“河長(zhǎng)制”全面推行的實(shí)踐與探索
——以廣東省肇慶市為例

肖俊霞，豆鵬鵬，彭惠玲，黃雪嬌，王淑靜，楊芷妍

（肇慶學(xué)院環(huán)境與化學(xué)工程學(xué)院，廣東 肇慶 526061）

“河長(zhǎng)制”全面推行的實(shí)踐與探索
——以廣東省肇慶市為例

肖俊霞，豆鵬鵬，彭惠玲，黃雪嬌，王淑靜，楊芷妍

（肇慶學(xué)院環(huán)境與化學(xué)工程學(xué)院，廣東 肇慶 526061）

“河長(zhǎng)制”是由河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)保問(wèn)責(zé)制衍生出來(lái)的水污染治理制度，目的是為了保證河流在較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)保持河清水潔、岸綠魚(yú)游的良好生態(tài)環(huán)境。本文闡述了“河長(zhǎng)制”的意義、產(chǎn)生背景、產(chǎn)生歷程以及推廣情況，總結(jié)了肇慶市在實(shí)施“河長(zhǎng)制”過(guò)程中的做法與成效，并對(duì)其今后的發(fā)展進(jìn)行了展望。

河長(zhǎng)制；水污染治理；實(shí)踐；肇慶市

河湖管理和保護(hù)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)域和行業(yè)。為進(jìn)一步加強(qiáng)水資源及河湖水域岸線的管理保護(hù)，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2016年12月印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》，要求地方各級(jí)黨委和政府要把推行河長(zhǎng)制作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，狠抓責(zé)任落實(shí)，抓緊制定出臺(tái)工作方案，明確工作進(jìn)度安排，到2018年底前全面建立河長(zhǎng)制。為貫徹落實(shí)黨的十八大關(guān)于大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)精神，進(jìn)一步改善全市水環(huán)境質(zhì)量，肇慶市人民政府辦公室早在2016年10月印發(fā)了《肇慶市“河（涌）長(zhǎng)制”實(shí)施方案》，隨后又出臺(tái)了《肇慶市“河長(zhǎng)制”工作方案》，并結(jié)合中央要求和肇慶市工作實(shí)際，對(duì)先前制定的河長(zhǎng)制工作方案進(jìn)行修改和完善，有序推進(jìn)河長(zhǎng)制相關(guān)工作。

1 河長(zhǎng)制概述

1.1 河長(zhǎng)制的意義

“河長(zhǎng)制”，即由中國(guó)各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長(zhǎng)”，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作。河長(zhǎng)制工作的主要任務(wù)包括六個(gè)方面[1]：一是加強(qiáng)水資源保護(hù)，全面落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度，嚴(yán)守“三條紅線”；二是加強(qiáng)河湖水域岸線管理保護(hù)，嚴(yán)格水域、岸線等水生態(tài)空間管控，嚴(yán)禁侵占河道、圍墾湖泊；三是加強(qiáng)水污染防治，統(tǒng)籌水上、岸上污染治理，排查入河湖污染源，優(yōu)化入河排污口布局；四是加強(qiáng)水環(huán)境治理，保障飲用水水源安全，加大黑臭水體治理力度，實(shí)現(xiàn)河湖環(huán)境整潔優(yōu)美、水清岸綠；五是加強(qiáng)水生態(tài)修復(fù)，依法劃定河湖管理范圍，強(qiáng)化山水林田湖的系統(tǒng)治理；六是加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊涉河湖違法行為。

