奧巴馬政府時期美國總統警衛工作述評

羅宏偉

(武警學院 警衛系，河北 廊坊 065000)

奧巴馬政府時期美國總統警衛工作述評

羅宏偉

(武警學院 警衛系，河北 廊坊 065000)

奧巴馬在兩屆美國總統任期內面臨的安全威脅復雜而嚴峻，而總統警衛工作卻暴露出一系列問題，外部安全挑戰與警衛部門內部問題并存。這些挑戰與問題迫使總統警衛工作作出相應的改進與整頓，以鞏固安全防線。然而，短期改進仍然是不夠的，美國特勤局未來可能會進行機構調整，收縮警衛任務界限，并爭取更多的財政支持；同時，特勤局也會進一步發展警衛工作的技術手段，以應對新型安全威脅。

美國；特勤局；奧巴馬；警衛工作

在奧巴馬執政生涯內，美國總統警衛工作新聞頻出。在眾多新聞事件的背后，則是其警衛工作的深層次調整與變化。這些變化，將成為奧巴馬政府時期的一份特殊政治遺產，對未來美國政治安全的影響不可忽視。本文從美國警衛部門——國土安全部特勤局的工作入手，剖析奧巴馬政府時期美國總統警衛工作面臨的新挑戰、出現的新變化，并以此為基礎預測美國警衛工作的未來走向。

一、奧巴馬政府時期美國總統警衛工作面臨的挑戰與問題

迄今為止，美國歷史上共產生了45位總統，其中有10位總統遭到刺殺，4位總統遇害身亡。但自1906年特勤局正式受命保護總統后，只發生了7起突破防線的刺殺事件，僅約翰·肯尼迪總統1人遇害身亡[1]。奧巴馬就任總統期間沒有發生一起刺殺事件，從這個角度來看，這一時期美國總統警衛工作是成功的。然而，回顧奧巴馬政府時期美國總統警衛工作的細節，風險與威脅超過以往，失誤與漏洞接連出現，警衛工作的“成功”更像是一種“僥幸”。

(一)總統的特殊族裔身份增加了安全威脅

奧巴馬是美國歷史上第一位非洲裔總統，其族裔身份使美國極端保守勢力耿耿于懷，導致他比白人總統面臨著更高的安全威脅。2014年12月11日芝加哥大學法學教授杰弗里·斯通在《芝加哥論壇報》網站發表文章稱：“從就職那天開始，實際上在就職之前，奧巴馬就受到了史無前例的、充滿恨意的侮辱。”并且他很隱晦地將這一事實與種族主義聯系起來。第一次就職時，奧巴馬以“超級英雄”的形象出現，贏得民眾的歡呼與巨大期待，180萬人參加了就職活動。僅在一年之后，美國民眾就出現了“厭奧”情緒，媒體也開始大肆批判、丑化奧巴馬。在2013年12月、2014年11月兩個低谷期，其支持率分別跌至38%、39%；獲得連任時的支持率也僅在45%至49%之間，這與他2009年1月就職后70%的支持率形成鮮明對比。奧巴馬特殊的族裔身份及其民眾支持率的大幅下滑，容易導致激進民眾針對他實施個人極端行為，如恐嚇、示威、人身攻擊、刺殺等。因為在群體性動機的強烈暗示下，參與犯罪的個人在事后會堅信他是在“履行責任”[2]。通過對特勤局進行調查，《在總統特勤局》一書作者羅納德·凱斯勒透露，奧巴馬平均每天面臨30次死亡威脅，這一數據是他前任總統小布什的4倍[3]。

