廢舊機械設備資源化利用行業政策梳理

王志雄，祁卓婭，馬小路，侯 覺

（機械工業技術發展基金會，北京 100823）

廢舊機械設備資源化利用行業政策梳理

王志雄，祁卓婭，馬小路，侯 覺

（機械工業技術發展基金會，北京 100823）

廢舊機械設備資源化利用對于緩解我國經濟發展的資源環境約束意義重大，我國為發展廢舊機械設備資源化利用行業制定了很多規劃。本文分析了我國廢舊機械設備資源化利用行業的現狀，總結了國內外關于廢舊機械設備資源化利用的相關政策，指出人們應該不斷總結、充分借鑒國外的先進經驗，大力發展廢舊機械設備資源利用行業。

廢舊機械設備；資源利用；行業政策

當前，我國經濟持續穩定發展，產品更新換代頻率加快，廢舊機械設備的存量不斷增加，這使得生態破壞、環境污染、資源浪費等問題日益嚴重[1]。廢舊機械設備中含有豐富的可再生資源，大力推動廢舊機械設備資源化，不僅能夠最大限度回收利用廢舊機械設備中所蘊含的財富，而且可以保護生態環境。這是一項系統性工程，大力發展循環經濟，可以有效緩解我國資源短缺和資源過度使用的矛盾[2]。

廢舊機械設備資源化是指通過現代工藝與技術加工，在規范的市場運作下，最大限度地開發利用廢舊機械設備中蘊含的材料、能源及經濟附加值等，使其成為可以使用的有較高品位的資源，以達到節能、節材、降耗、降低成本、保護環境的目的[3]。廢舊機械設備資源化統籌考慮產品全壽命周期，以資源和環境為核心，綜合評估產品的可回收性、可拆卸性、可再制造性和可維護性等環境屬性，它是控制資源浪費和環境污染的一種有效方法，是建設資源節約型社會的重要技術支撐。

1 我國廢舊機械設備資源化利用行業現狀

我國政府對廢舊機械設備資源化利用行業非常重視，在國民經濟發展的各個時期都制訂了相應的規劃。20世紀80年代，我國制定了廢棄物處理的“資源化、減量化、無害化”政策，90年代，又提出了可持續發展戰略。“十二五”期間，我國組織實施循環經濟技術示范工程，以汽車零部件、工程機械、機床、大型工業設備及其關鍵零部件等為重點，推進機電產品再制造，建設了一批再制造示范工程和示范基地。近年來，廢舊汽車、廢舊工程機械、廢舊礦山機械、廢舊電動機等廢舊機電產品的再制造快速發展[3]，據統計，2015年全國機電產品再制造產值已達500億元。

一些大中型企業也積極開展廢舊機械設備資源化業務，并取得了一定的進展。中國重汽集團濟南復強動力有限公司，是國內第一家開展汽車發動機再制造的公司，2005年即被國家發改委、科技部等確定為國家循環經濟首批示范單位。同年，上海臨港園區引進全球領先的再制造企業——美國Caterpillar公司，開展工程機械、柴油發動機及其關鍵部件再制造業務，并積極探索發展再制造產業的模式和機制。2006年，Caterpillar公司與中國政府簽署協議，成為國內首家從事再制造的外國公司。2013年，長沙再制造產業示范基地獲國家發改委批復，成為全國首批國家再制造產業示范基地，基地規劃占地面積10.7 km2，擬準備5年內籌資64.52億元，聚集68家再制造企業，實現再制造工業產值90億元。

一批廢舊機械設備集散中心蓬勃發展。例如，河北文安二手機床市場，總占地約1 000畝（約0.667 km2），固定攤點1 500戶、流動攤點500戶，從業人員共1.5萬人，流通總資金約35億元。其收集了一千多種廢舊機床，存儲量約7萬臺，以普通車、銑、刨、磨床及滾齒機為主體種類，大至百噸以上沖床、小到臺鉆，品種齊全。通過再制造工藝或維修保養技術，大部分機床基本可以達到與新機床相媲美的標準，吸引了大批客戶，甚至有一些大的機床生產企業在市場里設立了售后維修服務點，如沈陽機床廠、大連機床廠等。

