山西省排污權交易體系改進設計

劉建暉

（山西省環境信息中心，太原 030024）

山西省排污權交易體系改進設計

劉建暉

（山西省環境信息中心，太原 030024）

本文在山西省排污權交易工作現有交易機制、政策設計與實踐成果的基礎上，分析現有排污權交易實施過程中存在的主要問題，并結合“十三五”時期國家對排污權交易工作的總體要求，提出山西省排污交易體系的改進設計建議。通過改進排污權初始分配方式和排污權交易模式，制定活躍排污權交易市場的相關政策，強化市場與政府的對接，探索山西省地方立法，擴展山西省排污權交易管理平臺等，逐步完善交易制度建設、監管體系建設、信息統計體系建設，深化排污權交易支持下的山西省總量減排及環境監管能力建設，構建管理規范、交易順暢的排污指標交易市場，支持排污權交易工作在山西省的全面推廣與實施。

山西省；排污權交易；交易市場；組織體系；監管體系；信息統計體系

引言

排污權交易制度起源于美國。自1968年經濟學家戴爾斯（Dales）于《污染、財富和價格》一書中首先在美國范圍內提出排污權交易起[1]，美國聯邦政府就開始將其作為一項重要的環境保護政策在大氣污染及河流污染源的管理上加以研究和運用，從而建立起一種利用經濟手段解決環境問題的有效方法。

我國的排污權交易的理論研究和實踐探索起步于20世紀80年代末[2]。在2007年以后，我國開展的排污權交易實踐活動進一步深入，財政部、環保部先后批復浙江、江蘇、天津、湖北、湖南、內蒙、山西等12個省（區、市）開展排污權交易試點工作[3]，各地相繼出臺了排污權交易相關的管理辦法，并開展了不同程度的實踐活動[4]。然而，從總體來看，盡管我國的排污權交易實踐已走過近30年的歷程，并且在不斷深化推進，但是適應我國國情的排污權交易市場機制還遠沒有真正建立，仍然面臨許多困難和問題[5,6]。

山西省成為試點省份以來，針對排污權交易開展了大量的工作，包括制定政策依據、組建交易機構、搭建排污權交易管理信息平臺、構建排污權交易監管能力，并積極開展交易實踐活動等，交易實踐活動在全國形成了較大的影響。本文對山西省排污權交易體系現狀和存在的主要問題進行分析，并從組織體系、監管體系和信息統計體系三個方面提出了山西省排污權交易體系改進設計建議，在提高山西省排污權交易試點水平的同時，為下一步我國排污權交易工作的全面推行提供示范和參考。

1 山西省排污權交易體系現狀分析

1.1 交易指標及范圍

山西省排污權交易指標包括現階段山西省實施污染物排放總量控制的二氧化硫、氮氧化物、化學需氧量、氨氮、煙塵和工業粉塵六項主要污染物。山西是全國首家把交易對象從國家規定的四項約束性指標擴展到煙塵和工業粉塵的地區。

交易行業范圍主要是《國民經濟行業分類》（GB/ T4754—2011）中采礦業、制造業、電力、熱力、燃氣及水的生產和供應業等3個門類41個行業范圍內，經環境保護行政主管部門審批、依法應當領取排污許可證的工業排污單位。區域范圍覆蓋山西省全轄區，且允許跨市縣交易。參與主體主要包括現有工業企業及新改擴建項目。

1.2 排污權交易流程

山西排污權交易流程主要包括排污權總量核定、排污權初始分配和二級市場交易。

我國現行的總量控制以目標總量控制為主、容量控制為輔，并在此基礎上開展主要污染物減排工作。因此，為了與國家污染減排相銜接，使核算方式有充分的政策依據，節約決策成本，山西省目前主要采用目標總量核定方式來確定排污權總量。

排污權初始分配是實施排污許可證管理和排污權有償使用的一項重要基礎工作。山西省排污權交易目前主要采用免費分配方式進行排污權初始分配[7]，免費分配是指由主管部門按照一定標準和原則進行排污權分配，排污企業無須支付任何費用[8]，應該說，免費分配是在理論和實踐上都最易被接受的一種分配方式。

山西省排污權交易采用的交易模式主要是基準-信用模式（ERCs模式），即通過治污工程等措施形成的永久性的排污削減信用（ERCs）。而永久性的判斷必須經過環境保護管理部門的嚴格審核和確認，因此，其交易實施過程是先削減，再審核，最后才能交易。ERCs模式開展排污權交易的成本較高，市場效率較低，但它以行政主導為先，更符合現階段我國國情。