(二)總統警衛工作面臨的反恐壓力進一步增大

奧巴馬任期內的一項重要“政績”，就是2011年5月擊斃了基地組織頭目本·拉登，但他也因此背上了伊斯蘭極端勢力的“血債”。2011年6月，美國公布了新版《國家反恐戰略》，標志著十年反恐戰爭的收官和反恐手段的轉換，反恐在美國對外戰略中地位下降，首次將本土列為反恐最重要的“戰場”，戰略重點由“域外打恐”轉向優先“境內反恐”。與此相對應的是，在奧巴馬第二任期內，基地組織在中東地區的神秘分支“呼羅珊集團”對美國本土構成了直接威脅，成為美國反恐重點目標。盤踞在敘利亞和伊拉克的恐怖組織“伊斯蘭國”也于2015年11月公布視頻，揚言要通過自殺式襲擊以及汽車炸彈對美國白宮發起襲擊。2015年12月6日，奧巴馬就12月2日加利福尼亞州槍擊案發表電視講話時說，恐怖主義威脅進入新階段，已經從有組織的策劃發展成為更加難以預防的“獨狼式”行動。而這種不依賴任何組織、沒有不良記錄、不留情報線索的“獨狼”，也是警衛工作最難防范的對象。由此看來，美國本土反恐怖形勢更加嚴峻，而奧巴馬作為美國總統，必然是恐怖分子夢寐以求的重量級“獵物”。

(三)傳統警衛防范措施和手段暴露短板

美國歷史上4位總統遇刺身亡，暗殺者都采用槍擊方式行刺。而其他未遂的刺殺方式技術含量也不高，無非是冷兵器行刺或炸彈襲擊。近年來，科學技術的突飛猛進也為襲擊者帶來了新思路，奧巴馬總統因此受到了不同于以往的安全威脅。例如：2015年1月26日發生了遙控無人機墜落美國白宮院內的事件。當時，美國特勤局對這類“低慢小”目標威脅不僅沒有十分有效的應對手段，甚至沒有將其列入防范對象。

此外，信息安全、“網絡暴力”也是奧巴馬擔任總統期間凸顯的新問題。進入移動互聯網時代后，美國總統遭遇的一件小事也可能瞬間在網絡上發酵，從而丑化總統形象，引發政治尷尬，帶來安全隱患。例如：2015年5月18日，奧巴馬在白宮發布第一條Twitter帖子時遭遇“網絡暴力”，種族主義者對他實施各種網絡羞辱和威脅。而如何從海量網絡信息中找到有效情報，涉及大數據分析、云計算等方面工作，這并非特勤局擅長的傳統項目。

(四)白宮安全頻繁出現漏洞

奧巴馬入主白宮后，特勤局的安全漏洞頻現，危及總統安全。2009年11月24日，奧巴馬首次在白宮舉行國宴，就有一對來自弗吉尼亞州的夫婦在沒有受到邀請的情況下，越過重重關口進入現場，并與多名警衛對象合影，成為當時的新聞熱門話題。2011年11月，一名槍手用步槍向白宮射擊，8發子彈擊中白宮主體建筑，4天后特勤局才發現槍擊痕跡。2014年9月19日，曾駐伊拉克的美軍退伍老兵奧馬爾·岡薩雷斯攜刀具翻越白宮北側圍欄，飛奔60多米突破白宮北門廊進入白宮，最后進入了奧巴馬經常舉辦招待會的東廳，導致白宮工作人員和大批記者緊急疏散。這一事件過后，美國國會針對白宮多次發生的安全問題舉行聽證，審查白宮安全措施的漏洞并督促特勤局強化保護措施。根據2015年2月美國國會公布的一項調查報告顯示，特勤局警察部門(負責白宮等重要目標警衛任務)每名警官在2013財年的訓練時間只有25分鐘[4]。此外，特勤局欠缺對爆炸、槍擊之外的非暴力性突發事件的處置訓練，導致白宮在遭遇惡作劇類型的“闖白宮”事件時應對不力。在退伍老兵奧馬爾闖白宮事件中，雖然白宮的報警裝置已經發現了闖入者，但警犬和機動分隊都沒有及時響應。除此之外，警衛人員缺乏有效的攔阻手段，特別是沒有使用非致命性武器攔阻，反映出美國特勤局在安全防范措施和人員訓練方面都存在著嚴重不足。

