實際排放量的核算方法的復雜性、規范性、一致性問題。目前，根據各行業排污許可技術規范，企事業單位實際排放量核查核算方法和程序，由于各行業、各地方、各企業的實際基礎不同，在核算方法、監測方法和執法程序方面，選擇也不同，還沒有在全國統一規范。

（2）實際排放量數據是否足夠準確，是否符合實際情況問題。特別是物料法、因子法等核算方法以及VOC、顆粒物等基礎較弱的核算準確性，包括專業人員不足的問題。如果多個企事業單位的實際排放量不準，造成實際排放總量數據的不準，進一步影響到總量控制制度對環境質量改善效果的貢獻程度。

（3）污染物實際排放量的監督責任問題。除了落實企事業單位的污染減排責任外，是否還要考核當地政府的污染減排責任？實際排放量核算方法是否能為上級環保部門、下級環保部門及企事業單位共同接受？為了應對上級部門考核檢查，如何防止環保部門既當“裁判員”，又當“運動員”。

3 基于排污許可制度的總量控制制度改革建議

隨著排污許可證制度的深入推進，我國總量控制的精細化、定量化管理要求日趨明顯，需要進一步強化固定源管理，以工業污染源為重點建立企事業單位總量控制制度，使總量控制要求在企業層面得到具體確認。根據環境質量改善需求，以排污許可的形式來確認企事業單位總量控制目標、能源消耗、濃度限值、治污要求等，將污染減排提升為系統性、全過程的企事業單位污染物排放管理，并進一步強化企業減排主體責任，做實非固定源減排清單管理體系，建立“技術方法科學”與“減排責任機制”合理的全面有效、標本兼治的污染物總量控制管理體系。

3.1 改革污染減排總量確定方法

（1）逐步建立基于環境質量的區域減排總量確定方法。在新的排污可證制度下，要改變以減排潛力為基礎的減排目標確定方法，結合各地區、各流域環境質量改善要求、經濟社會發展趨勢[9,10]，運用污染物來源解析、空氣質量模式、污染傳輸規律、費用效益分析方法等方法，差別化確定各區域、流域不同污染物減排總量。要對達標地區（控制單元）、不達標地區（控制單元）減排總量確定實現精細化。

（2）建立基于不同時段的區域減排總量確定方法。為使全國絕大多數城市或流域達到國家《環境空氣質量標準》二級標準或水環境質量目標要求，應科學統籌規劃，編制實現分階段環境質量目標的污染物減排規劃，根據質量變化趨勢及時按年度動態調整總量減排指標，確定各區域、流域分不同階段不同污染物減排總量。

3.2 調整許可排放量分配方法

鑒于當前許可排放量分配的現實情況和排污許可證發放進度，目前，還沒有一個明確的減排總量分配方法，而是“由下而上”確定企事業單位的許可排放量方法，近期主要是按行業排放標準的辦法來分配。排污許可證載明的許可排放量即為企事業單位污染物排放的天花板，是企事業單位污染物排放的總量指標[11]。遠期，在研究區域污染物總量如何分配到企事業單位的方法，要“自上而下”“自下而上”相結合，跟區域實際排放量、環境質量改善、企業最佳可行技術等掛鉤，分配方法不僅需要解決公平、效率、與環境質量改善掛鉤等問題，更需要具備現實可操作性。

（1）分配的企事業單位許可排放量應當考慮環境質量改善需求，當地環保部門在統計區域實際排放量后，對各個企事業單位的污染貢獻責任進行分析，并綜合企事業單位的污染物歷史排放量、預期增加量等數據，來分配許可排放量。

（2）以“可監測、可報告、可核查”的準則為基礎，本著“共同而有區別”的原則，對所有納入許可證管理的固定污染源逐一明確排污單位的總量削減任務。要確定高污染季節及重污染不同預警等級狀況下企業允許的季（日）排放量，推動工業企業錯峰生產和重污染削峰。制定豐、平、枯水期差異化的排放控制要求。

（3）將對環境質量影響較大的各項污染物納入總量控制污染物，將分配對象擴展到所有固定污染源及按簡化發放許可證的污染源?？偭靠刂频奈廴疚镏挥蠧OD、氨氮、SO2、NOx等4項，當前污染源解析結果顯示，我國大氣污染呈現區域性復合型態勢，單純控制這4項污染物，并不足以較好地改善環境質量，需要將VOC、顆粒物、總氮、總磷等納入減排。

