論我國《海域使用管理法》的修訂

王小軍

（上海海洋大學 海洋政策與法律研究所，上海 201306）

論我國《海域使用管理法》的修訂

王小軍

（上海海洋大學 海洋政策與法律研究所，上海 201306）

《海域使用管理法》對中國海洋法制建設具有重要意義。該法施行以來，我國海域使用管理配套法規體系日趨完善，海洋功能區劃、海域有償使用等制度日臻成熟?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā穼嵤┮延?5年，我國經濟社會生活發生了巨大變化，中國特色社會主義法律體系不斷完善，該法暴露出來的問題日益增多，亟待修訂：首先，立法理念應由“重發展，輕保護”向“海域資源和海洋環境保護優先”變革。其次，應完善海域使用權制度，突出海域使用權的物權性，強化該法的私權色彩，將海域使用權的成立時間修改為“完成登記之日”。在圍填海管理方面，應理順圍填海建設項目的審批程序，提高行政效率；建立填海造地指標管理制度。最后，在法律責任方面，應明確“恢復原狀”的適用條件；修改罰款的計算方法，對于具有持續性的嚴重海域違法行為可以引入“按日處罰”制度；增加刑事責任條款；賦予海洋行政執法機構必要的行政強制手段。

海域使用管理法；海域使用權；法律責任

引言

《中華人民共和國海域使用管理法》（下文簡稱《海域使用管理法》）于2001年10月27日頒布，2002年1月1日施行，至今已逾15年。該法對于我國海域使用管理的秩序化和規范化起到了舉足輕重的作用，促進了海域科學利用和海洋經濟的快速發展[1]。15年來，我國社會狀況、海洋經濟發展和法制環境均發生了很大的變化，海域使用金的征收總額從2002年的1.2億元增加到2015年的82.06億元[2]，頒布實施了《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國海島保護法》，國家海洋行政主管部門也頒布了一系列關于海岸帶管理、海域使用申請審批、填海造地管理、填海指標管理、區域建設用海規劃、動態監視監測、海砂開采管理、海域使用金減免、海域使用權市場化配置的法律法規。中共中央國務院在《關于加快推進生態文明建設的意見》中指出要“根據海洋資源環境承載力，科學編制海洋功能區劃……，實施嚴格的圍填海總量控制制度”，這些都對我國的海域使用管理工作提出了新的要求?，F行《海域使用管理法》已經不能適應海洋綜合管理和建設海洋強國的發展需要，修訂迫在眉睫。

1《海域使用管理法》促進了海洋法制建設

1.1 配套法規體系日趨完善

《海域使用管理法》實施后，為貫徹落實該法確立的海域使用權、海洋功能區劃、海域有償使用等制度，國家海洋局會同有關部門，發布了《海域使用金減免管理辦法》（2006）、《關于加強海域使用金征收管理的通知》（2007）、《關于加強圍填海造地管理有關問題的通知》（2010）、《關于加強海洋調查工作的指導意見》（2015）等一批規范性文件。國家海洋局制定發布了《臨時海域使用管理暫行辦法》（2003）、《海域使用論證資質管理規定》（2004）、《海域使用權管理規定》（2006）、《海域使用權登記辦法》（2006）、《填海項目竣工海域使用驗收管理辦法》（2016）、《海域使用權爭議調解處理辦法》（2007）、《海洋功能區劃管理規定》（2007）、《海域使用論證管理規定》（2008）、《海域使用管理違法違紀行為處分規定》（2008）、《關于加強區域農業圍墾用海管理的若干意見》（2012）、《區域建設用海規劃管理辦法（試行）》（2016）等規范性文件。沿海11個省、自治區和直轄市也結合本地實際，出臺了地方性海域管理法規或地方政府規章。這些法律法規、部門規章及地方規范性文件為《海域使用管理法》的貫徹實施提供了切實可行的制度措施保障，規范了海域開發秩序，推動了海域資源的科學利用，保護了海洋生態環境，使我國海域使用管理工作逐步走上了法制化軌道。

