“誰執法誰普法”責任制的探索與思考

齊紅英（上海市浦東新區司法局）

“誰執法誰普法”責任制的探索與思考

齊紅英（上海市浦東新區司法局）

“七五”普法開展以來，各地都在積極構建適應新形勢、新任務發展要求的普法格局，扎實推進“誰執法誰普法”工作深入開展。“誰執法誰普法”作為普法的一種機制，并不是唯一機制，還需要相關責任主體發揮各自職能作用，相互協調才能共同提高社會的法治水平。本文立足“七五”普法新背景，對“誰執法誰普法”責任制運作的理論實踐進行了簡要梳理，對責任制的實施成效和相關內容進行了初步論證，并結合落實責任制的現狀提出了一些思考和建議，希望借此為推動普法責任制的發展提供思路。

一、“誰執法誰普法”責任制的理論與現狀

（一）關于“誰執法誰普法”責任制的理論分析

自黨的十八屆四中全會首次提出普法責任制，“誰執法誰普法”普法責任制其內涵一直貫穿歷次發布的普法規劃和人大決議中。1991年，全國人大“二五”普法決議提出“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業、事業組織都應當認真向本系統、本部門、本單位的公民進行法治教育，積極開展依法管理工作”，明確了國家機關和相關單位對內部人員的普法責任。1996年、2001年中央宣傳部、司法部相繼出臺的“三五”“四五”普法規劃中，提出要建立法制宣傳教育工作責任制，落實各地、各部門普法責任。2011年出臺的“六五”普法規劃明確提出了“誰執法誰普法”工作原則，要求各部門各行業負責本部門本行業法制宣傳教育工作的同時，積極面向社會開展本部門本行業相關法律法規的宣傳教育①《中央宣傳部、司法部關于在公民中開展法制宣傳教育的第六個五年規劃（2011—2015年）》，中共中央國務院 2011年3月23日印發。。2016年出臺的“七五”普法規劃明確提出要健全普法責任制，實行國家機關“誰執法誰普法”的普法責任制，建立普法責任清單制度，落實“誰主管誰負責”的普法責任，要求各行業、各單位要在管理、服務過程中，結合行業特點和特定群體的法律需求，開展法治宣傳教育②《中央宣傳部、司法部關于在公民中開展法治宣傳教育的第七個五年規劃（2016—2020年）》，中共中央國務院 2016年3月25日印發。。2017年習近平主席主持召開的中央全面深化改革領導小組第三十二次會議審議通過了《關于實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制的意見》指出，要實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制，明確國家機關普法職責任務，堅持普法工作和法治實踐相結合，堅持系統內普法和社會普法并重，健全工作制度，加強督促檢查，努力形成部門分工負責、各司其職、齊抓共管的普法工作格局③習近平：《在中央全面深化改革領導小組第三十二次會議上的講話》，新華社2017年2月6日。。

（二）“七五”普法背景下貫徹落實“誰執法誰普法”責任制的初探做法

自“七五”普法工作啟動以來，全面落實“誰執法誰普法”責任制已經成為各地普法工作的重心。實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制、建立普法責任清單、開展以案釋法增強普法滲透力等，各地不斷創新形式，抓住重點，分類實施，努力形成各地區、各部門、各行業推動普法依法治理“大合唱”的生動局面。

1.作出相關規定或出臺相關文件。各地在制定本地區本部門“七五”普法規劃和決議時，將健全普法責任制作為其中的重要內容予以明確。上海市及浦東新區“七五”普法規劃中指出，實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制，并從組織領導、責任分工、經費保障等方面予以落實④《市委宣傳部、市司法局關于在本市開展法治宣傳教育的第七個五年規劃（2016—2020）》，中共上海市委市政府 2016年7月15日印發。《區委宣傳部、區司法局關于在本區開展法治宣傳教育的第七個五年規劃（2016—2020）》，中共上海市浦東區委區政府 2016年7月11日印發。。一些地市相繼出臺文件，就推動普法責任制落實提出具體要求。江西省印發《江西省國家機關落實“誰執法誰普法”責任制考核評價辦法》《省直機關（設區市）落實“誰執法誰普法”責任制考核評價標準》，明確將普法工作納入江西建設考評和綜治考評結果。成都市印發《關于建立“兩責任兩備案”制度 落實“誰執法誰普法”工作的通知》，并梳理現行有效的常用法律法規具體落實到各普法責任主體。安徽省發布全省重點普法目錄及52家成員單位普法重點目標任務，編制成員單位執法普法目錄。河南省印發《“誰執法誰普法”責任制的實施意見》，切實推動普法責任制落到實處。

