未來養老要靠“三條腿的板凳”

董克用

把對第一支柱（公共養老金）的依賴慢慢降下來，把第二支柱（職業養老金）、第三支柱（個人養老金）盡快建立起來，讓人們在養老時有三條腿的、穩定的板凳可以坐。

隨著人口老齡化趨勢加重，中國現有的養老金體系，特別是以社會保險原則建立的城鎮職工基本養老保險制度，面臨諸多挑戰，包括國民不斷提高養老金待遇的愿望與國家財政負擔越來越重的矛盾，個人賬戶資金被透支造成空賬運行，制度轉型形成的隱性債務尚未解決等。從長期來看，現行制度面臨著巨大的缺口。正因如此，養老金體系的進一步改革和完善成為一個迫切的問題。

美國在養老金第二、第三支柱上存的錢相當于當年GDP的150%，而中國相同口徑只有3%。

老百姓不是理財者，手里有存款但無所適從，跟著風去股市，但散戶們大多賠錢;跟著風去炒房，但房產泡沫必破無疑。由于沒有制度化地存下養老金，中國的養老問題令人憂慮。

現收現付與積累制的利弊比較

在農業社會，人們依賴養兒防老，工業化之后，人們在職時拿工資，退休后怎么辦？這就要求一定要做好養老的制度設計。

養老制度有不同模式，主要的區別是采用現收現付制還是積累制。通俗地講，是勞動者在職時存錢，退休后取出自己積累的錢來用？還是通過代際轉移，由在職者繳費形成基金池，同時支付給退休者的模式更好？

國際上對這兩種模式都做過嘗試。新加坡的公積金制度就是自己存錢養老。這套制度建立之初，老人和接近退休的人并不受益，他們沒有存下錢，面臨著要么一直工作，要么接受政府救濟的局面。而且，如果人們存下的錢沒有被管理好，也會面臨貶值風險。當然，這種模式的好處是不會受到人口年齡結構變化的影響，弊端則是老人最初不受益以及資金管理壓力大。

多數國家沒有學習積累制，而是走了德國俾斯麥設計的社會保險模式，即現收現付制，由在職的人繳費來贍養退出勞動力隊伍的老年人。這種模式的優點是不涉及大規模的基金積累和投資，同時，隨著經濟發展、工資水平提高，在職人員的繳費總額增加，老人的退休金也可以提高，從而分享經濟發展的果實。

不過，現收現付制最大的問題是老齡化：隨著生育率降低，繳費的年輕人數量在減少，老年人的壽命在延長，領取養老金的時間增加。

應對這一問題的方法包括四種：第一，延遲退休年齡，世界上不少國家在嘗試;第二，在職一代多繳費，但繳費率不可能無限提高，否則在職者負擔過重;第三，減少發放待遇，老人少拿一些養老金，這在一些國家也發生過，比如修改計發方法的參數，把退休前最后一個時點的工資改為一生中的平均工資，英國曾嘗試這種做法，結果引起了全國大罷工;第四，使用公共財政來補貼養老金。

比較這兩種養老模式，大國很難實現完全依賴政府管理的積累制，新加坡只有500萬人，相對好管，但中國擁有幾億的城鎮繳費人群，很難想象完全依靠積累制。

那么，完全采取現收現付制呢？也不行，希臘政府破產，原因之一就是老齡化嚴重，養老金赤字太大。

因此，世界各國普遍采取多支柱模式，即現收現付與積累制并存。

計劃經濟養老的轉向

我國的養老金制度有很長的歷史，1952年就建立了較完善的退休制度，工人和干部的兩套制度都采用現收現付制，待遇稍有差異。

當時的養老金制度來源于前蘇聯、德國。那時中國的城鎮化水平低，沒有多少工人和干部，政府人員也不多。工人進廠時，得到的信息就是“在職低工資、退休高福利”。

中國養老金制度原本是全國統籌，由于管理養老金的全國總工會在“文革”中失去了作用，于是中央要求各企業管理各自的退休員工，養老金從全國統籌變成了企業自付。

“文革”結束后，中國從計劃經濟體制開始轉向市場經濟體制，政府提出企業要自主經營、自負盈虧。計劃經濟時期，企業不用算賬，退休員工多無所謂，若發生虧損，記賬即可。但自負盈虧后，企業不得不開始算賬。問題隨之出現：一家企業沒有退休人員，沒有養老開支負擔，另一家企業則有100個退休人員，負擔很重，認為制度不公平。企業要求平等競爭，要求恢復養老金統籌。