1.2 制度建構的日臻成熟

《海域使用管理法》確立了我國海域使用基本制度[3]，為我國海洋綜合管理的實施奠定了基礎。首先，《海域使用管理法》確立了海洋功能區劃的規范效力。《全國海洋功能區劃》隨后編制完成并于2002年8月由國務院公布施行。2007年國家海洋局制定發布了《海洋功能區劃管理規定》。之后，《省級海洋功能區劃編制技術要求》（2011）、《區域用海規劃編制技術要求》（2011）等配套性規范性文件公布施行。2012年3月，《全國海洋功能區劃（2011—2020年）》經國務院批準施行，該區劃結合我國海洋經濟發展形勢，兼顧當前用海現狀、近岸部分的規劃目標進一步量化和具體化[1]。截至目前，沿海11個省級海洋功能區劃已經全部編制完成并獲國務院批準[4]。

《海域使用管理法》明確規定了海域所有權、海域使用權和相鄰海域利用權[5]。2007年公布施行的《海域使用管理規定》明確了海域使用申請的取得、轉讓、出租、抵押的條件和程序。《海域使用權登記辦法》規定了海域使用權初始登記、變更登記、注銷登記的適用范圍和程序，規范了登記資料的管理和查詢。此后，國家海洋局發布了《海域使用權爭議調解處理辦法》《海域使用權登記技術規程（試行）》等規范性文件，從技術導則和實施層面對我國的海域使用權屬管理制度進行了補充、豐富和完善。全國累計用海確權面積從2005年的87萬公頃增加到2011年的200多萬公頃，發放海域使用權證書6萬多本。海域使用金的征收總額2014年已達85億元[6]。海域使用權屬管理顯著加強，曾經的用海無償、無序、無度現象已經得到了根本性改變。

此外，《海域使用管理法》實施以來，國家海洋環境監測體系日益完善，一些地方在圍填海的管理制度方面不斷創新，海域管理行政執法顯著強化。2013年，國務院進行了重大機構改革。為推進海上統一執法，提高執法效能，將國家海洋局中國海監、農業部中國漁政、公安部邊防海警、海關總署海上緝私警察的隊伍和職責進行整合，重新組建了新的國家海洋局，國家海洋執法和海洋權益維護力量得到了極大加強。《海域使用管理法》的施行成果有目共睹。但是該法施行已逾15年，期間我國經濟社會生活發生了巨大變化，社會主義法律體系不斷完善，該法暴露出來的問題不斷增多。

2 立法理念

2.1 重發展輕保護

依據《海域使用管理法》第1條，制定該法的目的是“加強海域使用管理，維護國家海域所有權和海域使用權人的合法權益，促進海域的合理開發和可持續利用”。在立法價值取向上，《海域使用管理法》明顯偏重于經濟發展，過于強調促進海域資源的開發利用，忽略了經濟建設和環境保護之間的平衡。從長遠來看，這種立法理念不利于我國海洋綠色經濟①綠色經濟是指在進行海域使用管理過程中要進行嚴格的環境管 制，合理調和經濟效益與環境的可持續發展之間的緊張關系。的發展和海洋環境保護。中共中央國務院在《關于加快推進生態文明建設的意見》中指出：“堅持‘點上開發、面上保護’，控制海洋開發強度……加強海洋環境治理、海域海島綜合整治、生態保護修復，有效保護重要、敏感和脆弱海洋生態系統”。倡導綠色經濟，實現海洋經濟與海洋保護的協調發展，應是貫穿我國海域使用管理法律法規的核心理念。但現行《海域使用管理法》的有關規定輕視了資源環境保護，客觀上鼓勵了開發和利用。

2.2 公法色彩過于濃厚

《海域使用管理法》將加強海域使用管理放在首要位置，公法色彩比較濃厚?？傮w而言，該法有關管理體制、監督檢查和法律責任等內容比較豐富，具有較強的行政管理與強制色彩[7]。雖以專章形式規定了海域使用權，但《海域使用管理法》對海域使用權的內容及其保護不夠明確[8]。相反，義務性的規定占了很大的篇幅。《海域使用管理法》第1條的規定“為了加強海域使用管理……”，說明立法者在“海域使用管理權（權力）”和“海域使用權（權利）”的平衡中具有很強的傾向性。過于強調國家公權力的行使，導致了“加強海域使用管理”和“海域使用權的私權保護”之間的張力，這不利于海域使用權人正當權益的維護。

