進(jìn)一步推進(jìn)法律援助服務(wù)均等化

韓秀桃（中華全國律師協(xié)會秘書長）

進(jìn)一步推進(jìn)法律援助服務(wù)均等化

韓秀桃（中華全國律師協(xié)會秘書長）

今年1月23日，國務(wù)院印發(fā)了《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）。作為“十三五”時期推進(jìn)基本公共服務(wù)體系建設(shè)的綜合性、基礎(chǔ)性、指導(dǎo)性文件，《規(guī)劃》明確了我國基本公共服務(wù)制度建設(shè)框架，提出了系列政策措施。《規(guī)劃》首次將法律援助納入國家基本社會服務(wù)范疇，明確提出要降低法律援助門檻、擴(kuò)大法律援助范圍，推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)，并將法律援助列入“十三五”國家基本公共服務(wù)重點服務(wù)項目清單。學(xué)習(xí)領(lǐng)會《規(guī)劃》對法律援助新定位，推進(jìn)法律援助服務(wù)均等化，對于做好當(dāng)前和今后一個時期法律援助工作，完善中國特色法律援助制度具有十分重要意義。

一、基本公共服務(wù)均等化是全面建成小康社會的應(yīng)有之義

向社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是政府職責(zé)，建設(shè)服務(wù)型政府是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段的必然要求。我國政府一直重視政府職能轉(zhuǎn)變，不斷強(qiáng)化公共服務(wù)職能。2002年，黨的十六大將政府職能概括為四項，即經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。2006年，“十一五”規(guī)劃綱要提出，要加強(qiáng)各級政府的社會管理和公共服務(wù)職能，并首次提出了逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。同年10月，黨的十六屆六中全會通過的《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干問題的決定》正式寫入逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化這一任務(wù)。2007年，黨的十七大從縮小區(qū)域發(fā)展差距和完善公共財政體系的角度，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了基本公共服務(wù)均等化的重要作用。

黨的十八大著眼于全面建成小康社會，充分肯定過去五年基本公共服務(wù)水平和均等化程度明顯提高，明確將基本公共服務(wù)均等化作為全面建成小康社會的重要目標(biāo)。十八屆三中全會提出緊緊圍繞更好保障和改善民生，明確提出要推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。十八屆五中全會提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)區(qū)域、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化水平穩(wěn)步提高，意味著黨和政府將致力于逐步縮小城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)域之間、不同群體之間的基本公共服務(wù)差距，促進(jìn)社會公平正義，讓更廣大的人民群眾沐浴公共財政的陽光，共享改革發(fā)展的成果。

從公共服務(wù)，到基本公共服務(wù)，再到基本公共服務(wù)均等化，貫穿始終的是以人為本、執(zhí)政為民的為政思想，體現(xiàn)了強(qiáng)化公共服務(wù)職能、打造服務(wù)型政府的執(zhí)政理念。2012年7月，國務(wù)院印發(fā)了《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，這是我國首部國家基本公共服務(wù)體系規(guī)劃，明確提出基本公共服務(wù)的范圍、國家基本標(biāo)準(zhǔn)，提出實施26項保障工程，爭取到2020年基本實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。“十二五”規(guī)劃還首次明確了公民有權(quán)享受政府提供的基本公共服務(wù)項目及其標(biāo)準(zhǔn)，第一次提出提供基本公共服務(wù)是政府的職責(zé)，標(biāo)志著我國基本公共服務(wù)與戶口、戶籍地逐步分離，成為群眾的基本權(quán)益。

《規(guī)劃》延續(xù)“十二五”規(guī)劃指導(dǎo)思想、基本框架和制度安排，強(qiáng)調(diào)享有基本公共服務(wù)是公民的基本權(quán)利，保障人人享有基本公共服務(wù)是政府的重要職責(zé)，首次推出國家基本公共服務(wù)清單，明確建立國家基本公共服務(wù)清單制，確定了八大領(lǐng)域81項基本公共服務(wù)項目作為政府履行職責(zé)和公民享有相應(yīng)權(quán)利的范疇。《規(guī)劃》從解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題入手，以普惠性、保基本、均等化、可持續(xù)為方向，按照“兜住底線、引導(dǎo)預(yù)期，統(tǒng)籌資源、促進(jìn)均等，政府主責(zé)、共享發(fā)展，完善制度、改革創(chuàng)新”的基本要求，穩(wěn)步提高均等化水平，力爭到2020年在學(xué)有所教、勞有所獲、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居等方面持續(xù)取得新進(jìn)展，基本公共服務(wù)均等化總體實現(xiàn)，人民生活水平總體提高，小康社會全面建成。