由于中國改革的主線是放權式改革，各地財政分灶吃飯，財權、事權都交給地方，養老金制度沒有回到全國統籌模式，現實中養老金政策上由中央統一，但資金的收支分散在各級政府。

上世紀80年代，為了解決就業難，政策鼓勵工人退休，還曾經提高替代率，最高的養老金替代率可以達到90%。

上世紀90年代中后期，國企紛紛走下坡路，時任國務院總理朱镕基提出改造國企，要求設備更新，減員增效，而減員的主要障礙就是退休制度。私有企業沒有退休制度，職工不愿去工作，怕今后拿不到養老金。所以，改革的一個目標就是盡快建立一個覆蓋全體勞動人口的退休制度，替代過去主要覆蓋全民所有制企業的退休金制度;改革的另一個目標則是通過改革把替代率降下來，在代際撫養的制度中，老人的待遇太高，年輕一代會受不了。當時我國就提出了建設多層次的養老保險設想，比世界銀行提出多支柱的理念還要早，但之后沒有真正去落實好這個思路。

在農業社會，人們依賴養兒防老，工業化之后，人們在職時拿工資，退休后怎么辦？這就要求一定要做好養老的制度設計。

計劃經濟時期，養老上職工個人不繳費，僅企業繳費，職工享受退休待遇，因此職工會認為養老是國家的事情。上世紀90年代改革中，最重要的一點是讓職工開始繳費，職工也接受了，這是第一次讓職工知道養老和自己繳費有關。為了促進繳費，我國職工基本養老保險中設計了社會統籌加個人賬戶的制度。

養老金政策走向

1997年建立的這套養老金制度需要充分肯定，它幫助國企轉型，擴大了養老金制度的覆蓋面，將民企、外企等也囊括進來。現在的基本養老保險雖有財政補貼，但從全國范圍看仍然可以做到收支平衡，不改變目前的制度，三五年內也沒有大問題。

但是，養老金制度不能只看三五年，要看未來幾十年，看幾代人。

在原先的設想中，養老金制度應是部分積累制，由社會統籌和個人賬戶組成，前者用于現收現付，后者用來積累，但在實施中遇到了問題。

按照國際標準，1999年中國就進入了老齡化社會。1997年養老金制度轉型后，退休的老年人逐年增加，財政負擔也在慢慢增加。在職的一代人又要給老年人支付退休金，又要給自己攢錢，繳費時企業出工資總額的20%，個人出工資的8%，28%的繳費率就是這么來的。職工基本養老保險制度本身也不完善，社會統籌和個人賬戶兩部分資金之間不封閉，留了通道，而且是雙向的通道。退休領取待遇時，社會統籌部分依據社平工資和繳費年限等因素來發放，個人賬戶部分則是將累積額除以139個月來發放，超過139個月后，個人賬戶部分領取完畢，可以繼續從社會統籌的大盤子里拿錢，這就留下了缺口。同時，社會統籌部分不夠支付退休金時，也會從個人賬戶中取錢。這樣一來，個人賬戶的8%又沒真正存下來，大部分地區挪用于發放當期養老金。

由于這兩個制度之間有通道，再加上沒有解決轉軌成本和隱性債務問題，部分積累的目標沒有實現。所以從總體上看，我國城鎮職工養老金還是現收現付制。

目前國家財政已經做出大量補貼，若去除財政補貼，當期有不少省份收不抵支。所以說，建立近20年的養老金制度再次面臨變革，學界對未來的制度選擇大致有三種觀點。

第一種觀點是維持現收現付制，不進行積累。其理由是，只要經濟繼續增長，夯實繳費基數，不用擔心支付問題。但是，中國的老齡化進程不是只有三五年，最高點在2050年，如果生育狀況不發生重大變化，未來70年都會是老齡社會。完全依靠現收現付不可行，會產生非常大的財政壓力。