但是，廢舊機械設備資源化利用行業也存在不少問題，關于廢舊機械設備資源化利用的標準全部集中在再制造這一途徑，廢舊機械設備回收體系不完善，缺乏核心技術，標準不健全，管理不完善，急需相應的財稅扶持政策等，這些問題都制約了整個行業的發展。

2 國內外廢舊機械設備資源化利用行業政策綜述

2.1 國際先進組織及國家出臺的相關政策

發達國家在廢舊機械設備資源化利用方面，走在世界的前列，特別是美國、歐盟、日本等國家，制定了許多適宜的行業政策。其通過訂立各種法律、法規、條例來約束生產企業、用戶、行業機構及政府，并采用獎勵和懲罰的形式來引導和規范行為者的行為，以達到資源節約和綜合利用的目的。

2.1.1 國際相關組織

一些國際相關組織一直致力于推動廢舊機械設備資源化的發展，做了大量工作，尤其是在廢舊機械設備再制造領域，制定了一系列的指導意見和標準，取得了良好的成效。聯合國環境規劃署（UNEP）設置了國際資源小組（IRP），探索評估量化機械設備再制造、翻新、維修和再利用所創造的價值與貢獻，同時也分析了中國再制造對于中國經濟以及環境保護的意義，建議中國政府創新資源政策、加大力度發展再制造產業。2015年，UNEP出臺了技術指南《再制造背景下資源利用率和循環經濟創新的評估》，旨在幫助相關管理部門規劃地區、國家和全球的資源政策。另外，國際標準化組織ISO／TCl27“土方機械技術委員會”制定了《土方機械循環利用性術語和計算方法》（ISO16714：2008）、《土方機械可持續術語、可持續性因素及報告》（ISO10987：2012）等相關標準，規定了土方機械再制造產品的術語、身份識別、流通和標識，適用于土方機械整機和零部件再制造，規范了土方機械再制造產業的發展。

2.1.2 美國

美國在資源化利用方面的法規政策比較完善，1976年制定了《固體廢物處置法》，并要求各州制定相應的法律和法規，加強對廢棄物的回收利用[4]。后來，美國又制定了《綜合廢棄物管理法令》，要求在2000年以前，對50%的廢棄物通過源削減和再循環的方式進行處理，未達到要求的城市將被處以每天1萬美元的行政性罰款。對于再制造產品，各州也陸續制定了再生資源產品政府優先購買的規定，通過行政干預各級政府的購買行為，促進政府優先采購再生資源產品，同時規定審計機關有權對政府各部門購買再生產品情況進行檢查，對未能按規定購買的行為處以罰金。經過幾十年的發展，廢舊固體物品資源化再利用涉及造紙、煉鐵以及新興的家用電器、計算機設備、辦公設備等產業。

20世紀90年代，美國引入3R原則，實施消費者付費以及生產者責任延伸制度，出臺了《資源保護和回收法》，有利地促進了資源回收和再利用的工作。此外，美國編制了州或地區的固體廢物計劃，并特別強調了商業部長在資源回收中的責任。聯邦貿易委員會明確規定原制造商的產品知識產權在第一次出售時就隨原產品轉讓給消費者，無權干涉已售產品的報廢、維修及再制造，并進一步修訂了《舊汽車零件指引》，規范市場、防止出現不公平或欺詐行為。

2015年，美國眾議院通過了《聯邦汽車維修成本節約法案》，鼓勵使用符合技術標準要求的再制造汽車零部件。法案明確規定，“再制造汽車零部件”是指通過一個符合技術規范（包括工程、質量和測試標準）的標準化工業流程，將廢舊汽車零部件（包括發動機、變速箱、起動機、發電機、渦輪增壓器、轉向器和懸架部件）恢復至與新品等同甚至更好的狀態和性能，并給予充分的質量保證。此法案進一步強化了消費者對于再制造的定義和認識，對構建循環型社會起到了至關重要的作用。

