“十三五”環境保護規劃思路

萬 軍

（環境規劃保護部環境規劃院，北京 100012）

“十三五”環境保護規劃思路

萬 軍

（環境規劃保護部環境規劃院，北京 100012）

編者按：2017年1月5日，中國環境保護產業協會召開了“十三五”生態環境保護規劃和政策解讀會。會議特邀了工信部節能司、發改委環資司、環保部環境規劃院、天風證券等單位的專家，圍繞“‘十三五’環境保護發展規劃”“‘十三五’節能環保產業”“‘十三五’生態環境保護規劃”、“綠色金融-政策和實操”等廣受關注的重點、熱點議題進行了解讀。本刊根據會議記錄進行了整理，并將陸續刊出有關內容，敬請關注。

前言

《“十三五”生態環境保護規劃》（以下簡稱《規劃》）于2016年11月24日由國務院印發，該《規劃》是國務院印發的三個“補短板”（根據國家“十三五”規劃綱要制定的脫貧攻堅、教育脫貧、生態環境保護三個補短板的規劃）的重要專項規劃之一。《規劃》貫徹了五大發展理念，堅持以提高生態環境質量為核心，統籌生態環境保護，《規劃》的范圍、深度和力度前所未有。

《規劃》在編制過程中與之前相比有三點顯著變化：一是國務院要求將《規劃》作為重點專項規劃，與綱要同時編制、同年審批、同步實施；二是在內容上，以前的環保規劃側重于以環境污染治理為主，這次的規劃明確要求環境質量改善，要求生態環保統籌、山水林田湖一體；三是“十三五”期間全面建成小康社會的戰略目標已經確定，環境承載力超過或接近上限，經濟發展、社會發展、制度改革都面臨新的發展形勢。老百姓對生態產品的需求日益增長，尤其是清潔的水、干凈的空氣以及良好的生態環境質量等。

1 形勢：生態環境質量是短板

1.1 環境容量超載

目前，我國環境處于容量超載的狀況。化學需氧量、氨氮排放量分別是環境容量的1.6倍、5.6倍，約1/3河道超載。京津冀地區水和大氣超載問題更加突出。污染長期累積，已超過或逼近承載上限，脆弱性、風險性明顯加大。

盡管大氣環境總體趨勢在好轉，但污染仍然較重。以京津冀地區為例，2013～2015年年均PM2.5濃度分別為106、93、77微克/立方米，超過國家空氣質量二級標準（35微克/立方米）的2.03、1.66、1.2倍。

部分流域的水環境污染嚴重。以京津冀地區為例，地區年用水量（210～250億方）遠超過區域水資源總量（190億方），水資源重復利用率高，地下水超采嚴重，部分地區地面沉降。海河水系的9條主要河流斷流均在6個月以上，潮白河、永定河中下游段、大清河、子牙河中游段等全年斷流。水質污染嚴重。2015年海河流域劣Ⅴ斷面比例為39.1%，比2014年上升了1.6個百分點。

土壤環境質量不容樂觀。根據《全國土壤污染狀況調查公報》，全國土壤調查點位總超標率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。

1.2 區域性、布局性、結構性環境風險突出

通過環保部幾次對于化工企業、化工園區包括長江經濟帶化工園區的排查，發現有大量的高風險污染企業、園區是位于基本農田、人口密集區及水源區不足一公里的地方，這種近水、近城的布局，將帶來越來越高的隱患。此外，環境事故呈高發、頻發態勢，2011～2015年，全國突發環境事件數量分別為542、542、712、471、330起，仍處于高位。

2 要求：以改善環境質量為核心

《規劃》的總體思路和核心是提高環境質量：一是突出問題導向。環境質量是環境保護的著眼點和落腳點，環境保護的成效最終要體現為環境質量的改善。二是突出百姓期待。努力滿足人民群眾對干凈的水、清新的空氣、安全的食品、優美的環境等要求。要處理好量與質的關系，使人民群眾看得見、摸得著、能受益。三是突出系統科學治理。當前環境問題的復雜性、復合性增強，“頭痛醫頭、腳痛醫腳”很難取得好的效果。統籌運用結構優化、污染治理、總量減排、達標排放、生態保護等手段，形成工作合力和聯動效應。