1.2 河長(zhǎng)制產(chǎn)生的歷程

早在清朝康熙時(shí)期，朝廷為解決黑河（弱水）流域的用水問(wèn)題，實(shí)行“下管一級(jí)”的政策，即流域各區(qū)的縣令擔(dān)任黑河的河長(zhǎng)。2003年，浙江省首先發(fā)聲要推行創(chuàng)新性的河長(zhǎng)制管理體制。2007年8月，基于無(wú)錫市藍(lán)藻水污染事件的爆發(fā)，無(wú)錫市委辦公室和無(wú)錫市人民政府辦公室印發(fā)了《無(wú)錫市河（湖、庫(kù)、蕩、氿）斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法（試行）》，明確指出將河流斷面水質(zhì)的檢測(cè)結(jié)果納入各市（縣）、區(qū)黨政主要負(fù)責(zé)人政績(jī)考核內(nèi)容，各市（縣）、區(qū)不按期報(bào)告或拒報(bào)、謊報(bào)水質(zhì)檢測(cè)結(jié)果的，按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。這份文件的出臺(tái)，被認(rèn)為是無(wú)錫推行河長(zhǎng)制的起源[2]。自此，無(wú)錫市黨政主要負(fù)責(zé)人分別擔(dān)任了64條河流的河長(zhǎng)，真正把各項(xiàng)治污措施落實(shí)到位。2008年，江蘇省政府決定在太湖流域借鑒和推廣無(wú)錫實(shí)行的河長(zhǎng)制，隨后江蘇全省15條主要入湖河流全面實(shí)行“雙河長(zhǎng)制”，每條河由省、市兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)共同擔(dān)任河長(zhǎng)，一些地方還設(shè)立了市、縣、鎮(zhèn)、村的四級(jí)河長(zhǎng)管理體系，這些自上而下、大大小小的河長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)區(qū)域內(nèi)河流的“無(wú)縫覆蓋”。2014年，國(guó)家水利部牽頭開(kāi)展河長(zhǎng)制的試點(diǎn)工作，隨后《環(huán)境保護(hù)法》的修訂、《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的印發(fā)、《城市黑臭水體整治工作指南》等的出臺(tái)，推動(dòng)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》的正式發(fā)布。

1.3 河長(zhǎng)制的推廣情況

在中央出臺(tái)河長(zhǎng)制的相關(guān)意見(jiàn)后，各省區(qū)積極貫徹并著手開(kāi)展一系列工作。截至2017年3月，所有地區(qū)均對(duì)河長(zhǎng)制有了初步規(guī)劃，一半以上的地區(qū)已經(jīng)開(kāi)展河長(zhǎng)制相關(guān)工作，1/4的地區(qū)表示全面建立河長(zhǎng)制工作可在2017年底完成，其他的在2018年底完成。各地也陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)輔助性政策和制度，如省級(jí)會(huì)議制度、信息通報(bào)制度、工作督辦制度及考核制度等。從下面的幾個(gè)“最”中，人們可以看出河長(zhǎng)制在水環(huán)境整治過(guò)程中日益發(fā)揮出重大作用[3]：昆明市是最先明確河長(zhǎng)制法律地位的城市，使得河長(zhǎng)制的推行有法可依，形成長(zhǎng)效機(jī)制；浙江省是河長(zhǎng)最強(qiáng)陣容的省份，省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村五級(jí)聯(lián)動(dòng)的“河長(zhǎng)制”體系共有河長(zhǎng)六萬(wàn)余人；江西省是河長(zhǎng)最高規(guī)格的省份，省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)齊上陣；開(kāi)化縣最先創(chuàng)立河長(zhǎng)制地方標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)建立河長(zhǎng)制管理體系，完善對(duì)河道的管理和治理機(jī)制。除了上述積極效果外，全國(guó)范圍內(nèi)也出現(xiàn)了部分弄虛作假的現(xiàn)象，如公示牌上負(fù)責(zé)人的電話有誤、監(jiān)測(cè)斷面數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確等，這充分表現(xiàn)出河長(zhǎng)制的推行不是一帆風(fēng)順的，從側(cè)面也反映出監(jiān)督和問(wèn)責(zé)的重要性。

2 肇慶市實(shí)施“河長(zhǎng)制”的實(shí)踐與探索

肇慶市位于廣東省中西部，作為兩廣咽喉，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，水資源豐富，西江和北江屬珠江水系，為主要干流，而西江徑流量?jī)H次于長(zhǎng)江。隨著傳統(tǒng)工業(yè)的沒(méi)落，肇慶新興工業(yè)開(kāi)始崛起，電子、石化、醫(yī)藥及機(jī)械制造等逐漸成為支柱產(chǎn)業(yè)，但大量工業(yè)廢水和城市生活污水的不合理排放對(duì)肇慶市水環(huán)境造成了巨大的影響。2016年10月，肇慶市人民政府印發(fā)《肇慶市“河（涌）長(zhǎng)制”實(shí)施方案》，全面開(kāi)展水環(huán)境綜合治理工作，切實(shí)改善全市河道水環(huán)境質(zhì)量。