1.3 排污權交易價格體系

目前，山西省的排污權交易價格體系并非完全由市場確定，而是通過設定政府指導的排污權基準價來為初次接觸排污權交易的交易者提供相對合理的價格信號。自2011年以來，山西省按照排污權交易實施的實際情況以及二級交易市場的活躍情況，對主要污染物排污權交易基準價進行了多次調整。從山西省排污權交易基準價幾次調整來看，二氧化硫、化學需氧量、氮氧化物、氮氧化物、煙塵、工業粉塵排污權交易基準價都有不同程度的提高，體現了資源稀缺及政府對排污權交易市場的調控。

1.4 排污權交易政策體系

山西省的排污權交易政策體系已經基本系統化，涵蓋了排污權交易的范圍、總量核定的方法、初始分配的模式與方法、二級市場的交易模式、可交易排污權確定方法、排污權有效期、交易價格、罰則、交易管理費、抵押貸款規定、交易管理機構及其職責、交易平臺的使用要求等各個方面。

1.5 排污權交易信息系統

目前，山西省排污權交易信息系統包括排污權交易管理平臺、電子競價系統、排污權交易中心網站與企業排污權數據庫等，系統已實現了排污權現場出讓與受讓申請、現場受理、現場交易競價、成交結果備案、交易結果實時發布等交易功能，初步滿足了排污交易日常現場辦公所需。

2 山西省排污權交易實施存在的主要問題

山西省排污權交易實施過程中面臨一系列組織管理上的難點和阻礙其發展的問題，需要研究解決。

2.1 組織體系建設存在的問題

2.1.1 排污權初始核定實施難度大

從全國各地排污權交易試點工作的發展歷程來看，對現有企業實施全面的排污權初始分配工作是最終發展方向。然而，排污權初始核定工作量大、歷時長、社會影響廣，實施難度很大。主要表現在：①涉及企業多，經環境保護行政主管部門審批、依法應當領取排污許可證的工業排污單位，需要時間逐步推進；②關系重大，每個企業核定初始排污權時涉及的基礎資料多，單個企業比較耗費時間；③在排污許可證等相關政策落實程度相對有限的情況下，企業對排污權初始分配核定工作的配合度參差不齊；④核定過程涉及大量非電子化資料和非格式化數據，需要耗費大量的人力。

2.1.2 價格體系未能充分發揮杠桿作用

山西省的價格體系存在的問題主要包括：①二級市場交易價格的相對固化。山西省目前的企業間交易基本按照統一價格進行（上浮不超過20%），并未完全放開二級市場交易價格，使得價格無法正確反映市場的供求關系，進而難以發揮市場對環境資源優化配置的作用。②政府儲備排污權定價過低。山西省的政府儲備排污權價格與企業間的二級市場交易價格持平，削弱了新建、改建和擴建項目從市場挖掘可交易排污權的積極性，難以體現對二級市場的培育導向作用。③企業實際交易價格過低，導致排污權交易的支出對新改擴建項目投資成本影響不大，而所能帶來的未來工業總產值卻很大。因此，企業總體上處于積極購買排污權的狀態，并且對于富余排污權普遍持惜售態度。

2.2 監管體系建設存在的問題

2.2.1 現有省級排污權交易政策的法律地位有限

目前，山西省除了在2009年12月由政府出臺《關于開展排污權有償使用和交易工作的指導意見》明確了一些框架性要求外，其他都是相關部門的文件。從法律效力層次來看，山西省政府下發的文件屬于地方政府規章，而其他如省環保廳、省財政廳、省物價局等部門發布的文件僅屬于一般的規范性文件。這些在中國的法律層次劃分中屬于較低級別的政策文件，法律效力較低，影響其執行力。

2.2.2 罰則需要進一步明確和加強

目前，山西省排污權交易的罰則中并沒有明確超排污權允許排放污染物總量時的罰款額度以及對排污單位相關責任人的懲處措施，導致企業違法成本不高，難以形成強有力的制約，使得“總量卡”的約束力有限，最終導致現有企業購買排污權或者遵守排污權允許量規定的積極性和服從性不高，影響排污權交易市場的健康發展。