2.制定普法責任清單。普法清單的制定，變以往司法行政機關在普法領域的單打獨斗為各地各部門的齊心協力，真正實現了法治宣傳教育工作由“軟指標”向“硬任務”的跨越。浙江省普法教育領導小組下發《重點單位法治宣傳教育責任清單制度實施辦法》及考評辦法，對重點單位落實普法責任清單情況進行年度考評并通報。重慶市實現了責任清單層層覆蓋，對77個市級普法責任單位全部編制完成了普法責任清單，明確了各自普法職責和普法重點內容。成都市制定《部門（行業）普法責任自查清單》，以“普法清單”為載體，狠抓普法責任主體落實。安徽蕪湖花橋鎮結合普法時間節點制定了《普法任務清單》，要求有針對性地宣傳與本部門、單位業務相關的法律法規。

3.落實以案釋法制度。推動以案釋法制度的落實，是各地在“七五”普法中的重要工作。浙江省高級人民法院、省人民檢察院、省司法廳、省普法辦等聯合出臺《關于加強以案釋法工作的意見》，明確以案釋法的工作主體范圍是人民法院、人民檢察院、行政復議機關、行政執法機關、司法行政機關、普法機關和法律服務機構等部門。新疆維吾爾自治區印發《關于建立法官、檢察官、行政執法人員、律師等以案釋法制度的意見》，要求全區各政法機關、行政執法部門、法律服務單位建立以案釋法長效機制，通過以案釋法增強法治宣傳教育吸引力和滲透力。天津市在實踐中廣泛開展以案釋法和警示教育，采用旁聽庭審等方式延伸普法教育，使案件審判過程成為特殊的法治教育課，成為弘揚法治精神的過程。

（三）貫徹落實“誰執法誰普法”責任制的成效

1.推動了普法觀念的轉變。實行普法責任制以來，各單位的普法責任意識明顯增強，主動策劃、主動宣傳、工作由“單向推動”轉變為“工作聯動”。30年普法效果不盡如人意的一個重要原因就是“管理不普法，執法不普法”，管理與普法分離，執法與普法分離，管理者、執法者不主動普法、不主動學法，甚至管理者不懂法，執法者不依法，嚴重影響了社會公眾對法律的認知與信任⑤彭文：《“誰執法誰普法”對法治中國建設的意義》，《法治論壇》，2016年第3期。。“誰執法誰普法”的落實讓管理、執法工作與普法工作緊密結合，管理者、執法者先普法再去管理、再去執法，切實推動了普法觀念的轉變。

2.提高了普法工作的針對性和實效性。普法責任制的落實，以普法重點對象為牽引，推動國家機關依據職能分類施教，各部門的專業優勢和資源優勢得到了更好的發揮，進一步提升了普法教育的針對性和時效性。執法人員既是執法者又是普法者，在執法過程中，自覺依法行政、加強自律；同時，在普法過程中，也會通過群眾的反饋和質疑，發現和反思執法過程中的問題和不足找到解決問題的方法，從而不斷提高執法水平和法治素養。

3.促進了執法普法的一體化。普法責任的落實，將普法工作有效融入到執法過程之中，通過文明執法促進深度普法，通過廣泛普法促進規范執法，實現了執法普法效果的最大化。執法普法一體化就是要使執法和普法成為有執法權的各級行政機關、刑事司法機關履行職能的一體兩翼、一車兩輪，把有執法權的各級行政執法機關、刑事司法機關各自執法范圍內的普法宣傳教育融入各自行政執法、刑事司法、法律服務活動中，最大限度地發揮各自優勢，實現執法與普法的有機結合、相互促進、并進雙贏⑥張興武：《執法普法一體化工作機制的原則與措施》，《遼寧公安司法管理干部學院學報》， 2016年第3期。。