第二種觀點是實行名義賬戶制，由企業和職工共同繳費，政府記賬，并且計息。這個辦法名義上是個人積累，實際上還是現收現付，支持者認為，為個人建立賬戶可以激勵人們多繳費，我認為該辦法也不可行。名義賬戶源于瑞典，但瑞典的名義賬戶只是整個養老金多支柱的一個部分，不是主干，并且其待遇水平可能降低，中國僅靠這種辦法不可行。另外，沒有投資還記利率的后果，可能是接下來幾代的繳費人群還要背上利息的包袱。

第三種觀點是學習發達國家多支柱的做法，把對第一支柱（公共養老金）的依賴慢慢降下來，把第二支柱（職業養老金）、第三支柱（個人養老金）盡快建立起來，讓老百姓有三條腿的、穩定的板凳坐。中國正從農業社會轉向工業社會、后工業社會，大批農民要進城轉為工人，絕大多數勞動力進入民營企業，應該根據這種形勢來發展多支柱的養老金制度。

為此，統賬結合的模式也需要改變。社會統籌就是社會統籌，只發揮保基本、反貧困、再分配的作用。企業如實將工資總額作為基數來繳納，不用與社會平均工資掛鉤。夯實企業繳費基數后，繳費率也能夠降下來。

在統賬分離之后，現在個人賬戶所繳的8%應該如何處理，對此也有三種觀點：一是縮小個人賬戶比例，充實社會統籌;二是分步進入第二支柱;三是直接進入第三支柱。

我主張第二種觀點，即剛開始可以留一部分在基本養老保險中，比如留2%，實現個人和企業一起交社會統籌養老金，企業繳費基數的真實性漸漸高了，資金夠支付當期需要了，個人繳費部分再退出。

為什么這樣做？因為我國的第二支柱面臨著制度不公平問題，機關事業單位都有職業年金，而企業中只有7%的職工有企業年金。如果個人賬戶的6%能進入第二支柱，再讓企業配套繳費3%，企業年金就能廣泛地建立起來了。

制度化地化解養老憂慮

養老金改革是增量改革，二三支柱發展起來了，第一支柱待遇才能降低。繳費基數清晰化之后，加上財政補貼，企業的繳費率不再需要20%那么高。

對于現在40歲的這代人來說，可能第三支柱的替代率是10%，對于30歲的這代人可能就是20%。將來一二三支柱的最終比例應為4∶3∶3，整個替代率通過三個支柱達到70%-80%。

從改革節奏看，第一、第二、第三支柱的比例只能慢慢變化。由于多數人還沒有開始往二三支柱存錢，需要設計一個轉變的過程，將第一支柱逐漸縮小，最后穩定在期望值上，并將第二三支柱慢慢擴大。

從制度建設看，第三支柱嚴重滯后，應盡快建立。進城的農民工要加入基本養老保險，企業可能不會給農民工建立第二支柱，那么就應該建立第三支柱給農民工免稅，比如讓他們每月將一部分錢存放到個人養老金賬戶里，交由機構來管理，每年按照4%-5%的收益給予回報。第三支柱的建立還可以推動“薪酬清晰化”，這反過來有助于推進第一支柱繳費基數的夯實。所以，必須將三支柱統籌考慮，共同建設。

養老金二三支柱的共同特點在于都是資本積累，勞動者20歲左右開始繳納，60歲之后領取，積累將近40年，形成了一筆穩定的長期資本。

二三支柱要發揮效率，必須能保值增值，這又需要金融市場的介入，由投資機構分散去做，讓老百姓參與到決策中，政府的職責是監管，這樣，才能有更大的風險承擔力。

中國已經有了養老金投資運營的基礎和經驗，全國社會保障基金和企業年金這些年的表現都不錯，已經有許多銀行、保險公司、基金公司參與到了企業年金的投資管理中，積累了經驗，接下來是如何進一步發展的問題。

此外，這個行業的發展還需要有一套完整的監管體系，如何將養老金運營的監管和“一行三會”的體系聯系起來，這也有許多工作要做。

（編輯：朱弢）