2.2.3 跨區域交易的具體操作規則還需要進一步落實和細化

目前，山西省對一些特殊區域的跨區域交易進行了限制，但在操作過程中并沒有明確排污權指標的出讓方和受讓方所在地的環境質量是否達標或是否屬于特殊區域。相關規定的落實，還需要有關部門對這些限制性規定進一步細化。此外，在實際操作跨市或跨區縣交易時，還需要考慮關聯行政區減排任務的調整，以更好地提出總量減排考核制度。

2.2.4 污權交易后監管還需要進一步理順

排污權交易體系的完整性不僅僅停留在交易層面，還包括污染物排放監測、監測數據共享以及排污企業實際排污的日常監管等大量交易后監管內容。目前，山西省在監管實施過程中還存在一些實際困難，主要包括：①排污單位實際排放量計量儀器、技術等還需要制定相應的標準，進一步規范；②排污許可證的管理還需要與排污權交易的管理進一步銜接，例如，如何判斷交易后變更的許可證是否與實際排放量匹配，由誰負責判斷等具體操作細節。

2.2.5 跨區域交易市場的發展遭遇障礙

由于山西省當前的政策（《關于可出讓排污權審核認定及政府儲備排污權分級管理的通知》（晉環發〔2014〕2號））要求基層環保部門對排污單位意愿出讓的排污權進行審核，有的市、縣由于地方保護、本位主義的慣性思維，借審核權限來卡住排污單位，不同意出讓給本市或本縣以外的區域。這將妨礙排污權交易市場的健康發展，不利于形成全省環境資源配置和和產業布局的優化。

2.3 信息統計體系建設存在的問題

排污權交易信息的收集體系還需要進一步完善。在山西省排污權交易案例數據調研統計的過程中發現，相關的信息收集體系還存在一些缺失。主要包括兩個方面：①與其他業務數據庫的整合還需要進一步加強。目前跨數據庫信息的查詢并不十分直接，不能真正實現一企一檔，無法直接查看參與交易的企業在環境統計、排污申報等其他環保業務數據庫當中留下的信息。②排污權交易系統本身統計的指標十分有限，缺少與減排任務關聯的信息、出讓方和受讓方的工業產值等經濟數據，不利于分析排污權交易對減排和未來經濟發展的貢獻或影響。

3 山西省排污權交易體系改進設計

3.1 排污權交易組織體系改進設計

3.1.1 初始權分配改進設計

目前，山西省排污權初始權分配采取方式是在免費分配模式下，以各級環保部門審批的環境影響評價文件作為依據，然而免費分配方式沒有體現環境資源的價值，對潛在生產廠家來說也不公平，操作過程中也很難兼顧公平和效率。隨著山西省排污權交易工作的推進，建議逐步完善分配方式，多種分配方式并存。同時建立排污權儲備與調控機制，根據排污權供需情況，政府儲備排污權采取定價出售或公開拍賣出售，調控排污權交易市場。

3.1.2 排污權交易模式改進設計

排污權市場包含一級市場和二級市場。一級市場就是管理部門投放排污權的初始分配過程，二級市場則是在初始權分配基礎上企業間的排污權再配置過程，也是新建、改建、擴建項目獲取排污權的途徑。建議山西省在目前排污權交易主要采用ERCs模式的基礎上，逐步拓展，探索嘗試總量-交易模式（EA模式）進行交易的可能性。EA模式更靈活，市場效率更高，同時對環境監管的要求也更高。

3.1.3 排污權交易價格體系改進設計

第一，放開對二級市場交易價格的控制，便于通過價格變動來實現市場對環境資源優化配置的作用，同時可以更好地解決排污權交易領域地方保護主義的經濟根源，有利于跨區域交易和全省排污權交易市場的培育。

第二，適當提高政府儲備排污權定價，與企業間的二級市場交易價格保持足夠的差距，促使新建、改建和擴建項目更積極地從市場挖掘可交易排污權，推動二級市場的發展。

第三，根據區域環境承載力、行業產業政策及排污量的不同，對六項污染物的排污權交易基準價制定不同的排污權交易基準價或價格折算因子。

3.2 排污權交易監管體系改進設計

3.2.1 制定活躍排污權交易市場的相關政策

隨著排污權初始核定工作的逐步推進，山西省應進一步擴展排污權交易的買方市場，不僅局限于新建、改建、擴建項目，對那些超過排污權限排污的單位在嚴懲的同時也應強制其購買超排部分相應的排污權。同時，積極探索排污權交易對象能否放寬到非排污單位，如其他自然人、環保組織，使排污權真正成為資源性商品可以自由買賣，通過制定、出臺一系列相關政策，進一步鼓勵市場化交易。