2.1 政府的舉措

肇慶推行河長(zhǎng)制分兩年進(jìn)行，2016年完成一部分，2017年底可全面完成。肇慶市政府在從嚴(yán)從實(shí)落實(shí)河長(zhǎng)制、營(yíng)造保護(hù)河湖良好氛圍方面主要做出以下舉措：（1）明確各級(jí)主要負(fù)責(zé)人。肇慶市實(shí)施市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)河長(zhǎng)，轄區(qū)內(nèi)河（涌）長(zhǎng)是肇慶市各級(jí)人民政府及高新區(qū)管委會(huì)的主要領(lǐng)導(dǎo)，河段長(zhǎng)是河流流經(jīng)鎮(zhèn)的鎮(zhèn)人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)，管理員原則上是各村村委書(shū)記。（2）強(qiáng)化管理和職責(zé)分工。從河道的認(rèn)領(lǐng)到詳細(xì)調(diào)研，再到提出解決辦法和聯(lián)系相關(guān)部門(mén)進(jìn)行處理，層層明確任務(wù)，各任務(wù)責(zé)任人除對(duì)違法排污行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊和教育外，還需同步開(kāi)展“河長(zhǎng)制”實(shí)施過(guò)程中的相關(guān)工作，如考核體系的建立和河長(zhǎng)制模式的實(shí)施細(xì)節(jié)及年度計(jì)劃等。（3）加強(qiáng)信息公開(kāi)和提供保障。借助多方式、全方位的宣傳教育活動(dòng)，幫助人們認(rèn)識(shí)水環(huán)境保護(hù)的重要性和嚴(yán)峻性；加強(qiáng)信息公開(kāi)，不斷豐富人們的參與渠道，盡量簡(jiǎn)化舉報(bào)程序，快速回應(yīng)環(huán)保訴求；保障河長(zhǎng)制運(yùn)行資金，提高監(jiān)測(cè)能力和自動(dòng)化水平，建立相關(guān)獎(jiǎng)懲機(jī)制。

2.2企業(yè)的擔(dān)當(dāng)

企業(yè)既是水環(huán)境污染源的主體，又在水環(huán)境整治中發(fā)揮著重要作用。一方面，肇慶市積極促進(jìn)工業(yè)企業(yè)強(qiáng)優(yōu)并進(jìn)。在環(huán)保壓力日益增大的形勢(shì)下，2015年《中共肇慶市委、肇慶市人民政府關(guān)于明確創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)主攻方向、加快主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》出臺(tái)，通過(guò)加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型和優(yōu)化升級(jí)，進(jìn)而減少對(duì)環(huán)境的污染[4]。另一方面，企業(yè)的環(huán)保意識(shí)正在不斷提高。企業(yè)在實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值的過(guò)程中，有的捐資治水，有的直接參與水質(zhì)監(jiān)測(cè)，有的選擇投資包干[5]。河長(zhǎng)制模式為企業(yè)在水環(huán)境方面所需承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)探索提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)，其他省市的“企業(yè)家河長(zhǎng)制”采用有規(guī)模的企業(yè)負(fù)責(zé)人對(duì)河道進(jìn)行認(rèn)領(lǐng)并擔(dān)任河長(zhǎng)的形式，這也為肇慶市的企業(yè)提供了很好的借鑒；在對(duì)自己認(rèn)領(lǐng)河道負(fù)責(zé)的過(guò)程中，相關(guān)企業(yè)不但會(huì)盡可能減少污水排放行為，而且會(huì)對(duì)河道進(jìn)行投資來(lái)恢復(fù)其生態(tài)功能，同時(shí)企業(yè)文化中也會(huì)無(wú)形中加入生態(tài)環(huán)保的理念，使企業(yè)內(nèi)部員工的環(huán)保意識(shí)不斷提高。

2.3 民眾的參與

一方面，在民眾監(jiān)督政府工作的同時(shí)，各種環(huán)保組織應(yīng)運(yùn)而生。有的組織由政府有關(guān)部門(mén)牽頭成立，有的由民間人士自發(fā)組建，有的是學(xué)校的學(xué)生環(huán)保社團(tuán)，還有的是在華的國(guó)際民間組織。在進(jìn)行水環(huán)境保護(hù)的過(guò)程中，這些組織可謂河長(zhǎng)的得力助手，積極開(kāi)展各類(lèi)環(huán)?；顒?dòng)，在促進(jìn)政府與市民互動(dòng)以及市民與環(huán)保工作零距離接觸等方面發(fā)揮了重要作用。另一方面，在河長(zhǎng)制實(shí)施的背景下，市民對(duì)環(huán)境問(wèn)題逐漸熱心起來(lái)，并積極行使監(jiān)督權(quán)和舉報(bào)權(quán)，在環(huán)境保護(hù)方面正發(fā)揮著巨大作用。中央第四督察組在廣東監(jiān)察調(diào)研期間反饋的11批環(huán)境舉報(bào)情況，涉及水環(huán)境污染方面的案件共有165宗，在連續(xù)的批次中，舉報(bào)涉及的范圍和數(shù)量均在增加，關(guān)于水污染的案件也有不斷增加的趨勢(shì)。