基于這些考慮，《規劃》將前端預防、專項治理、風險管控、生態保護和修復體系作為重點任務。這種環境質量改善以環境質量管理為核心的轉變代表著環境治理模式的改革和創新。主要體現在：1）管理目標從總量控制向質量改善的轉變，盡管《規劃》的污染物排放總量指標和環境質量指標都是約束性指標，但考核時更關注的是質量指標；2）從“大一統”的管理狀態向強調空間落地、單元化、網格化、精細化管理轉變，從全國性染物排放總量控制向區域性、行業性的總量控制轉變；3）從以前重點關注水和氣的治理領域，向現在水、氣、土、生態領域全面關注的轉變；4）從以前重點監測二氧化硫、氮氧化物等污染物，轉變為全指標監測，尤其是對有毒有害的風險指標監測也已開始在《規劃》里體現；5）隨著公眾參與、市場機制、綜合排污許可等一系列制度的出臺，管理手段從以前的以行政為主，轉變為強化環境管理的綜合保障。

《規劃》共10章、9個專欄、25項工程，統籌考慮了山水林田湖等，與《水污染防治行動計劃》《大氣污染防治行動計劃》《土壤污染防治行動計劃》同步實施。其中9個專欄、25項工程，包含了大量分區域、分行業、分類型、分單元落地點名的一些工作，強調了空間差異和地區落地。

3 路徑：實施環境質量管理轉型，統籌生態環境保護

3.1 《規劃》指標體系特點

《規劃》提出生態環境質量、污染物排放總量、生態保護三類指標，共計12項約束性指標、14項預期性指標。

1）以質量為核心，覆蓋質量、總量、生態等領域；2）把握“好”“差”兩頭、“大”“小”并重，關注老百姓切身感受，反映全面小康社會底線型要求；3）首次將土壤、生態指標納入，實現水體全覆蓋；4）增加區域性、行業性指標；5）所有指標強調可監測、可統計、可評估、可分解、可考核，能夠落地落實。

3.2 《規劃》的主要抓手

以環境質量達標行動清單式管理為主要抓手。強調落實城市和控制單元的環境質量改善責任，落實地方政府改善環境質量的責任，讓公眾參與質量改善的進程。

單元管理：以城市、單元、黑臭水體為重點，將環境質量目標分解落實到清單和單元，按城市和控制單元的特點和質量改善要求，一區一策，精準治理，有效落實環境質量改善責任。

清單選擇：根據社會公眾的訴求決定工作重點、治理進程、階段目標，大小并重，重視解決老百姓身邊的環境問題，增加社會的滿意度。

信息公開：治理對象和治理進程向社會主動公開。

管控預期：讓社會公眾參與環境改善進程并增加對環境治理長期性和艱巨性的認識。

3.3 《規劃》的質量管理思路

3.3.1 針對大氣環境

對未達標城市制定實施限期達標規劃，主要措施包括：

（1）產業結構調整和去產能。嚴格控制新增產能，有序退出過剩產能；在京津冀地區去除鋼鐵、煤炭、水泥等重化工業產能。

（2）加強散煤和機動車治理。集中供熱替代、煤改氣、煤改電以及使用太陽能等清潔能源替代散煤；把黃標車和重型柴油車等高污染車輛作為防控重點。

（3）提高城市管理水平。加強市政工程、建筑工地、道路施工、工業堆場等揚塵管控措施，嚴格渣土運輸車輛、露天燒烤、餐飲油煙的管理，控制好面源污染。

（4）加強區域聯防聯控。不斷深化重點區域的聯防聯控，統一規劃、統一標準、統一監測；推進珠三角、長三角、京津冀區域空氣質量達標。

（5）強化重污染天氣應對。強化各級空氣質量預報中心，建立區域大氣環境質量預測預報中心；推動重點區域統一重污染天氣的預警分級標準，細化響應流程。

3.3.2 針對水環境

《規劃》對七大流域提出了針對性的治理措施，努力消除城市黑臭水體。在全國范圍內實施以控制單元為基礎的精細化管理。“十二五”規劃中提出的控制單元是400個左右，基本上是到地級市的程度。“十三五”規劃中提出的控制單元是1784個單元，基本上是落實到縣。這1784個個單元，其中80%都是提出維持，不惡化，或逐漸有所好轉這樣的一個要求；對于真正有問題的343個單元，針對超標的問題提出改善要求，把全國復雜的水環境污染治理體系進行差異化管理、精細化指導。