《海域使用管理法》施行以來，我國民事法律體系不斷發展完善。《中華人民共和國物權法》《使用管理侵權責任法》分別于2007年、2009年頒布施行。2016年6月《中華人民共和國民法總則》草案提交全國人大常委會審議?！吨腥A人民共和國物權法》明確將海域使用權界定為用益物權，并規定“依法取得的海域使用權受法律保護”。在市場經濟條件下，自由、法治是加強社會主義法制建設的必然命題?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā反_立了我國的海域使用權制度，理應充實、完善這種財產性私權，尋求國家管理與私權保障之間的平衡，在尊重和保障個人權利、利益的前提下，充分發揮法律保護社會利益的功能，尋求個人權利、個人利益與社會利益的和諧。

3 海域使用權制度的完善

3.1 完善海域使用權的保護

盡管《海域使用管理法》發揮著重要的確認與維護海域物權的功能，但學界公認它的公法性過于濃厚。法治的核心就是規范公權力、保障私權利[9]。海域使用權是一種物權，以特定海域為客體，以對海域直接支配并享受其利益為內容[10]。海域使用權一經確立，其他任何單位和個人均不得侵犯或干涉?！吨腥A人民共和國物權法》第46條規定了國家海域所有權、第122條規定了海域使用權屬于用益物權，條文比較籠統。要形成一套科學、規范的海域使用權的法律制度，豐富完善海域使用權這一私權，有賴于《海域使用管理法》。鑒于《海域使用管理法》的公法色彩過于濃厚，在修訂過程中，應圍繞海域使用權予以完善，對有關該民事權利的內容、流轉方式、保護措施等法律規范進行豐富，強化《海域使用管理法》的私法色彩。

3.2 海域使用申請

3.2.1 應明確禁止將同一用海項目分散報批

《海域使用管理法》第18條規定，海域使用根據用海類型和用海面積實行國務院與地方政府分級審批。實踐中，為了規避上一級政府或國務院審批，一些用海項目往往化整為零，拆分為多個小項目分別報批，這種行為嚴重擾亂了海域管理秩序，危害很大。例如，2002年福建平潭為實施“幸福洋二期圍墾工程”，將一萬多畝的海域整體承包給劉某進行圍墾開發，使用期限為29年[11]。合同簽訂后，平潭縣政府為了規避《海域使用管理法》的上述規定，將該項目用海分解為七塊，以劉某等七個自然人的名義上報審批。此后，福建省政府以閔政文〔2003〕368至374號共7個文件批準了劉某等人的圍海申請。此事在當地引起了漁民的強烈反對。為了避免這種情況，《海域使用管理法》應明確禁止使用海域類型相同的同一用海項目分散報批，并規定從事該行為的法律責任。

3.2.2 應明確項目用海不予審批的情形

用海單位和個人在依據《海域使用管理法》第16條向海洋行政主管部門提出用海申請后，其結果不外乎兩種：一是獲得審批，二是未獲審批。由于《海域使用管理法》未明確規定對于哪些海域使用申請不予審批，在實踐中造成了海域使用管理的弱化。根據《海域使用管理法》第4、6、10、18條的有關規定，海洋行政主管部門主要從以下方面對海域使用申請進行審核：海域使用是否妨礙其他海域使用權的行使、是否符合海洋功能區劃、海域使用論證的結論是否為“可行”①實際上，因為海域論證單位與海域使用單位之間存在合同關系，在現行海域使用論證操作模式下，本來要求客觀、科學地涵蓋海域使用“可行性”和“不可行性”的論證報告不可避免地傾向于陳述可行性。見袁道偉，于永海，張燕，等.海域使用論證與海洋環境影響評價若干問題探析[J].海洋開發與管理，2015（12）:16-19.、提交的申請材料是否符合法律規定。單純從上述各條款的文義來看，用海申請只要符合以上條件，即應當獲得審批。這種管理模式不利于我國海域資源的可持續利用。

明確項目用海不予審批的情形，有兩方面的意義。首先，根據《中華人民共和國行政許可法》第38條的規定：“行政機關依法作出不予行政許可的書面決定的，應當說明理由，并告知申請人享有依法申請行政復議或者提起行政訴訟的權利?！焙Ｓ蚴褂蒙暾埲讼碛兄闄啵瑧斨榔渖暾埍痪芙^的理由。明確不予審批項目用海的情形，是海域使用管理貫徹依法行政原則的重要條件。其次，明確不予批準情形也屬于政務信息公開制度的要求。