2.1.3 歐盟

歐盟對廢舊汽車和電子電器的資源化利用、防止廢舊設備污染環境、促進對有關資源的回收利用和循環使用做出了明確規定，在全世界具有先進性和示范性。2000年9月，歐洲議會和歐盟理事會通過了《報廢車輛指令》，明確規定，汽車用戶如果將廢舊汽車主動送往回收企業可以免征汽車報廢稅，著眼于加強報廢汽車的管理，提升報廢汽車的回收利用率，切實減少報廢汽車對環境的影響，從而達到環保、經濟地處理報廢汽車。2002年6月，歐盟委員會通過了《報廢車輛指令》附件II的修改決定，形成并完善了一套完整的報廢汽車回收利用技術法規體系。2003年1月，歐洲議會和歐盟理事會通過了《報廢電器電子設備指令》，提高了消費者將廢舊電子電器返還給再制造企業的積極性，有力地保證了再制造產業的原材料供給。

德國有一套較為完善的循環經濟法律體系，聯邦和各州大約有8 000余部環境法律和法規。1996年出臺的《循環經濟和廢棄物管理法》是德國循環經濟法律體系的核心，該法將循環經濟定義為物質閉環流動型經濟，明確企業生產者和產品交易者擔負維持循環經濟發展的最主要責任[5]。

瑞典推行“生產者責任制”，規定了所有生產、進口包裝和包裝產品，以及銷售包裝盒包裝產品的企業都有對包裝進行回收利用的義務，進而推廣到廢紙、廢輪胎、廢汽車、廢電子電器等更多領域。

2.1.4 日本

日本政府采用自上而下的立法模式，明確了中央政府、地方政府、企業、公眾團體和消費者等資源相關方的責任和義務[5]。日本既出臺了《循環型社會形成推進基本法》《資源有效利用促進法》等綜合法，又詳細制定了《報廢汽車再生利用法》《汽車循環法案》《綠色采購法》等專項法。《綠色采購法》要求各級政府和公共團體在機器、汽車、工程機械等101種規定產品方面，優先采購再制造產品。日本政府認為，應當發展創新的經濟運行方式，最大程度抑制廢物的產生、促進廢舊物資的再利用，形成廢物處理與資源循環再利用一體化的物質循環鏈條，建設減少自然資源消費、減輕環境負荷的循環型社會。

2.2 我國制訂的相關政策

2.2.1 法律法規

為貫徹落實黨中央提出的實現循環經濟較大規模發展的戰略目標，推進我國廢舊物品資源化產業發展，國家頒布了一系列法律法規，力圖引導市場，規范產業發展。

2009年實施的《中華人民共和國循環經濟促進法》指出，循環經濟是指在生產、消費和流通等過程中進行的減量化、再利用、資源化活動的總稱。其中第四十條規定：國家支持開展機動車零部件、工程機械、機床等產品的制造和輪胎翻新。《循環經濟促進法》明確了循環經濟規劃制度、抑制資源浪費和污染物排放總量調控制度、以生產者為主的責任延伸制度，明確了減量化、資源化、再利用的具體要求，為促進科學發展、保持經濟平穩較快增長提供了政策引導。

2012年，為了促進清潔生產，提高資源利用效率，促進經濟與社會可持續發展，全國人大修訂通過了《清潔生產促進法》，其中第三十三條規定，依法利用廢物和從廢物中回收原料生產產品的，按照國家規定享受稅收優惠。2013年全國人大修訂通過《固體廢物污染環境防治法》，第三十七條規定，拆解、利用、處置廢棄電器產品和廢棄機動車船，應當遵守有關法律、法規的規定，采取措施，防止污染環境。