(五)丑聞“怪圈”困擾美國特勤局

特勤局因為安全防范出現問題而受指責在歷史上并不少見。但在奧巴馬任期內，警衛人員在職業操守和作風紀律方面出現了較為嚴重的問題，負面新聞不斷，多次陷入輿論指責和信任危機中。2012年4月，美國特勤局派往哥倫比亞卡塔赫納市的先遣特工酗酒、召妓事件被新聞媒體曝光后，特勤局的形象受到嚴重沖擊。2015年3月，兩名高級特工酒后駕駛政府車輛沖過臨時路障硬闖白宮，引起國會調查。特勤局長克蘭西在接受質詢時承認，一些特工有借助酒精緩解工作壓力的習慣。2015年4月，又曝出特勤局高級官員性侵女下屬的丑聞。2015年12月，在白天的華盛頓鬧市區，一名特工的槍支、徽章、電臺等特勤局裝備在自己的汽車中被盜。一系列丑聞事件和管理問題引發了公眾質疑、誤解和批評，導致美國特勤局內部士氣低落，人員大量流失。美國國會發布研究報告表明，特勤局2014財年全職雇員只有6 379人(2010年全職雇員6 804人)，跌至奧巴馬總統任期內的最低點[5]。而人員的大量流失客觀上又增加了在職警衛人員的工作負荷，容易導致工作失誤，進而形成惡性循環。

二、奧巴馬政府時期美國總統警衛工作的改進與整頓

受制于國家政治體制和政治傳統，美國總統警衛工作改進一向保守，每一次小的改進都要經歷復雜的過程。奧巴馬政府時期美國總統警衛工作的調整主要是由一系統問題催生出來的。

(一)總統卸任后保護期延長至終生

是否為美國總統提供終生保護，這是一個美國歷史上反復爭論的問題。1906年至1964年，美國特勤局只為在職總統提供保護。1965年，國會授權特勤局終生保護前總統和其配偶。1994年國會立法要求1997年1月1日后上任的美國總統及其配偶的保護期限被修改為卸任后10年內。2013年1月，奧巴馬總統簽發《2012前總統保護法案》，將1997年1月1日之后的所有前總統保護期限恢復至終生保護。這一改變是應對當前全球性威脅特別是恐怖主義威脅增加的必要舉措，體現出美國當前對總統警衛工作的重視。但是，與此同時，為了保護前總統及其配偶，特勤局將為此增加人力、物力投入。特別是隨著時間推移，同一時期受保護的前總統總量增加，警衛任務量也將隨之增長。

(二)警衛情報工作得到進一步加強

美國特勤局成立時是美國國內最早的情報部門，擁有出色的情報體系，這也是國會賦予其保衛總統任務的原因之一。隨著美國聯邦政府機構的不斷完善，特勤局很多情報功能被中央情報局(CIA)、聯邦調查局(FBI)取代，但它仍然保留著重視情報工作的傳統。奧巴馬政府時期特勤局機構設置作出調整，2010年10月成立了戰略情報和信息處。該部門負責組織、管理和協調警衛情報工作，搜集、評估和分發警衛情報，對警衛對象進行風險評估，以及情報工作研究，是為特勤局承擔警衛任務而單獨建立的部門。戰略情報和信息處包括兩個科室：一是警衛情報和風險評估科，主要負責情報分析、威脅調查、風險評估和情報分發；二是國家威脅評估中心，主要從事警衛情報工作的理論研究，為警衛工作提供理論指導。戰略情報和信息處的前身是警衛情報科，只是特勤局要人警衛部門下屬的二級部門，機構調整后，情報部門地位提高、任務細分，警衛情報工作更加專業化和精細化。2010年，戰略情報和信息處成立之初就完成了近450份警衛安全評估報告和414份簡報，為警衛任務提供了卓有成效的情報支撐[6]。奧巴馬擔任總統期間，盡管受到的威脅超過前任，特勤局的工作也飽受非議，但是沒有出現一起針對總統的近身刺殺事件。正是因為警衛情報工作卓有成效，才使得特勤局能將此類事件遏制在萌芽狀態。

(三)白宮安防措施得到進一步改進

白宮布滿了電子監視和安防設備，構建了一個完備的監控防護網；對于外來人員，特勤局運用先進的安檢裝備實施嚴格的安全檢查；白宮屋頂部署有狙擊手，院內有特工和警犬，上空設置了“禁飛區”，裝有防空雷達對空監視……然而，所有這些措施對于精神錯亂或以惡作劇為目的的闖入者并不會產生直接威懾或阻力，翻越白宮圍欄似乎并不困難，硬闖白宮事件一再發生。2014年9月，在連續爆發幾起硬闖白宮事件后，特勤局在白宮圍欄外又增加了一道1米余高的新護欄，強化物理隔離，使防護周界外擴，建立了緩沖地帶。同時，還增加了外圍哨位以便于第一時間處置。2015年5月，特勤局獲批在白宮圍欄上加裝18厘米長的帶刺鋼釘，使翻越圍欄的難度增大。由于白宮圍欄的管理分屬12個政府機構及組織，且圍欄整修還需考慮對白宮外觀的影響以及白宮的歷史文化傳統，即便這樣細微的防護設施改造，也是以往49年來未曾有過的變化。特勤局通過在白宮外圍增加人員防范和物理防范措施，使白宮安全系數得到顯著提高。