二、“誰執法誰普法”責任制中的“清單制度”探析

（一）制定法治宣傳教育“責任清單”的必要性分析

1.制定法治宣傳教育“責任清單”是推動司法行政領域服務行政理性發展的需要。與秩序行政相比，服務行政的種類、比例等需要必要的外在規制，尤其在廣義的法治宣傳教育中，普法作用存在著極大的彈性空間，這意味著在法治宣傳教育中，需要以清單的形式對服務主體的權限等進行界定，以便提高法治宣傳教育的合理化程度⑦陳思明：《論法治宣傳教育清單化》，《法學研究》，2016年第2期。。制定責任清單，將進一步樹立“有權必有責、有責要擔當”的鮮明導向，喚醒各單位各部門的責任意識，激發擔當精神，從而增強做好法治宣傳教育工作的自覺性，推動服務行政的理性發展。

2.制定法治宣傳教育“責任清單”是提高法治宣傳教育法治化水平的需要。一方面，“責任清單”的制定通過對普法主體職責權限的劃分，不僅為法治宣傳教育的多方協商共治提供了契機，以“清單”的形式對成功做法予以規范化、制度化，更充分展示了清單式普法相較傳統普法模式的優勢。另一方面，建立“責任清單”就是要強調用法治理念引領法治宣傳教育發展，用法治思維謀劃法治宣傳教育工作，用法治方式破解法治宣傳教育難題，“責任清單”的制定將是運用法治思維法治方式開展法治宣傳教育工作的有益探索。

3.制定法治宣傳教育“責任清單”是推進法治宣傳教育供給側改革的有效途徑。要解決法治宣傳教育存在的供給和需求不對稱、普法資源供給不足、普法方式互動性不足等一系列問題，必須進行法治宣傳教育領域的供給側改革⑧馬柏偉：《責任清單路徑下的浙江法治宣傳教育創新》，《中國司法》，2016年第11期。。建立“責任清單”制度一方面通過落實部門責任，增加普法資源，緩解普法資源不足等問題；另一方面通過發揮責任部門對群眾需求更了解、普法形式更多元等優勢，創新普法載體和方式方法，推動普法教育供給側改革，從而為人民群眾提供更加精準高效的法治宣傳教育服務。

（二）落實“責任清單”制度的幾點探索

1.實行以案釋法“清單”制度。要求司法（執法）單位組織司法（執法）人員和法律服務人員在工作實踐中廣泛開展以案釋法和警示教育，以執法辦案的具體實踐辨法析理，向社會公眾傳播法治理念。健全案件宣講、典型案例發布、辦案過程告知等以案釋法的長效機制，結合行政執法活動向群眾開展法治宣傳教育。如浙江省制定以案釋法“清單”明確各責任單位每年度發布典型案例不少于10個，要適時開展以案釋法優秀案例評選和優秀講師評選等活動，健全激勵機制⑨浙江省司法廳、省檢察院、省高級人民法院《關于加強以案釋法工作的意見》，2016年11月14日印發。。重慶市法院系統在普法責任制下開展“庭審進街鎮”活動，通過依法公開巡回審判，努力實現“審理一個案件，宣傳一部法律，教育一片公民”的普法效果。云南省推行“陽光司法工程”，成為以案釋法“清單”制度的重要形式⑩《云南落實普法責任制形成“大普法”格局》，《法制日報》，2015年5月19日第1版。。