地方上，2011年陜西省根據《中華人民共和國循環經濟促進法》及有關法律和行政法規，結合實際，制定了《陜西省循環經濟促進條例》，是全國第一部促進循環經濟發展的省級地方性法規。陜西省發展循環經濟起步早、推進快，早在《條例》出臺之前，已經實施了《關于加快發展循環經濟的指導意見》，有力地促進了循環經濟在全省的開展。《條例》第四章“再利用和資源化”中規定，從事再利用產品和再制造產品的生產企業，應當取得相應的資質；從事工程機械、機床等產品的再制造，首先必須符合國家規定的質量標準，并且在出售時必須標識為再制造、再利用產品。2011年浙江省頒發了《浙江省資源綜合利用促進條例》，規定機動車零部件、工程機械、機床等產品再制造時，應符合環境保護標準、技術規范和產品質量標準。2015年《江蘇省循環經濟條例》第四十七條規定，各級地方人民政府應當鼓勵和支持再生產品和再制造產品的生產和使用。

2.2.2 標準及技術規范

GB/T 23384-2009《產品及零部件可回收利用標識》，規定了產品及零部件可回收利用標識類型、產品可回收利用標識及要求、塑料零部件成分標注及再生利用標識等的技術要求，如《汽車零部件再制造產品技術規范 起動機》、《汽車零部件再制造 拆解》《汽車零部件再制造 裝配》《土方機械 可再利用性和可回收性術語和計算方法》等一系列標準[6]。GB/T28619-2012《再制造術語》是裝備再制造技術國防科技重點實驗室聯合中國標準化研究院起草的再制造通用基礎標準，規定了產品再制造的術語和定義，為生產、科研及管理等提供了參考。2013年國家發改委聯合財政部、工信部等部門出臺《再制造單位質量技術控制規范（試行）》，規定了企業從事再制造時所需要的基本條件及在回收、生產、銷售過程中的保障和質量控制要求，為規范再制造生產、保障再制造產品質量，促進再制造產業化、規模化發展提供了指導。

2.2.3 產業政策

國務院和各部委也相繼出臺了推動廢舊機械設備資源化利用的意見和技術政策，促進了該產業進一步規范有序發展。2005年，為了應對日趨嚴峻的資源和環境形勢，國務院頒發了《國務院關于加快發展循環經濟的若干意見》，倡導大力發展循環經濟，采取各種有效措施，實現經濟、環境和社會效益相統一，建設資源節約型和環境友好型社會。意見指出，要大力回收和循環利用各種廢舊資源，不斷完善再生資源回收利用體系，并明確指出國家將大力支持廢舊機電產品再制造，把“綠色再制造技術”列為國務院有關部門和地方各級人民政府重點經費支持專項。

2008年，國家發改委出臺《汽車零部件再制造試點管理辦法》，旨在加強管理汽車零部件再制造試點企業，規范廢舊汽車零部件再制造行為和市場秩序，有效利用舊汽車零部件資源，共確定了14家企業開展汽車零部件再制造試點工作。2010年，國家發改委、工信部等十一部委出臺了《關于推進再制造產業發展的意見》，推進再制造產業的重點領域發展，深化汽車零部件再制造試點，推動工程機械、機床等再制造。該意見強調，要加強再制造技術創新、加強研發能力的建設，加快再制造重點技術的研發應用，加快廢舊物品再制造支撐體系建設，強化組織領導、完善政策保障措施。這為培育新的經濟增長點，促進我國循環經濟形成較大規模，建設資源節約型和環境友好型社會指明了方向。2011年，國家發改委又下發了《關于深化再制造試點工作的通知》，要求加快汽車零部件再制造行業項目建設任務、組織評估驗收，同時加強跟蹤指導；明確要繼續開展發動機、變速器等產品再制造，增加傳動軸、機油泵、水泵、助力泵等部件開展再制造。該通知擴大了再制造產品的種類和范圍，要求繼續組織開展再制造試點工作，進一步加大扶持力度。《2015年循環經濟推進計劃》繼續強調，要積極穩妥推進再制造，研究落實保險領域支持再制造產品推廣的政策機制，復制推廣上海自貿區全球維修經驗和方法，探索開展部分可再制造零部件的進口，滿足再制造原材料的需求。