二、法律援助是實現(xiàn)“困有所幫”的基本公共法律服務(wù)

法律援助是國家以制度化、法律化的形式為社會弱勢群體提供法律服務(wù)，幫助他們實現(xiàn)法律賦予公民的平等權(quán)利。1994年初，司法部提出建立和實施法律援助制度，其大背景是伴隨著改革開放、實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)，出現(xiàn)了不同程度的貧富不均；同時推進(jìn)律師制度改革，把律師推向市場，逐步暴露出一些經(jīng)濟(jì)困難公民請不起律師、沒有經(jīng)濟(jì)能力依法維護(hù)自身權(quán)益等問題。探索建立中國特色法律援助制度，其直接契機(jī)就是為了解決部分人因經(jīng)濟(jì)困難“請不起律師、打不起官司”問題，確保公民法律面前人人平等的憲法權(quán)利最終實現(xiàn)。

1996年審議通過的《刑事訴訟法》和《律師法》第一次明確寫入法律援助，推動法律援助從部分地方試點向全國全面試行階段快速發(fā)展。2001年“十五”計劃綱要第一次將法律援助制度寫入國家的經(jīng)濟(jì)和社會總體發(fā)展規(guī)劃之中，明確提出要建立法律援助體系，標(biāo)志著我國法律援助事業(yè)進(jìn)入一個新的發(fā)展階段。此后，各地逐步將法律援助工作納入本地的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和政府為民辦實事項目。黨的十六大明確提出要積極開展法律援助。2003年《法律援助條例》頒布實施，首次明確了法律援助是政府責(zé)任，各級黨委政府給予法律援助前所未有的重視和支持，促進(jìn)法律援助事業(yè)改革發(fā)展。從2004年以來，歷屆黨代會報告、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和政府工作報告都對法律援助工作提出明確要求，強(qiáng)調(diào)要做好法律援助工作。截止到2016年底，17個省份將法律援助納入本地“十三五”經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，22個省份將法律援助納入民生工程、納入基本公共服務(wù)體系，納入政府績效考核體系，28個省份制定出臺了法律援助條例或?qū)嵤┺k法。

我國法律援助制度具有鮮明特色，不僅關(guān)注制度的司法價值，還關(guān)注制度的政治價值、社會價值。一方面強(qiáng)調(diào)法律援助是維護(hù)和保障司法人權(quán)的重要作用，另一方面更強(qiáng)調(diào)法律援助是黨的群眾工作的重要組成部分，是政府民生工程、為民辦實事項目。按照上述發(fā)展思路和制度模式，二十多年來我國法律援助走過了一條學(xué)習(xí)借鑒、試點探索、快速推進(jìn)、穩(wěn)步實施的發(fā)展之路，始終呈現(xiàn)出一種跨越式的發(fā)展態(tài)勢。二十年前，什么是法律援助、怎么做法律援助、為什么要建立法律援助制度，種種疑問困擾著許多人。二十年后，法律援助已經(jīng)擺上各級黨委政府的工作案頭，納入各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和為民辦實事項目，成為許多困難群眾和特殊案件當(dāng)事人的法律低保。

1999年全國法律援助案件量突破10萬件，2012年突破了100萬件。據(jù)統(tǒng)計，2011-2015五年間，全國累計辦理法律援助案件499萬件，獲得援助的當(dāng)事人558萬人。其中，2014年受援人138.8萬人次，農(nóng)民和農(nóng)民工受援人占68.3%。各地法律援助機(jī)構(gòu)還累計解答法律咨詢2900多萬人次。此外，五年間中央專項彩票公益金法律援助項目在26個省（區(qū)、市）逐步實施，資助辦理了涉及老年人、殘疾人、婦女、未成年人、農(nóng)民工法律援助案件29萬件，受援人數(shù)超過45萬人，為困難群眾挽回經(jīng)濟(jì)損失176億元，有效維護(hù)困難群眾的合法權(quán)益。實踐已經(jīng)證明，法律援助是實現(xiàn)和維護(hù)困難群眾平等享受法律權(quán)利，落實“困有所幫”的基本公共法律服務(wù)制度，對于維護(hù)社會公平正義、服務(wù)和保障民生具有獨(dú)特地位，在全面推進(jìn)依法治國中發(fā)揮了重要作用，已經(jīng)成為展示我國法治文明進(jìn)步與司法人權(quán)保障的最佳窗口。