3.3.3 針對土壤環境

《規劃》中針對土壤環境污染治理最主要的是體現出空間的指導、引導以及分區分類的管理。

（1）推進基礎調查和監測網絡建設。開展土壤污染狀況詳查。開展電子廢物拆解等土壤環境問題集中區域風險排查；開展國家、省、市、縣四級土壤環境質量監測網絡建設。設置土壤環境風險監測點位。

（2）實施農用地土壤環境分類管理。將農用地劃為三個類別，未污染和輕微污染的劃為優先保護類；輕度和中度污染的劃為安全利用類；重度污染的劃為嚴格管控類。分別采取相應的管理措施，對全國輕度和中度污染的4000萬畝耕地實現安全利用。對全國2000萬畝重度污染的耕地實施種植結構調整或退耕還林還草。

（3）加強建設用地環境風險管控。建立建設用地土壤環境質量的強制調查評估制度；到2020年，污染地塊安全利用率要達到90%以上。

（4）開展土壤污染治理與修復。分批實施200個土壤污染治理與修復技術應用試點項目；完成全國1000萬畝輕度和中度受污染耕地的治理與修復。

（5）推進重點區域土壤污染防治。針對京津冀區域、東北地區、珠江三角洲地區、湘江流域地區、西南地區實現分區管理，提高土壤的安全利用率；浙江臺州、湖北黃石等6個地區啟動土壤污染綜合防治先行區建設。

3.4 《規劃》的重點任務

3.4.1 實施工業污染源全面達標排放計劃

將工業源達標排放作為底線。強化監測監管，實施信息公開，建立企業紅黃牌制度，限期實施達標排放改造及淘汰污染嚴重的落后產能。

（1）全面實施工業污染源自行監測和信息公開。工業企業自行監測、自證守法、如實申報，自2018年底前實施“陽光排污口”工程。

（2）排查并公布未達標工業污染源名單。自2016年起，各級政府建立“黃牌”“紅牌”企業名單，每季度向社會公布。

（3）實施重點行業企業達標排放限期改造。以鋼鐵、水泥、石化、有色、玻璃、燃煤鍋爐、造紙、印染、化工、焦化、氮肥、農副食品加工、原料藥制造、制革、農藥、電鍍等行業為重點，推進行業達標排放改造。國家進行重點檢查核查，加大對達標治理改造的支持力度。

3.4.2 改革完善總量控制制度，持續推進污染減排

改革完善總量控制制度，持續推進污染減排，強調以環境質量改善為核心的總量控制制度。要以提高環境質量為核心，以重大減排工程為抓手，優化總量控制制度。減排與環境質量密切相關，對于我國環境質量達標、環境容量還很大的地區，就需要維持穩定，而對于我國環境質量較差的地區，就要求大力度減排，要實施重大的減排工程。

3.4.3 完善風險防控和應急響應體系

（1）加強風險評估與源頭防控。推進突發環境事件的風險分類分級管理。推進建立適用于危險廢物污染環境定罪量刑要求的危險廢物鑒別體系。納入社會信用體系。發布典型區域環境風險評估報告范例。

（2）開展環境與健康調查、監測和風險評估。實施全國重點地區、流域、行業環境與健康調查。開展環境與健康風險哨點監測。

（3）嚴格環境風險預警預案管理。強化重污染天氣、飲用水水源地、有毒有害氣體、核安全等預警工作，開展水質生物毒性及化工園區有毒有害氣體等監測預警試點。

（4）強化突發環境事件應急處置管理。健全國家、省、市、縣四級聯動的突發環境事件應急管理體系，深入推進跨區域、跨部門的突發環境事件應急協調機制，加強突發環境事件調查、突發環境事件環境影響和損失評估制度建設。

（5）加強風險防控基礎能力。構建環境風險監測預警網絡。建立健全應急指揮決策支持系統。建設國家環境應急救援實訓基地，開展國家環境應急救援隊伍建設試點。建設環境應急物資儲備庫。推動環境應急能力標準化建設。

3.4.4 加強生態系統性保護

在理念上保持一致，把綠色富國、綠色富民等作為重要理念；在空間上，把主體功能區、生態網絡作為一個平臺；在制度上，大量生態文明建設體制改革在《規劃》中有所體現，《規劃》中提出要整合生態保護建設資金，盡管做起來很難，但至少形成了一個共同的呼吁；在任務層面上，提出了包括建設國家生態安全格局、維護重點生態區域、保護重要生態系統、修復生態退化地區、保護生物多樣性等。