《中國制造2025》更加明確地提出，全面推行綠色制造，推進資源高效循環利用。其不僅要求推進資源再生利用產業規范化、規模化發展，提高廢舊金屬、廢舊電子電器等綜合利用水平，還要求積極推行低碳化、循環化和集約化，提高制造業資源利用效率，大力發展再制造產業，實施高端再制造、智能再制造和在役再制造。在此政策背景下，廢舊機械設備再制造（資源化利用的高級形式）作為循環利用和低碳排放等綠色制造業推行的先鋒，必定得到最大的釋放和發展。

3 結語

廢舊機械設備資源化利用是一項包括資源保護、開發、生產、流通、消費及廢棄物再生利用的龐大工業系統工程，貫穿了物質資源的各個領域，涉及機械、電器、信息化、資源綜合利用等專業領域，是可持續發展戰略中的重要環節。但是，目前關于廢舊機械設備資源化利用的標準法規單一、財稅優惠政策及產業扶持政策基本沒有，在市場沒有充分形成的情況下，企業參與的積極性不高、技術水平良莠不齊，行業發展遇到了極大的阻礙。因此，人們應該不斷總結、充分借鑒國外的先進經驗，加快出臺我國廢舊機械設備資源化利用行業的準入和退出機制，建立明確的責任機制和付費機制，研究制定完善的扶持政策，不斷發展壯大廢舊機械設備資源利用化產業，促進工業經濟可持續發展。

1 徐濱士，梁秀兵，張 偉，等.建設工程研究中心，提升再制造產業技術水平[J].中國表面工程，2013，26（4）：99-104.

2 徐榮樂.基于循環經濟理論的廢舊機電產品再循環工業園構建——以寧波再生金屬資源加工園為例[D].北京：北京化工大學，2011.

3 徐濱士，董世運，朱 勝，等.再制造成形技術發展及展望[J].機械工程學報，2012，48（15）：96-104.

4 Robert T.Lund.The remanufacturing industry-hidden giant[R].Boston：Boston university，1996.

5 鄧柏盛.美日德三國資源節約與綜合利用政策借鑒[J].大國經濟研究，2014，（6）：140-152.

6 羅慧英，胡 浩，曹 旭，等.無規矩不成方圓——探析國內外工程機械再制造政策法規及標準體系建設[J].工程機械與維修，2014，（9）：42-47.

Review on Resource Utilization Industry Policy of Waste Machincal Equipment

Wang Zhixiong,Qi Zhuoya,Ma Xiaolu,Hou Jue
(China Machinery Techincal Development Foundation,Beijing 100823,China)

Waste mechanical equipment utilization is of great significance to relieve the pressure of resources in China's economic development.China has made a lot of corresponding planning for the development of waste machincal equipment resource utilization industry.This paper analyzes the current situation of the resource utilization of waste machincal equipment in China,and summarizes the relevant industry policies in domestic and abroad,then points out that we should constantly summing up and fully learning the advanced experience of foreign,vigorously developing the waste machincal equipment resource utilization industry.

waste mechanical equipment; resource utilization; industry policies

F426.4

A

1008-9500(2017)11-0080-04

2017-10-13

本文系工信部2015年工業節能與綜合利用專項課題、機械工業技術發展基金項目（項目編號：2015J22）的階段性研究成果之一。

王志雄（1984-），男，陜西神木人，博士研究生，工程師，從事資源綜合利用研究與管理工作。

祁卓婭（1981-），女，河北蠡縣人，高級工程師，從事節能與科技管理工作，E-mail：18600423533.com