(四)特勤局內部管理受到重視

與丑聞“怪圈”相對應的是特勤局為加強內部管理所付出的努力。在召妓事件發生后的2012年5月，特勤局發布新的行為守則，對警衛人員的特權進行限制，如禁止帶外國人回酒店房間，同步開展了對特工的道德訓練。為化解召妓丑聞給特勤局帶來的形象危機，2013年4月，奧巴馬任命女特工出身的茱莉亞·皮爾森擔任特勤局長。2014年10月，在岡薩雷斯闖白宮事件發生后，茱莉亞·皮爾森辭職，代理局長克蘭西上任后開始進行大刀闊斧地整改，力圖重塑特勤局形象。除了兩年內兩次更換主帥外，2015年1月特勤局領導層還實施了“大換血”，4名特勤局高管調離崗位，顯示出改革的決心。然而，從2015年12月美國國會對特勤局的研究報告來看，這一系列整頓的效果并不顯著，特勤局修復公共形象、改變不良風氣尚需時日。

三、美國總統警衛工作未來走向探討

(一)拆分特勤局二元結構

美國特勤局從來就不是一個純粹的警衛部門。由于歷史原因，它一直兼顧警衛工作與打擊金融犯罪雙重任務，導致體制上存在二元結構，警衛業務建設受到制約。特勤局目前在美國國內有139家分支機構，在海外開設了23個外勤辦事處[6]。這些機構由特勤局實施垂直管理和“遙控指揮”，不便于建立統一、正規的管理秩序，不利于培養嚴格的紀律作風。大部分分支機構和駐外機構是為打擊金融犯罪而建立的，如果將這一職能拆分出去，特勤局在人員管理上將更加規范。美國特勤局人事結構復雜，正式雇員主要由三部分組成，分別為特工(Special Agent)、警官(Uniformed Division Officer)、行管技術人員(Administrative， Professional， and Technical employee)。除警官專門負責重要目標(如總統、副總統官邸)警衛外，特工和行管技術人員通常要在警衛部門和金融犯罪調查部門之間流動，這并不符合警衛人員專業能力的培養要求。對于這種二元結構的弊端，美國國會曾進行過專門論證，也有分與合的爭論[1]。在后奧巴馬時代，國會可能會將此二元結構進行拆分，使警衛部門相對獨立，打造更加專業的警衛隊伍，避免出現工作疏漏。

(二)收縮特勤局的警衛任務界限

目前，特勤局的法定警衛界限越來越廣，除了保護總統、副總統及其直系親屬外，還要保護外國來訪的國家或政府首腦，大選前120天內主要的總統(副總統)候選人及其配偶，代表美國赴境外執行重要任務的官員等警衛對象。2000年12月19日，克林頓總統簽署了《2000年總統安全保護法案》，授權特勤局在總統指派下，在國家特別安全事件中負責計劃、協調和實施安保行動。被列入“國家特別安全事件”的有總統就職儀式、美國主辦的主要國際峰會和運動賽事，以及總統競選提名大會等。就特勤局運行狀況而言，即便在非警衛任務高峰期已經人手不足，到了警衛任務高峰期更難以做到警衛力量配備充足。考慮到特勤局目前的警衛界限與美國國務院外交安全局在重要外賓警衛任務上有交叉，與國土安全部其他部門在大型活動安全保衛任務上有重合，美國國會很可能未來會對這些任務進行整合，將次要任務從特勤局的警衛界限中剝離出去，以集中人力、物力加強核心警衛對象的安全保衛。