4 基礎：推進綠色發展、建設環境現代治理體系

4.1 綠色發展

（1）注重源頭預防，提升了生態環保的地位。綠色發展應是一個破解我國資源環境約束、提高發展質量的關鍵。對于生態環保來看，完全可以說是以綠色發展為核心，“創新、協調、綠色、開放、共享”的五大發展理念在《規劃》中都有體現，以綠色發展帶動科技創新，以技術支撐綠色發展。

（2）共享的發展，包括全面小康、城鄉區域的統籌、環境質量的改善，還有增進生態產品的供給，這也是通過共享發展，貫徹了綠色發展。

（3）開放，尤其是“一帶一路”的綠色化發展，還有國際合作、協調發展，這里面尤其要強調主體功能區、四大板塊，京津冀、長江經濟帶的協同保護等。

綠色發展的有效抓手就是加大環保供給側改革力度，綠色即發展的模式。一方面，要推動建立綠色低碳循環發展產業體系，提升自然資本的資源生產率。在發展中盡可能地節約資源，少投入、高效率、低排放，不斷提高資源利用效率；另一方面，要加大環境治理和生態保護力度，擴大自然資本的供給能力。通過投資環境治理和生態保護，讓自然資本增值，增加生態產品生產能力，擴大經濟增長的自然資本供給能力，讓生態環保為經濟做加法。

在《規劃》中任務上的體現就是：1）強化生態環境空間管控，劃定并嚴守生態保護紅線；2）生態環保領域促進供給側結構性改革，對不適宜生態環境保護的產業、產品進行調整；3）強化綠色科技創新引領；4）四大不同區域綠色發展的戰略水平，包括“一帶一路”強化環保協作，共筑綠色發展通道；京津冀地區優化生態功能布局，強化環保協作；長江經濟帶共抓大保護，不搞大開發等。

4.2 生態環境治理體系及能力現代化

生態環境治理體系及能力現代化強調兩手發力、多元共治。兩手發力是強調法制和市場機制，政府和市場這“兩手”都要硬。除了法制和市場機制以外，尤其強調企業主體責任和社會共治。政府履責在“十三五”時期有了重大突破和進展，包括綜合決策、質量負責、考核問責、黨政同責、一崗雙責、統一部署、部門協同；企業的主體責任也有了顯著的變化；“十三五”要推動排污許可證制度；倡導社會共治，包括綠色消費、信息公開、公眾參與、社會監督、全民行動等。

4.3 制度建設

應重點通過改革和規劃實現的幾項關鍵制度包括：明確責任，以提高環境質量為核心，落實生態環保“黨政同責”；加強監管，實施省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度；能力支撐，建立全國統一的實時在線環境監控系統、監測系統；核心制度，建立覆蓋固定污染源的企業排放許可證制度；重大行動，實施工業源全面達標排放計劃等。

以改革環境治理基礎制度為動力，目標導向在于推動生態環境治理體系和治理能力現代化，矯治長期以來發展強保護弱、一撥人搞發展另外一撥人搞保護的不正確理念、認識、行為方式、組織機制、制度體系等，系統重構生態環保基礎制度。

5 結語

總體來說，《規劃》有這樣五個關鍵詞：綠色發展、質量核心、全面小康、生態環保統籌、社會共治。通過綠色發展強化源頭預防，加強生態環境保護增加生態產品供給。通篇強調以改善生態環境質量為核心，統籌各項規劃任務。圍繞著全面建成小康社會的戰略目標，解決民眾關切的突出環境問題。從理念、空間、任務、制度等層面，推進山水林田湖系統保護。強調政府和市場兩手發力，推進政府履責、企業守法、公眾參與的社會共治。

《規劃》是圍繞著全面建成小康社會的目標，彌補突出的短板而構建的思路；是以綠色發展為核心，統籌綠色生態保護；環保的所有作為都是為了實現環境質量的總體改善，要通過精細化的治理、清單式的落地，打好大氣、水、土壤污染防治三大戰役；強化生態，山水林田湖不僅僅是一個理念，要落到空間，要把生態保護治理修復的任務統籌起來，落實下去，尤其是要從制度上進行保障；治理體系和能力的現代化，就是要加快建立生態文明制度，重點突破體制機制障礙，環境法治與市場驅動并舉，重點抓好政府和企業責任，充分發揮社會治理作用，標本兼治，著力構建國家調控、政府有為、企業負責、社會監督、市場有效的環境“良治”。

X32

D

1006-5377（2017）04-0005-04