3.2.2 細化規范跨區域排污權交易

針對跨區域交易，應制定更為詳細的操作辦法，明確公布并定期更新非達標功能區等需要限制從外地購入排污權的特殊區域的名單，避免操作過程中因為不能明確而導致相關政策要求被忽視、無法落實。進一步地，可以考慮建立總量預算管理制度，先將各地允許批復的新增污染物排放量明確下來，再明確減排任務量，使跨區域交易管理更加科學和更具有可操作性。

3.2.3 制定排污單位實際排污量的監測計量認定規范

目前，國內在污染減排效果方面還缺乏監測計量認定的統一規范，造成了對污染治理設施減排量核算的不確定性，從而影響減排核查、總量控制、排污權交易等工作的順利開展。應進一步開展排污單位實際排放量監測計量認定技術的研究，制定相應的認證標準、規范，明確有關的技術要求，保障環境管理及排污權交易工作的順利開展。

3.2.4 進一步強化市場與政府的對接

排污權交易是我國將市場機制應用于環境管理的新嘗試，它不僅可以降低全社會污染減排的總成本，而且能提高排污單位減排的積極性，對促進區域的產業結構升級、調整也能發揮重要的作用。應樹立污染減排就是一種特殊商品生產的理念，在排污權交易制度中要進一步強化市場的作用，同時要將政務性工作與事務性工作理順，并且逐步分開，確保市場與政府既能各司其職，又能緊密對接。

3.2.5 探索山西省地方立法

通過省級人大或其常委會出臺地方法規，對排污權交易制度、排污許可證制度以及超許可總量排污的處罰等進行原則性的規定，提高排污權交易、排污許可證的法律地位，且明確二者之間的關系，從管理上進一步理順排污許可證與排污權交易的銜接，進一步明確超排污許可證規定總量排污的具體處罰措施和罰款標準。

3.3 山西省排污權交易信息統計體系改進設計

為了排污權交易體系的可持續發展，建議從以下兩個方面完善排污權交易信息統計體系：①加強與其他業務數據庫的整合。如與環境統計、排污收費等數據庫的整合，保證真正的一企一檔，實現對各企業信息的一站式查詢、跟蹤和綜合管理決策。②額外增加一些統計指標，如可交易排污權的產生或者確認年限、項目整體投資規模、項目建成后預計年產值等。

4 結語

山西省成為國家排污權交易試點省份以來，通過近幾年的實踐活動，排污權交易體系初步建立，基本實現了“全指標、全行業、全省域”三個全覆蓋的排污權交易試點工作目標，但也面臨排污權交易體系改進的迫切需要，需要從排污權交易組織體系、監管體系、信息統計體系等方面進行改進。通過改進排污權初始分配方式和排污權交易模式，制定活躍排污權交易市場的相關政策，強化市場與政府的對接，探索山西省地方立法，擴展山西省排污權交易管理平臺等工作，逐步完善交易制度建設、監管體系建設、信息統計體系建設，在提高山西省排污權交易試點水平的同時，為下一步我國排污權交易工作的全面推行提供示范和參考。

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lmproved Design of Emissions Trading System in Shanxi Province

LIU Jianhui
(Shanxi Province Environmental Information Center, Taiyuan 030024)

This study discussed the major problems and the improved suggestions of emissions trading in Shanxi province on basis of analyzing the current situation of the trading mechanism, policy requirements, practice achievement, and national general requirements of emissions trading in the 13th Five-Year period. By improving the initial distribution way and trading mode of emission rights, developing related policies of active emission trading market, strengthening the link between market and government, exploring legislation in Shanxi province, extending emissions trading management platform, gradually improving the organization system, supervision system and information statistics system of emissions trading in Shanxi, the total emission reduction and the environmental monitoring ability construction would be strengthen, and the emission trading market would be standardized management and smoothly transaction, which support the comprehensively implementation of emissions trading in Shanxi.

Shanxi province; emissions trading; trading market; organization system; supervision system; information statistics system

X321

1674-6252（2017）04-0088-04

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.04.088

劉建暉（1969—），男，高級工程師，碩士，主要研究方 向為環境工程、環境信息管理，E-mail:liujh69@sina.com。