2.實行普法項目內容“清單”制度。要求各責任部門按照法治宣傳項目化管理要求，根據統一部署和本單位工作需要，針對群眾法律需求，在普法教育隊伍、法治宣傳陣地和法治文化產品等方面編制法治宣傳項目清單，列出時間表，壓實工作責任，強化實績考核，抓實普法工作。重慶市實行普法項目化管理，要求各普法責任主體負責宣傳涉及本部門單位的法律法規?《責任制，導活重慶普法大戲》，《人民日報》， 2016年1月20日第19版。。浙江省制定明確了省級12家重點主管單位的普法內容和任務，并探索建立了法治宣傳教育工作項目申報機制，鼓勵引導各部門單位精心策劃普法項目，科學制定任務書、時間表、路線圖，并健全完善相應的項目通報、評估機制，督促各單位高質量完成?馬柏偉：《責任清單路徑下的浙江法治宣傳教育創新》，《中國司法》，2016年第11期。。

3.實行普法工作督導“清單”制度。對各單位各部門開展工作督導，根據工作進展和服務重點工作的需要，組織對各單位各部門普法工作進行督導檢查，各單位在履行普法職責的同時，強化對所屬單位和本系統、本行業法治宣傳教育工作的指導，合力推進法治宣傳教育深入開展。河南省要求各級司法行政機關在黨委、政府領導下履行監督主體責任，并建立健全社會監督制度，通過人大代表、政協委員調研視察、新聞媒體跟蹤調查、社會評估調查等方式督促各責任主體履行職責?《誰執法誰普法 誰主管誰普法》，《河南法制報》， 2015年12月1日第001版。。內蒙古自治區要求各級普法主管機關要切實加強對普法工作的領導和指導，加大對各責任主體的檢查力度?《內蒙古全面推行“誰執法誰普法”責任制》，《法制日報》，2015年4月28日第002版。。

4.實行普法工作考核評估“清單”制度。加大法治宣傳教育在文明城區、文明村鎮、文明行業創建中的權重，并列入黨委、政府經濟社會發展目標責任制考核評價體系，納入各單位部門領導班子和領導干部年度考核，實現既報告自身學法用法情況又報告宣傳活動開展情況的目標。浙江省普法清單中規定，黨委（黨組）書記要認真履行第一責任人職責，做學法表率；把學法用法情況作為企業評優及干部職工考評的重要依據；要求一般公務員年度學法不少于40學時，行政執法人員不少于60學時?《浙江首推“七五”普法責任清單制度》 ，《法制日報》，2016年7月19日第001版。。江西省明確將普法工作納入法治江西建設考評和綜合考評結果，以此推動考核制度化、規范化、標準化?江西省《關于省直機關（設區市）落實“誰執法誰普法”責任制考核評價標準》，江西省普法教育工作領導小組 2016年6月6日印發。。河南省建立普法述職和報告機制，要求各單位部門領導干部在進行個人述職、參加民主生活會時，將履行責任制列為述職和報告內容。

三、新背景下推動落實“誰執法誰普法”責任制的幾點思考

“誰執法誰普法”反映了建設社會主義法治國家的新要求，凸顯了執法主體對普法的重要責任，“誰執法誰普法”普法責任制的落實，不僅是全面依法治國的重要制度性安排，也是健全普法宣傳教育機制，提升普法依法治理實效的重大舉措。為進一步發揮普法責任制的重要作用，結合當前落實普法責任制的現狀，從強化責任、完善保障、工作創新方面提出幾點建議。

（一）強化責任，健全普法責任體系

1.強化主體責任。要進一步強化國家機關主體責任，按照各自主管、執法的職責范圍，充分發揮職能優勢，根據管理、服務對象以及社會大眾特點，作出普法計劃和活動安排，積極履行普法宣傳主體責任。“誰執法誰普法”責任制落實以來，各地相繼通過簽發“普法通知書”、簽訂“普法責任狀”以及發布“重點普法目錄”等形式，明確了相關部門的普法任務和責任?胡向東：《關于實行國家機關“誰執法誰普法”責任制的實踐與思考》，《中國司法》，2015年第11期。。堅持普法宣傳與執法辦案相結合，建立以案釋法工作制度，健全司法、執法機關典型案例的定期編輯發布制度、辦案過程法律告知制度、信息通報制度等各項工作機制，把司法、執法和法律服務實踐變成普及法治知識、弘揚法治精神的過程。將普法納入執法責任制考核體系，使普法成為司法執法部門的重要工作職責，推動形成執法普法相互促進、相互支撐、執法普法一體化的工作新機制。