3.2.3 海域使用權的成立時間

依據《海域使用管理法》第19、20條，海域使用人取得海域使用權的時間為“自領取海域使用權證書之日”。該規定不符合物權公示原則②物權公示原則是物權法的基本原則之一，指物權的變動必須通過法定的公開方式表現出來，而使公眾能夠察知，始發生物權變動或對抗第三人，產生第三人的信賴等法律效果的規則。。海域使用權屬于不動產物權，不動產物權的公示方式是在國家法定主管機關辦理登記[12]。對于物權登記，大陸法系國家有的適用登記要件主義，有的適用登記對抗主義[13]。我國《物權法》在采用物權公示成立要件主義為一般原則的基礎上①《中華人民共和國物權法》第6條規定：不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，應當依照法律規定登記。，例外承認登記對于一些不動產物權變動為對抗要件，兼顧了當事人的意思自治與交易安全②《中華人民共和國物權法》第158條規定：地役權自地役權合同生效時設立。當事人要求登記的，可以向登記機構申請地役權登記；未經登記，不得對抗善意第三人。?！段餀喾ā返?4條規定：“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，依照法律規定應當登記的，自記載于不動產登記簿時發生效力”。2014年頒布施行的《不動產登記暫行條例》第2條第2款規定，該條例適用于“土地、海域以及房屋、林木等定著物”。海域使用權作為不動產用益物權，取得及變動應以登記公示為成立要件。建議將我國《海域使用管理法》的相應規定修改為：“海域使用申請人自完成登記之日起，取得海域使用權?！盵11]

4 填海管理制度的完善

4.1 填海造地的換證和使用期限問題

《海域使用管理法》第32條規定，填海形成的土地所有權屬于國家，海域使用權人應當“……向縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請”。這意味著，在我國填海所造之地的管理模式同普通土地一樣，填海項目人應當向土地行政主管部門提出登記申請，確認土地使用權，換發土地使用權證書。根據《中華人民共和國土地管理法》，國有土地的取得方式包括劃撥、出讓和轉讓三種。由于《海域使用管理法》與《中華人民共和國土地管理法》銜接不暢，實踐中有些地方規定：填海后形成的土地需要重新辦理用地審批手續，并根據土地利用性質繳納土地出讓金確定土地使用期限。如廣東省海洋與漁業局2004年發布的《關于印發加強我省填海造地管理的通知》（粵海漁〔2004〕146號）第7條即采用這種管理模式。筆者認為這種做法值得商榷。根據《海域使用管理法》第32條的規定，填海造地完成后，海域使用人應向土地行政管理部門申請登記，“換發”土地使用權證書。“換發”意為：原來就已經擁有的合法權利，在權利客體物質形態發生改變后，更換相應的權利證書，并非重新賦予權利[14]。要求海域使用人對填海形成的土地重新辦理用地審批手續，不符合《海域使用管理法》第32條的規定。

《海域使用管理法》未明確規定填海所造之地的使用期限，這給沿海地方的填海造地管理造成了困擾。填海造地是海域使用人采用物理手段對海域屬性和功能的改變，新土地的形成是海域使用權人行使海域物權的結果，該土地使用權來源于原海域使用權，因此，填海造地形成土地的使用權的期限，應為原海域使用權的剩余期限。對此，我國《海域使用管理法》在修訂時應當予以明確。

4.2 填海造地指標管理制度

我國是填海大國，2002—2010年，實際圍填海面積24萬公頃，平均每年圍填海面積達3萬公頃[15]。圍填海為實施沿海區域發展戰略規劃提供了保障，為沿海城市和工業向海拓展布局提供了空間，為改善濱海生態環境奠定了基礎。然而，在向海要地緩解沿海地區發展土地資源瓶頸之患的同時，缺乏合理規劃、過度實施的圍填?；顒拥呢撁嬗绊懸膊蝗莺鲆?。

