工業用地供給制度路徑依賴與創新

邢一丹

（南京農業大學，南京 210095）

工業用地供給制度路徑依賴與創新

邢一丹

（南京農業大學，南京 210095）

本文運用路徑依賴理論，分析了我國工業用地供給制度的形成及演進，進而討論其創新的新模式。結果表明，我國工業用地供給制度對建國初期的工業用地供給方式和經營性土地有償使用制度存在強烈的“路徑依賴”。工業用地供給制度的初始成本效應、學習效應、協調效應和適應性預期效應使得該制度在變遷過程中的路徑依賴不斷得到強化。為避免工業用地低效利用，擺脫路徑依賴，需要進一步創新工業用地供給制度及相關配套制度。

工業用地供給制度；制度變遷；路徑依賴；制度創新

改革開放以來，隨著城鎮化、工業化的快速發展，工業土地的需求急劇增加，工業用地供給的緊缺性與社會經濟需求增長之間的矛盾將更加突出。與此同時，政府對已形成的工業用地進行調控的難度較大，目前工業用地出讓方式沿用了商業服務業等經營性用地的出讓方式，出讓時一般采用國家法定最高年限，一次性出讓50年土地使用權。一方面，一些傳統產業占用大量土地，或低效使用或土地閑置；另一方面，目前大多數企業的生命周期達不到50年，企業停產或破產后，土地或者私自轉讓，或者閑置，并沒有達到高效利用。

工業用地供不應求和土地閑置兩種情況同時存在，這不禁讓人思考：為什么我國的工業用地供給制度仍然處于低效的狀態？本文試通過路徑依賴理論，對我國工業用地供給制度變遷過程中的低效率的制度安排現象進行分析，探討其“路徑依賴”的原因，并提出工業用地供給制度的創新模式。

1 工業用地供給制度形成及演變

我國工業用地供給制度是伴隨著城市土地使用制度改革而不斷得到深化的。

1.1 行政劃撥階段（1978年以前）

我國基本完成社會主義改造后，全面取消了土地市場，實行土地無償劃撥。國家通過行政手段配置土地資源，工業用地供給施行的是“三無”的土地供給制度，土地供給是按照計劃經濟的規律和運行模式，實行審批制。由于在計劃經濟時代，產業發展尚處于初級階段，對工業項目本身的要求不高，只要工業項目能通過項目主管部門的審批，用地一般都能得到保障，沒有對用地規模、用地效益、用地類型等提出要求。

1.2 以協議為主的出讓階段（1979-2000）

20世紀70年代末，我國對城市土地使用制度進行了大膽的改革，1987年4月國務院第一次提出了“土地使用權可以轉讓”[1]。1988年4月，憲法修正案以及《土地管理法》都做了相應修改，盡管這一階段已經確立了我國城市土地有償出讓制度，但是在有償出讓的地塊中協議出讓方式所占比重過高。對于工業用地而言，此間一直采用協議出讓的方式，最高法定出讓年限為50年。

1.3 招、拍、掛全面市場化階段（2000年以后）

2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》要求加快工業用地進入市場化配置，工業用地供給全面市場化改革重新進入管理層視野。2006年9月5日《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》[2006]31號）規定了工業用地必須采用招拍掛方式出讓，且出讓價格不得低于國家公布的最低價標準。2007年3月，《中華人民共和國物權法》對土地招拍掛范圍進行了明確規定，同年4月國土資源部、監察部發出《關于落實工業用地招標拍賣掛牌出讓制度有關問題的通知》（國土資發[2007]78號），就落實工業用地招拍掛出讓制度有關問題提出明確意見，要求工業用地所有遺留問題在2007年6月30日前繼續采取協議方式出讓處理，自7月1日起一律施行招拍掛出讓[1]。

隨著國家經濟體制改革的不斷深化，工業用地供給制度也經歷了行政劃撥、協議出讓和招拍掛三個階段。工業用地供給的市場化改革，進一步顯化了工業用地價值，通過引入市場機制提高了工業用地配置效率，形成了符合地區經濟發展需要的工業產業布局。

2 工業用地供給制度路徑依賴的表現

制度變遷的路徑依賴是指，一種制度一旦形成，不管是否有效，都會在一定時期內持續存在并影響其后的制度選擇，就好像進入一種特定的“路徑”，制度變遷只能按照這種路徑走下去，即“人們過去的選擇決定了他們現在可能的選擇”[2]。我國的工業用地供給制度演變存在強烈的“路徑依賴”，一方面是對建國初期工業用地供給方式的依賴，另一方面則是對我國城市土地使用制度改革初期經營性用地有償使用制度安排的依賴。

2.1 對建國初期工業用地供給方式的依賴

2007年以來，盡管國家施行了工業用地招拍掛制度，但是工業用地供給中政府行政主導配置的特征仍十分明顯。例如，有些地方政府為了招商引資需要，在招商時承諾低價出讓土地，在土地出讓合同價格無法壓低的情況下，以獎勵、政府墊資等多種形式變相返還出讓金，從而造成事實上的低價出讓土地。