（4）在環境質量不達標地區（或河流控制單元），需要“一區一廠一策”，實施差別化和精細化的許可排放量分配方法。我國環境問題的空間差異性較大，各地區的能源、經濟結構及發展水平不同，對污染嚴重的地區，根據環境質量改善需求實施更嚴格的區域總量控制，推行“一區一策”，設定區域總量控制因子、控制目標和實施機制。另外，針對高耗、高污染產業可實施行業的總量控制，并與排污許可證許可量結合起來，從行業角度完善許可量分配方法，不僅有助于完成主要污染物總量控制的全局目標，而且能夠幫助推動產業結構戰略性調整優化升級。

3.3 明確實際排放量核算與責任機制

污染源實際排放量的核算、核定與執法監督方法較為復雜、涉及面廣、技術難度較大，是企事業單位、基層環保部門必須面對與解決的問題。對企事業單位排放量的許可確認直接考驗基層環保部門對污染源精細化管理的能力。

（1）建立以自動監測、在線監測為主的實際排放量核算與核定方法。根據新的許可證制度要求，要采取自動監測、在線監測為主的核算核定方法，完善自動在線監測網絡。采取環境統計、監督檢查和隨機抽查、企業臺賬等多種方式作為補充的企事業單位的污染物排放核算。有條件的地方，可從自動監測+手工監測法、物料衡算法、產排污系數法等方法分別去核算比較，采用取較大值原則。

（2）對不同污染源排放量核算核定區別對待。要分別核查核算固定源、非固定源或面源的減排措施及減排量。固定源減排核查核算方法通過許可證落實，直接以企業實際排放量等測算，區域總量減排按照許可證要求的規則進行核算；尚未納入的污染源，暫按現有規則進行核算。對非固定源或面源（非點源、移動源等）減排措施，要逐步建立排放清單動態更新體系，國家原則上可在省級層面宏觀測算、平衡分析，由各?。▍^、市）予以落實排放清單動態管理。

（3）建立以環境質量為核心的實際排放量綜合核算評估體系。加強污染物排放量、環境質量和污染源信息公開，增加公眾滿意度的權重，解決“官方”對實際排放量的核定與公眾感知的巨大“反差”問題。同時，把目前的資金分配與環境質量績效考核嚴格掛鉤，也要與企事業單位污染物總量減排績效掛鉤。

（4）明確實際排放量的核算與監督主體責任。要充分發揮政府的引導約束作用，落實產業結構調整減排、污染治理工程減排的區域、流域污染物排減排責任機制。自主減排的責任應落實到具體企事業單位，由企事業單位進行自主核算、自行監測，提交臺賬報告給環境保護部門，環保部門對企事業單位的實際情況進行“雙隨機”抽查。明確各級部門的監督責任，發放許可證的環保部門（主要由市級）對所發企業的減排量負責，市級環保部門按程序上報總量減排情況，以省級環保部門自主核查核算為主，鼓勵引入第三方評估機制，環境保護部審查最終結果。

（5）加大對排放數據造假等違法行為的懲罰力度。環保部門應采取抽樣檢查、突擊檢查、模型驗證等多種方式來確認排放數據的真偽。一經發現企事業單位排放數據造假，須處以停業整頓、按日處罰、累計疊加處罰等多種方式的懲罰，亦可引入紅黃牌制度（第一次發現數據造假，處以黃牌嚴重警告，輔以信貸、融資、罰款、停業等方面懲罰；第二次發現數據造假，直接關停等方面懲罰）。

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Reform of Total Emission Control System Based on Emission Permit

JIANG Hongqiang*, ZHOU Jia, ZHANG Jing
(State Environmental Protection Key Laboratory of Environmental Planning and Policy Simulation, Chinese Academy for Environmental Planning, Beijing 100012)

The reform of total emission control is one of the key reform contents of environmental management system based on emission permit. This paper analyses the relationship between total emission control and emission permit, and the requirements for the existing emission permit merging the total emission control. It also demonstrates the obstacles for the existing emission permit merging the total emission control, from determination and allocation of pollutant allowable discharged, accounting of pollutant actual discharged. Then it provides some thoughts and suggestions for the building of total amount control based on emission permit.

emission permit; total emission control; reform; merge

X196

1674-6252（2017）04-0009-04

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.04.009

國家重點研發計劃大氣污染成因與控制技術研究專項（項目編號：2016YFC0208400）。

*責任作者： 蔣洪強（1975—），男，博士，研究員，研究方向為環境規劃與政策模擬，E-mail:jianghq@caep.org.cn。