《海域使用管理法》第4條第2款規定“國家嚴格管理填海、圍海等改變海域自然屬性的用?；顒印?。這一規定缺乏制度性支撐，針對性不強，流于原則性宣示，難以遏制沿海各地向海洋盲目“進軍”的沖動。根據《海域使用管理法》第18條的規定，50公頃以下填海項目的審批，由省級人民政府規定。在實踐中，省級政府通常是將審批權層層下發直至縣級人民政府。這種對“剛性約束”的柔性處理，導致目前圍填海項目化整為零、分散報批得不到有效控制③如《廣西壯族自治區海域使用管理辦法》第6條、《河北省海域使用管理條例》第14條，均有類似下放海域使用申請審批權限的規定。。調查發現，2002—2010年，經國家海洋局批準確權的圍填海面積為8.84萬公頃，但我國實際圍填海面積為24萬公頃[15]。此外，由于圍填海的論證以地方政府意愿為主，客觀性和科學性不足，導致一些圍填海形成的土地被閑置，造成資源浪費[16]。正如有學者所言“沿海各地方政府……在圍填海造地之前，往往缺少充分論證、調研，不惜犧牲其余海洋資源……并且通過圍填海獲得大量土地后，很多閑置不用，反而去申請貸款作為他用。據不完全統計，圍填海獲得的土地利用率不到四成……”[16]。如何豐富充實《海域使用管理法》第4條第2款，賦予其制度性內容，加強圍填海管理，成為亟待解決的現實課題。

為了加強圍填海管理，國家發展和改革委員會與海洋局于2011年發布了《圍填海計劃管理辦法》，明確要求將圍填?；顒蛹{入圍填海計劃管理。國家對填海計劃指標實行指令性管理。為了保證控制指標的約束性，《圍填海計劃管理辦法》還規定：國務院及國務院有關部門審批、核準的涉海工程建設項目，項目用海經國務院批準后，由國家海洋局負責在中央年度圍填海計劃指標中予以相應核減。至此，《海域使用管理法》規定的“國家嚴格管理填海、圍?！煤；顒印辈奴@得了現實的約束力和執行力。2016年11月修訂的《填海項目竣工海域使用驗收管理辦法》第2條規定“填海造地項目和含有填海用海類型的建設項目”，應當進行竣工驗收。《海域使用管理法》修訂時，對于《圍填海計劃管理辦法》等規范性文件的核心內容應予以吸收，明確規定“國家對圍填海活動實行統一編制、分級管理，圍填?；顒討敿{入圍填海計劃管理”“不得擅自突破圍填海計劃指標”“填海造地項目和含有填海用海類型的建設項目應進行竣工驗收”等內容。

5 法律責任

《海域使用管理法》第七章規定了違法行為的法律責任，共10條。在實踐中，一些條款的法律責任設置不科學，在實踐中很難適用。

5.1“恢復原狀”的適用問題

《海域使用管理法》第42條規定“未經批準或者騙取批準，……恢復海域原狀……”。該條款設定的“恢復海域原狀”法律責任在實踐中難以落實，尤其是在追究違法填海行為的法律責任時，“恢復海域原狀”從技術層面而言，幾乎不可能。解決這一問題有兩種途徑：一是通過法律解釋，賦予 “恢復海域原狀”文義范圍內可以用于解決具體案件的、更合理的含義。因為“法律解釋的最終目的不限于對法律的理解，而是要將該法律文本作為解決具體案件的準據”[17]。有學者認為，《海域使用管理法》第42條的“恢復海域原狀”，不同于事實上的恢復海域原狀，而是指海域基本功能的恢復。二是通過法律修訂，對問題進行根本性解決。通過法律修訂，對法律條文進行豐富和完善，從而消除產生歧義的可能性。第一種方法屬于法律難以修訂時不得已的選擇。相比而言，第二種方法更為可取。在《海域使用管理法》修訂過程中，建議將“恢復海域原狀”修改為“確需恢復海域原狀的，責令限期恢復海域原狀”。

5.2 罰款的計算基數問題

《海域使用管理法》第42、46條規定，非法占用海域、違法改變海域用途，應當處于罰款，罰款數額以該用海行為合法時應繳納的海域使用金為基數計算。這種罰款計算方法在實踐中面臨很多問題。