2.強化督導責任。一方面，要積極發揮人大、政協等領導機關的指導監督作用，加大監督檢查力度，定期聽取審議普法依法治理工作情況、督促檢查普法規劃的落實情況和工作進展情況，通過專題調研、協商等及時研究解決制約普法工作發展的制度性、機制性問題，實現普法專業監督管理的超前介入。另一方面，要充分發揮聯動優勢，加強司法行政系統內部普法教育一體化建設，構筑普法資源共享平臺、普法工作協作平臺、普法成果交流平臺，總結普法經驗，推廣普法成果?閆友森：《強化普法責任制的三種責任》，《中國司法》，2015年第12期。。建立健全普法工作報告制度、督察督辦制度、考核通報制度等，把好部署落實關、總結考核關、檢查驗收關，確保工作部署、工作落實、工作檢查常態化，實現普法運行管理的科學化合理化。

3.強化社會責任。一是推廣社會志愿服務模式，壯大普法力量。加強普法聯絡員、普法講師團等專業普法隊伍建設的同時，大力推行普法志愿服務工作模式，鼓勵引導司法和行政執法部門工作人員、大專院校法律專業師生、律師等加入普法隊伍，建立普法人才資源庫。二是落實媒體公益普法制度。明確各類媒體普法責任分工，要求廣播電視、報紙報刊、互聯網和手機媒體等大眾傳媒自覺履行普法責任，加強監督促進自律，在重要頻道、重要版面、重要時段刊播普法公益廣告，針對社會熱點和典型案例開展及時權威的法律解讀，積極引導社會法治風尚。三是完善普法教育評估指標體系。探索建立委托第三方機構對普法效果進行專項社會評估，制定科學、量化的評估考核指標，公平客觀評價普法實效，以科學有效的評價手段倒逼相關主體落實好普法責任。

（二）完善保障，開展常態化普法

一是打造精準化的普法隊伍。各責任主體要加強普法工作機構建設，抓好全員培訓，不斷配齊配強工作力量，努力打造好兩支普法隊伍。既要有知識面寬、善于就一般法律問題應對各類普法需求的通用型普法人才隊伍，也要有對具體領域有所專長、善于闡釋專業領域精細問題、深度問題的業務專家型普法隊伍。二是建立多元化的經費保障機制。將法治宣傳教育列入政府購買服務指導性目錄，積極利用社會資金開展法治宣傳教育。逐步建立政府撥款與市場運作、社會贊助相結合的經費保障機制。鼓勵引導社會組織、社會力量參與法治宣傳，努力實現社會效益和經濟效益的統一。三是健全一體化的普法運作模式。完善普法信息發布系統，加強輿情信息收集，開展市民法律素養評估和法律需求調查，探索將普法數據納入政府數據開放門戶，努力形成“需求、研判、反饋、供給”一體的普法運作模式。

（三）加大創新，推動普法責任落實

加強執法普法工作創新是落實普法責任制的重要手段，各責任主體應積極推進執法普法工作理念、方式方法及載體陣地的創新。一是轉變工作理念，促進執法普法融合。積極轉變辦案人員就案辦案、辦案不普法或被動普法的消極理念，加強執法普法的有效銜接，努力探索事前、事中、事后普法模式，推動將普法宣傳貫穿于執法全過程。二是借力新媒體，打造全媒體普法。積極推動責任主體加強普法網站和普法網絡集群等互聯網平臺的建設，加大新媒體新技術的運用，廣泛借助微博、微信、客戶端等新媒體開展普法教育，實現普法內容身邊化、載體趣味化、法理案例化。三是創新以案釋法教育形式。充分利用“法律六進”、法治文化陣地建設、法治創建活動等載體，采取旁聽案件庭審、專題法治講壇、法治節目展播等形式，讓廣大群眾感受到更加生動直觀的法治宣傳教育。

（見習編輯：賀 堃）