3 肇慶市實(shí)施“河長(zhǎng)制”的成效

肇慶市建立和推行“河長(zhǎng)制”的時(shí)間不長(zhǎng)，但在加快推進(jìn)肇慶實(shí)現(xiàn)“水清、流暢、岸綠、景美”這一目標(biāo)中，其已取得了顯著的成效，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

3.1 制定了科學(xué)的規(guī)劃

肇慶市納入整治名錄的河涌有獨(dú)水河（高新區(qū)）、青岐涌（四會(huì)大沙鎮(zhèn)）、西圍涌（高要金利鎮(zhèn)）、石咀涌（鼎湖區(qū)）和六水河（德慶縣），其中獨(dú)水河是肇慶市唯一的重污染河流。2016年，肇慶市主要對(duì)西江、北江、賀江、綏江等重點(diǎn)流域及其支流實(shí)施“河（涌）長(zhǎng)制”；2017年，主要對(duì)鼎湖區(qū)、高要區(qū)、懷集縣等地河流實(shí)施“河（涌）長(zhǎng)制”，并健全完善河道水生態(tài)環(huán)境管理制度體系，基本形成與生態(tài)城市相適應(yīng)的水生態(tài)環(huán)境。

3.2 形成了工作的合力

肇慶市先后實(shí)施“百日行動(dòng)”“實(shí)干興肇”“白+黑”等與環(huán)保有關(guān)的專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，在水質(zhì)結(jié)果的績(jī)效和政績(jī)目標(biāo)考核體系的建立、“河長(zhǎng)制”的實(shí)施細(xì)則和年度計(jì)劃、重點(diǎn)污染源在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的建設(shè)和實(shí)時(shí)監(jiān)控、涉及環(huán)境問(wèn)題的項(xiàng)目準(zhǔn)入以及畜禽養(yǎng)殖污染、生活垃圾無(wú)害化處理與處置、重點(diǎn)污染行業(yè)清潔化改造等方面，形成了部門(mén)聯(lián)動(dòng)、嚴(yán)格執(zhí)法的科學(xué)體系，在牽頭部門(mén)的帶領(lǐng)下，各部門(mén)精誠(chéng)合作，互補(bǔ)互助，最大效率地完成既定目標(biāo)和任務(wù)。

3.3 加大了整治的力度

筆者選取西江、星湖和鼎湖三個(gè)具有代表性的水環(huán)境區(qū)域，借其整治情況來(lái)看肇慶河長(zhǎng)制的實(shí)施成效。西江以其豐富的水資源被譽(yù)為珠三角地區(qū)的母親河，肇慶市大力整治畜禽養(yǎng)殖污染，加強(qiáng)生活污染源管控力度，提升污水處理廠治污凈化能力，推進(jìn)河涌污染整治工作，加快解決群眾反映突出的各類(lèi)水環(huán)境問(wèn)題，確保西江保持優(yōu)良水質(zhì)。在2016年的“肇慶金秋”上，肇慶市聯(lián)合珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶的15個(gè)城市發(fā)布了《肇慶宣言》，提出要加強(qiáng)西江的污染聯(lián)合防制，合理管理和優(yōu)化利用西江水資源環(huán)境，加快綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)、生態(tài)文化的建設(shè)和發(fā)展[6]。星湖位于肇慶市北郊4千米處，北靠北嶺山，南近西江，是著名的4A級(jí)旅游區(qū)，可細(xì)分為仙女湖、波海湖等六個(gè)湖泊，有防洪、灌溉和景觀旅游等多種功能。河長(zhǎng)制這一模式有利于星湖水域的精細(xì)管理，在對(duì)星湖的規(guī)劃整治中，主要采取污物攔截、雨污分流、清除底淤、鋪設(shè)排污管道等工程技術(shù)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)星湖周邊餐飲業(yè)及工業(yè)的違規(guī)排查和宣傳教育。目前，星湖的整體水質(zhì)得到了明顯改善，水體營(yíng)養(yǎng)化指數(shù)呈現(xiàn)逐年下降的趨勢(shì)。鼎湖區(qū)位于西江下游，境內(nèi)支流眾多。鼎湖區(qū)走在全市前列，率先實(shí)施河長(zhǎng)制，2016年以來(lái)，先后投入十多億元進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)工作，其主要內(nèi)容包括綜合整治禽畜養(yǎng)殖污染、對(duì)生活污水的處理、對(duì)內(nèi)涌的清淤及修筑補(bǔ)水泵等。2016年10月，鼎湖區(qū)河涌綜合整治項(xiàng)目啟動(dòng)，同月鼎湖區(qū)啟動(dòng)第一個(gè)PPP項(xiàng)目，對(duì)九龍湖飲用水源地進(jìn)行綜合整治，全面落實(shí)水環(huán)境管理責(zé)任，加快推進(jìn)河道整治工作。此外，肇慶市也不斷加強(qiáng)其他重點(diǎn)河涌的綜合治理工作，其中受到嚴(yán)重污染的獨(dú)水河和青岐涌的整治工作效果顯著。同時(shí)，小河涌水質(zhì)整治的配套項(xiàng)目，如城鄉(xiāng)污水處理設(shè)施建設(shè)等已經(jīng)提上日程，污水處理廠及管網(wǎng)將繼續(xù)不斷完善，包括農(nóng)村污水處理在內(nèi)的環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施正在全力建設(shè)。