5.2.1 可能導致不公正的結果

違法改變海域用途、非法占用海域的行為具有持續性。在違法狀態持續期間，如果海域使用金征收標準進行了調整，海洋行政執法部門會采用分段計算的方法來確定最終的罰款總額。這可能導致同一違法行為，不同的時間段，處罰金額相差懸殊。這不僅操作極為不便，在理論上也站不住腳。如寧波某地一企業違法填海案，第一次違法，地方海監機構認定違法用海面積160余畝，對當事人處以罰款55萬元。不久，海區海監總隊在檢查中發現該企業并未改正，繼續進行圍填海作業，新增填海面積7.3畝，根據《海域使用管理法》和《財政部、國家海洋局關于加強海域使用金征收管理的通知》的有關規定，對當事人處以罰款286萬元。同樣的違法事實、違法用海面積相差20余倍，由于采用的計算方法不同，違法面積小的，處罰金額卻遠遠高于違法面積大的，處罰的嚴肅性因此受到質疑[14]。此外，當違法用海屬于《海域使用管理法》第35條規定的公益用海、依法免繳海域使用金時，由于缺乏計算依據，罰款無法適用。

5.2.2 罰款畸高無法執行

海洋行政主管部門在查處非法占用海域從事填海活動時，依法計算的罰款總數動輒達到百萬甚至數千萬元，實際上難以執行?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第52條規定：“當事人確有經濟困難，需要延期或者分期繳納罰款的，經當事人申請和行政機關批準，可以暫緩或者分期繳納?！焙芏嗪Ｑ筮`法案件的最終結果是案件久拖不結。

建議新修訂的《海域使用管理法》改變罰款的計算方法，采用具體數值范圍設定罰款幅度，如可將罰款設定為“十萬元以上五十萬元以下”或其他定額幅度。為切實加大執法力度，嚴懲環境違法行為，新修訂的《中華人民共和國環境保護法》第59條確立對嚴重環境違法行為實行“按日處罰”①《中華人民共和國環境保護法》第59條規定：“企業事業單位和其他生產經營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰。”。由于違法占用海域、擅自改變海域用途、不按期繳納海域使用金等嚴重的違法用海行為，均具有時間上的持續性，因此《海域使用管理法》也可以借鑒《中華人民共和國環境保護法》的“按日處罰”制度，以解決固定的罰款額度范圍可能帶來的海域使用違法成本過低問題。如可以將《海域使用管理法》第42條規定修改為：

“對未經批準或者騙取批準，進行圍海、填海活動的，并處二萬元以上五十萬元以下的罰款。

受到罰款處罰，被責令限期退還非法占用的海域，期限屆滿拒不改正的，依法作出處罰決定的海洋行政主管部門可以自期限屆滿之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰?！?/p>

5.3 增加刑事責任

《海域使用管理法》對于嚴重違法用海行為（如非法填海），缺乏刑事威懾。目前，隨著我國環境保護法制建設的進步，刑事責任在環境法律中得到了極大加強。2013年6月最高人民法院、最高人民檢察院發布了《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2013〕15號），對環境污染犯罪的法律適用問題進行了細化。同時，實踐中環境違法行為刑事責任的追究力度也在不斷加大。據統計，2014年浙江省各級環保部門向公安機關移送的案件總量即達到了1036起，行政拘留541人，刑事拘留1464人，刑事拘留人數是2013年的3倍多[18]。為了遏制情節嚴重的非法用海行為，《海域使用管理法》應引入刑事責任，以有效預防和懲治重大惡性非法占用海域的行為。

刑法典以外的環境資源單行法中設定刑事責任，在

我國并不鮮見。《中華人民共和國土地管理法》第72條規定“買賣或者以其他形式非法轉讓土地的……構成犯罪的，依法追究刑事責任”；第73條規定“違反本法規定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的……構成犯罪的，依法追究刑事責任”?！吨腥A人民共和國森林法》第39條規定：“盜伐、濫伐森林或者其他林木，構成犯罪的，依法追究刑事責任。”《中華人民共和國漁業法》中也有刑事責任的規定，第38條規定：“使用炸魚、毒魚、電魚等破壞漁業資源方法進行捕撈的，違反關于禁漁區、禁漁期的規定進行捕撈的……構成犯罪的，依法追究刑事責任?！苯ㄗh在修訂《海域使用管理法》的過程中，為非法占用海域、違法圍填海等嚴重破壞海域資源和海域管理秩序的行為設定刑事責任。