同時，資源供應很大程度上停留在簡單滿足需求的層面，忽略了企業作為市場經濟主體的用地需求的差異性。例如，石油化工、印染等行業對土地區位有特殊要求，所以在工業用地的掛牌拍賣中沒有競爭優勢，導致潛在的用地需求無法及時與供應管理對接，降低了工業用地供應效率。

2.2 對經營性土地有償使用制度的依賴

從工業用地供給制度的演變可以看出，改革開放以來，工業用地的供應沿著城市土地有償使用初始選擇的制度往下發展，經歷了行政劃撥、協議為主到招拍掛全面市場化三個階段，也沿用了“一讓定終生”的50年土地出讓年限。

但是，實行招拍掛后，我國工業用地供給制度也出現了一些問題。招拍掛的土地供應方式改變了以往“先有項目后供地”、土地供給可以“量身定作”的做法。現在采用“先土地后項目”，企業取得的土地面積、位置等與項目用地需求不能完全匹配，不利于土地的優化配置和高效利用。招拍掛時要求用地企業一次性付清土地出讓金，部分企業取得土地后，用于生產和市場開拓的資金變少，必然會影響企業的下一步生產活動。工業用地使用權出讓的年限統一為50年，一則出讓金要求的資金實力過高、用地成本過重，不利于企業的長遠發展，二則容易導致工業用地低效利用、閑置不用或自行轉讓，不但易滋生工業用地的“隱性市場”，而且企業極有可能無序流轉工業用地，三則在尚未形成較為健全的工業用地退出機制的情況下，政府在干預土地利用、提高工業用地利用效率方面無法掌握主動權。

2.3 對現實制度環境的依賴

我國現行的行政區經濟發展模式和中央—地方財政分權制本身也有很強的“路徑依賴”，它們對工業用地供給制度也起到了“路徑強化”的作用[3]。出于現行行政區經濟發展模式下地方政府政績考核和中央—地方財政分權制下地方財政的壓力，地方政府通常會低價出讓工業用地招商引資，在安排財政支出結構和工業用地供應結構上存在明顯的偏向性。凡此種種，就管理層面而言，各級地方政府對工業用地供給的制度創新動力不足。

3 工業用地供給制度變遷的路徑依賴原因

3.1 工業用地供給制度建立的初始成本效應

對建國初期工業用地供給方式依賴的很大一部分原因是工業用地供給制度建立的初始成本效應。1953年，國家“一五計劃”決定大力發展重工業，國家同意各建設單位可以無償使用所占用的土地，我國的工業用地供給制度在設立之初付出了巨大的初始建設成本。按照計劃經濟的規律和運行模式，此時的工業用地供應實行審批制，其對建立國家工業化的初步基礎、三大改造的順利完成做出了巨大貢獻。但是，工業用地供給制度是存在報酬遞增的，導致我國工業用地供給一旦建立，即使明知這種制度安排本身是無效率或者低效率的，但因為建立時所耗費的成本巨大，遠大于維護現存制度所需要耗費的成本[4]。所以，這就是工業用地供給制度的初始成本效應。

3.2 工業用地供給制度的學習效應

工業用地供給制度改革跟隨經營性土地有償使用制度進行，一方面是因為受到改革開放以后的經濟環境影響，讓土地與其他生產要素一樣進入市場；另一方面也與經營性土地有償使用制度改革為其奠定基礎，節約改革成本有關[5]。政府作為工業用地的供給方，在政府的宣傳下，工業用地供給制度的預期收益遠遠大于預期成本，增強了整個社會對于未來的期待與向往，也使政府在這種供給制度下獲益[6]。于是，地方政府之間開始相互效仿，積極推廣這種工業用地供給制度，由此形成學習效應。地方行政官員作為同樣追求自身利益最大化的理性經濟人，低地價甚至零地價招商引資可以使在其任期內的經濟獲得更快更好發展，從而提升政績、獲得升遷機會。這又進一步刺激了工業用地供給學習效應的發生，使得該制度依賴得以進一步強化。

3.3 工業用地供給制度的協調效應

我國現行的行政區經濟發展模式和中央—地方財政分權制對工業用地供給制度也起到了“路徑強化”的作用。出于對現行行政區經濟發展模式下地方政府政績考核和中央—地方財政分權制下地方財政運行壓力的考慮，地方政府會傾向于通過低價出讓工業用地來招商引資，在安排財政支出結構和工業用地供應結構上存在明顯的偏向性。工業用地供給制度在發展過程中也會衍生出更多其他非正式的制度因素，對現有的工業用地供給制度加以維護，從而維護既得利益者的利益[7]。由此可見，由于協調效應的作用，我國的工業用地供給制度路徑依賴得到維護和發展。