4 結(jié)語(yǔ)

水污染的治理及水環(huán)境的管理、保護(hù)都需要必要的、大量的全面投入，并且要結(jié)合正確的方法。河長(zhǎng)制不僅明確了河流對(duì)應(yīng)的相關(guān)責(zé)任人，而且有助于加強(qiáng)城鄉(xiāng)污水處理設(shè)施的建設(shè)，盡可能地防治水環(huán)境污染。雖然河長(zhǎng)制在實(shí)踐中取得了令人欣喜的成效，但仍還存在許多不足，如考核與問(wèn)責(zé)機(jī)制不完善、可能出現(xiàn)內(nèi)生弊端等。因此，今后河長(zhǎng)制的推進(jìn)更要著眼于樹(shù)立整體性政府理念，實(shí)現(xiàn)各部門(mén)間的職能、結(jié)構(gòu)和功能的轉(zhuǎn)化、整合，進(jìn)一步拓寬公眾參與渠道，推動(dòng)社會(huì)共治。

1 新華社.中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》[EB/OL].（2016-12-11）[2017-09-12].http://www.gov.cn/xinwen/2016-12/11/content_5146628.htm?allContent.

2 吳季松.從歷史和實(shí)踐看河長(zhǎng)制[N].中國(guó)環(huán)境報(bào)，2017-03-20.

3 朱 玫.論河長(zhǎng)制的發(fā)展實(shí)踐與推進(jìn)[J].環(huán)境保護(hù)，2017，（1）：58-61.

4 袁 綾.我市力促市直工業(yè)企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)[N].西江日?qǐng)?bào)，2016-03-16.

5 陳天力.重創(chuàng)新推動(dòng)社會(huì)共治，抓落實(shí)釋放制度紅利——浙江省杭州市落實(shí)“河長(zhǎng)制”的實(shí)踐[J].中國(guó)環(huán)境監(jiān)察，2017，（1）：44-47.

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The Practice and Exploration of the Full Implementation of "Hezhang System"—— Taking Zhaoqing City as an Example

Xiao Junxia,Dou Pengpeng,Peng Huiling,Huang Xuejiao,Wang Shujing,Yang Zhiyan
(School of Environment and Chemistry Engineering，Zhaoqing University,Zhaoqing 526061,China)

"Hezhang system" is a water pollution control system derived from the leadership supervision system of improving river water quality and environmental protection accountability system,the purpose is to ensure the good ecological environment in a long period of time with clean river water and green shore & fish swimming.This paper explains the meaning,background,development process and promotion situation of "Hezhang system",summarizes the practice and effectiveness of Zhaoqing City in the process of implementing the "Hezhang system" and prospectes its future development.

Hezhang system; practice; exploration; Zhaoqing City

TV213；X171.4

A

1008-9500(2017)11-0106-04

2017-09-21

本文系肇慶學(xué)院大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：201610580055）的階段性研究成果之一。

肖俊霞(1978-)，女，湖北天門(mén)人，博士研究生，副教授，研究方向：水環(huán)境與水污染控制。