5.4 增加有關行政強制措施的規定

缺乏強制措施，始終是困擾海域執法的一大難題。實踐中，在查處違法行為的過程中，海洋行政執法機構需要進行現場取證，包括制作現場筆錄和詢問筆錄，但行政相對人或當事人拒不配合檢查，或拖延、拒絕履行法定義務的現象屢見不鮮，嚴重破壞了海域管理法律法規的實施。由于《海域使用管理法》缺乏有效的行政強制手段，很多案件查處很難進行?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā返?9條規定：“縣級以上人民政府海洋行政主管部門履行監督檢查職責時，有權采取下列措施：……責令當事人停止正在進行的違法行為?！比狈娭拼胧?，往往也使得責令當事人“停止……違法行為”難以落到實處。《海域使用管理法》中設定行政強制措施是海洋執法實踐的需要，也與當前環境保護執法日益加強的總體趨勢相吻合。從更廣泛的意義上分析，海洋行政部門在執法過程中必須擁有足以排除各種抵抗或妨礙的強制手段，否則，海洋行政執法將不會形成任何權威，也無法實現海洋行政執法預期的效果。新修訂的《海域使用管理法》應彌補這一缺陷，增加扣押、凍結和查封等行政強制措施的相關條款，賦予海洋行政執法機構必要的行政強制手段。

6 結語

中共中央國務院在《關于加快推進生態文明建設的意見》中指出，要“根據海洋資源環境承載力，科學編制海洋功能區劃……，實施嚴格的圍填海總量控制制度”，《“十三五”規劃綱要》提出“發展海洋經濟，科學開發海洋資源，保護海洋生態環境”，這些都對我國的海域使用管理工作提出了新的要求，《海域使用管理法》的修訂勢在必行。《海域使用管理法》的修訂應注重以下方面：首先，立法理念由“重發展，輕保護”向“海域資源和海洋環境保護優先”變革。其次，完善海域使用權制度，權利定位上突出海域使用權的物權性，強化《海域使用管理法》私權色彩。再次，完善圍填海管理制度。理順圍填海建設項目的審批程序，提高行政效率；建立填海造地指標管理制度。最后，完善法律責任的有關條款，將“恢復原狀”修改為“確需恢復海域原狀的，責令限期恢復海域原狀”；修改罰款的計算方法；增加刑事責任的條款；添加有關行政強制措施的規定。

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Modi fi cation of the Law of the P.R.C. on Administration of the Use of Sea Areas

WANG Xiaojun
(Institute of Marine Policy and Law, Shanghai Ocean University, Shanghai 201306)

The Law of the People's Republic of China on the Administration of Sea Areas is of great significance to the national construction of marine legal system. It is promulgated for implementation as of January 1, 2002. The law needs to be modi fi ed since its problems were increasing in the past 15 years. The idealism of the legislation need to be changed from Development over Protection to Marine Resources and Environmental Protection should be considered fi rstly. Usufructuary right of maritime is a kind of real right, this character should be fully re fl ected in the law. We should rationalize the approval procedures of sea reclamation project, and improve administrative ef fi ciency. The management system of total amount land reclamation should be established. In terms of legal liability, it is necessary to clarify the applicable conditions of restoration as a kind of legal responsibility and amend the calculation method of the penalty. At last, terms of criminal liability should be added to the Law.

Law of the P.R.C. on Administration of the Use of Sea Areas; usufructuary right of maritime; legal liability

X197；D993.5

1674-6252（2017）04-0078-06

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.04.078

國家海洋局海域管理技術重點實驗室開放基金：海域使用管理法修訂預案研究（201510）；上海市哲社規劃項目：海岸帶綜合管理法律制度研究（2015BFX006）；浙江省中青年學科帶頭人學術攀登項目：“海島保護與合理利用制度研究”（pd2013108）。

王小軍（1973—），法學博士，上海海洋大學海洋文化與法律學院副教授，碩士生導師，美國Pace大學訪問學者，研究方向為海洋法、海洋管理，E-mail：xj_ wang@shou.edu.cn。