3.4 工業用地供給制度的適應性預期效應

當建立在一種特定制度上的契約受歡迎程度增加時，就會降低規則持久性方面的不確定性。在報酬遞增的情況下，制度是至關重要的，它形塑了經濟的長期路徑。[1]隨著時間的推移，制度會慢慢增加人們對其適應性預期和一定時間內的信任感，并在政府的大力宣傳下受到更多人的支持，那么更多人就會產生預期，最終接受這種制度。該制度的穩定性和持久性就會增強，從而產生適應性預期效應，形成制度報酬遞增的路徑依賴，并在發展中得到強化[6]。

4 退出路徑依賴，工業用地供給制度的創新嘗試

如果說現階段的工業用地供給制度對初始制度有著強烈的“路徑依賴”，從而導致制度失范，造成工業用地低效利用的結果，那么退出路徑依賴，實現工業用地供給制度的創新，就必須針對當前制度存在的缺陷進行改革，擺脫工業用地供應與利用的低效。筆者認為應從以下幾個方面進行重點的制度創新：

4.1 控制工業用地供應時序

考慮政府經濟效率、社會穩定、環境保護等多方面的目標，結合國民經濟發展綱要和產業結構升級，確定工業產業不同行業的供地優先順序，保證在有限土地供應中新興產業或主導產業用地的優先供應，通過明確工業用地的單位土地投入、產出、節能、環保、本地就業等經濟、社會、環境約束性指標，優選新增工業用地項目，從而促進經濟發展和產業升級。

4.2 實行“差別化供應”制度

充分發揮市場在工業用地配置中的基礎性作用，同時，工業用地供應服務于產業結構升級，服務于企業發展，根據工業項目行業特點，創新工業用地供應方式。

4.2.1 設定彈性出讓年限

按照周期企業的產業類型、規模、生命周期，設定差異化供給年限；同時考慮到工業用地與產業結構調整、產業升級等產業政策密切相關，建議工業用地出讓年限保持在20～30年，優質項目獲得的土地出讓期限可以適當延長。營利性的公用基礎設施用地的出讓年限則可以保持50年。

4.2.2 差別化的出讓方式

對部分新興產業或先導產業項目用地，考慮到產業和企業的成長性，可實行“先租后讓”“租讓結合”等方式，降低企業初期的土地投入，待企業達到一定條件后再將企業用地轉為出讓土地；對于列入國家和省《限制用地項目目錄》、產業政策控制投資及符合土地使用標準但用地規模較小的工業項目，應當采用短期租賃方式供應土地，防止產業升級后企業效益不好造成的土地閑置；對于一些規模較大，處于產業和企業成長期的企業，基于企業長遠發展規劃的考慮，可以實行長期租賃；對影響經濟社會發展特別需要的重大產業項目，可實行競爭性協議價格。

4.2.3 多種供地形態滿足用地需要

對于建設非標準廠房需要的企業，可以直接供應土地；鼓勵以標準廠房租賃的形式滿足其他用地需要。可以引入多元投資主體，通過出讓或直接租賃方式取得工業用地使用權，建設標準廠房或按照產業要求定制廠房，將廠房出租給入區企業。

1 道格拉斯·諾思.制度、制度變遷與經濟績效[M].上海：三聯出版社，2008.

2 董黎明.中國城市土地有償使用的回顧與展望[J].云南地理環境研究，1992，2（4）：16-29.

3 張元慶，張 嘉.我國征地補償制度變遷的路徑依賴與退出分析[J].農業經濟，2013，（3）：10-12.

4 張元慶.我國征地補償制度變遷的路徑依賴與路徑創新研究（1949—2013）[D].沈陽：遼寧大學，2014.

5 安雅娜.我國農村土地制度變遷的路徑依賴及其創新[D].成都：四川大學，2004.

6 蔣永穆，安雅娜.我國農村土地制度變遷的路徑依賴及其創新[J].經濟學家，2003，（3）：54-59.

7 張海豐.新中國農地制度變遷：一個路徑依賴范式[J].農村經濟，2008，（1）：95-98．

8 王先進，王光希.中國地價[M].北京：中國物價出版社，1995．

The Path Dependence and Innovation of Industrial Land Supply System

Xing Yidan
(Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, China)

This paper analyzes the formation and evolution of China's industrial land supply system by using the path dependence theory, and then discusses its new model of innovation. The results show that the supply system of industrial land in China has a strong "path dependence" on the mode of industrial land supply and the system of paid land use in the early days of the founding of new china". The initial cost effect, learning effect, coordination effect and adaptive expectation effect of industrial land supply system make the path dependence of the system continuously strengthened in the process of development. In order to avoid inefficient use of industrial land and get rid of the path dependence, we need to further innovate the industrial land supply system and related supporting systems.

industrial land supply system; institutional change; path dependence; institutional innovation

F301.2

A

1008-9500(2017)07-0135-04

2017-05-20

邢一丹（1991-），女，山西晉城人，碩士研究生，研究方向：不動產評估與管理。