(三)大幅度增加警衛工作的財政預算

奧巴馬就任總統時期美國特勤局的財政預算從2009年至2012年呈上升趨勢，而在2012年至2014年出現了較大幅度的下滑，很多美國媒體將特勤局的糟糕表現與財政預算的下調聯系在一起。事實上，每一年的財政預算大部分用于警衛任務，如2012年特勤局預算總額為16.61億美元，用于警衛任務的費用高達10.52億美元[1]。從美國政府公布的數據來看，2009年至2012年特勤局的財政預算增長與人員增加是成正比的，2012年以來的人員大量流失是導致其財政開支縮減的重要原因[7]。目前的財政撥款總量看似龐大，其實只能維持特勤局工作的日常運轉，需要大量經費支持人力資源的大規模擴充和培訓。從美國特勤局有限的訓練時間上看，難以保持較高的訓練水平，警衛人員依靠經驗執勤，應對突發事件能力有限，容易出現各類安全漏洞。因此，訓練經費的投入還需要增加。特勤局在距離白宮20英里遠的馬里蘭州貝爾茨維爾擁有一處訓練基地，該地建有一個簡陋的白宮模型，與真實白宮相差甚遠。2015年特勤局針對白宮頻繁出現的安全事件，申請對該設施進行改造，建一個實體復制版白宮，以提高特勤局模擬訓練效果，確保白宮安全。隨著該計劃被列入特勤局預算草案，預計警衛工作預算將保持較大幅度的增長。

(四)進一步加強技術性防范措施

美國特勤局擁有一支龐大的技術專家隊伍，其技術性防范措施一直在不斷更新發展。然而，從2015年1月26日遙控無人機墜落白宮事件可以看出，特勤局技術性防范手段仍有很大的提升空間。基于目前特勤局的技術需求，可以預測其今后可能會在以下技術防范領域實施開拓：一是非常規手段襲擊的防范技術。在白宮被無人機突破后，特勤局已經做出反應，于2015年3月在華盛頓上空進行了多次無人機測試演練，研究如何進行追蹤、攔截并進行空中打擊。二是大數據分析技術。特勤局早在2001年即成立了打擊電子和網絡金融犯罪的專業部門，積累了網絡數據分析的人才、技術和經驗。以此為基礎，進一步發展大數據分析技術并全面運用于警衛情報領域，有助于及時從計算機網絡中獲取有效情報，發現、定位、排除威脅。三是人工智能技術。發展人工智能技術可以取代一部分人力，在白宮等重要目標防范中可以發揮顯著作用。美國的科技創新水平世界領先，這為其在警衛工作中發展技術性防范手段提供了深厚的基礎，也許未來美國總統警衛工作會因為技術發展而展現全新面貌。

[1] Shawn Reese.The U.S. Secret Service： an examination and analysis of its evolving missions[R].2013.

[2] 勒龐.烏合之眾：大眾心理研究[M].馮克利，譯.北京：中央編譯出版社，2014.

[3] Ronald Kessler.In the president’s secret service[M].Three Rivers Press，2010.

[4] Average secret service agent had just 25 minutes of training in 2013[EB/OL].(2015-02-13)[2016-02-01].http：//www.thefiscaltimes.com/2015/02/13/Average-Secret-Service-Agent-Had-Just-25-Minutes-Training-2013.

[5] Shawn Reese， WILLIAM L PAINTER， JARED C NAGEL，DANIEL J RICHARDSON.U.S. Secret Service protection mission funding and staffing： fact sheet[R].2014.

[6] United States Secret Service. United States Secret Service fiscal year 2010 annual report[R].2011.

[7] Assessing the U.S. Secret Service’s budget situation[EB/OL].(2014-09-29)[2016-02-01].http：//hspi.org/2014/09/assessing-the-u-s-secret-services-budget-situation.

(責任編輯 劉彥超)

Study on the U.S. Presidential Security during Barack Hussein Obama’s Administration

LUO Hongwei

(VIPProtectionDepartment，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

During his two terms of office， Barack Hussein Obama was confronted with lots of complex security threats， while a series of problems of U.S. presidential security were revealed. External challenges and internal problems prompted the U.S. Secret Service to make corresponding improvement to consolidate security line of defense. However， short-term change could not solve all problems. In the future， the Secret Service may conduct organization adjustment， shrink its parameters of protection， and strive for more financial support. Meanwhile， the Secret Service will develop some new technical preventive measures in response to new security threats.

United States of America； Secret Service； Barack Hussein Obama； protection

2016-05-05

羅宏偉(1981— )，男，湖北荊門人，講師。

D631.3

A

1008-2077(2017)03-0027-05

●警衛研究