三、法律援助均等化是完善法律援助制度的基本要求

探索建立中國特色法律援助制度，健全完善法律援助實施體制和工作機(jī)制，這是二十多年來我國法律援助事業(yè)改革發(fā)展的一條主線。2004年12月，按照中央關(guān)于司法體制和工作機(jī)制改革的初步意見，著眼于改革和完善訴訟收費(fèi)制度，提出加大法律援助和司法救助工作力度，明確法律援助和司法救助的對象、范圍、形式，完善經(jīng)濟(jì)確有困難當(dāng)事人的證明制度和具體操作程序。按照上述改革意見，經(jīng)過四年多推進(jìn)和實施，到2008年底，全國法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)、法律援助事項補(bǔ)充范圍、法律援助辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)（簡稱“三項標(biāo)準(zhǔn)”）制定工作基本完成。“三項標(biāo)準(zhǔn)”的建立是繼《法律援助條例》頒布實施以后，完善法律援助制度一項重大舉措，體現(xiàn)了法律援助制度的價值取向和基本內(nèi)涵。

從2009年開始，按照中央關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革的意見，推動建立法律援助“三項標(biāo)準(zhǔn)”動態(tài)調(diào)整機(jī)制，一些地方逐步將經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)由最低生活保障保障標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為低保標(biāo)準(zhǔn)的1.5～2倍或最低收入標(biāo)準(zhǔn)，大多數(shù)地方把勞動關(guān)系、婚姻家庭等民生事項納入法律援助補(bǔ)充事項范圍，一些地方適時調(diào)整了法律援助辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)法律援助與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展協(xié)調(diào)發(fā)展。與此同時，推動法律援助“三個納入”，即把法律援助納入地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展整體規(guī)劃、把法律援助納入黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制、把法律援助經(jīng)費(fèi)納入同級政府財政預(yù)算，建立法律援助經(jīng)費(fèi)和政策保障體制。截至2012年底，22個省（區(qū)、市）將法律援助工作納入本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃，全國92%的地方將法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)全部納入地方財政預(yù)算，法律援助制度進(jìn)一步完善。

十八屆四中全會提出完善法律援助制度，擴(kuò)大援助范圍，健全司法救助體系，保證人民群眾在遇到法律問題或者權(quán)利受到侵害時獲得及時有效法律幫助。2015年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議審議通過的《關(guān)于完善法律援助制度的意見》（中辦發(fā)[2015]37號），明確提出了推進(jìn)法律援助工作改革發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則、主要任務(wù)和政策措施，通過擴(kuò)大法律援助覆蓋面、提高法律援助質(zhì)量、強(qiáng)化法律援助保障、加強(qiáng)法律援助組織領(lǐng)導(dǎo)等途徑，進(jìn)一步加強(qiáng)法律援助工作，完善中國特色社會主義法律援助制度。

法律援助作為基本公共法律服務(wù)，其均等化的含義應(yīng)當(dāng)是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的服務(wù)，其核心是促進(jìn)機(jī)會均等，重點是保障人民群眾特別是經(jīng)濟(jì)困難群體得到基本公共法律服務(wù)的機(jī)會，而不是簡單的平均化。穩(wěn)步推進(jìn)和逐步實現(xiàn)均等化，理念是堅持以人為本，積極回應(yīng)民生訴求，使符合條件的公民都能獲得法律援助，平等享受法律保護(hù)，努力讓人民群眾在每一個案件都感受到公平正義。重點是為困難群眾提供及時便利、優(yōu)質(zhì)高效的法律援助服務(wù)，組織開展貧困地區(qū)脫貧攻堅，通過法律服務(wù)和法律幫助助力精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧，不斷擴(kuò)大法律援助覆蓋面，切實解決經(jīng)濟(jì)困難人群“請不起律師、打不起官司”問題。關(guān)鍵是縮小城鄉(xiāng)服務(wù)差距，提高區(qū)域服務(wù)均等化水平，推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，實施資源集約高效，推進(jìn)機(jī)會均等共享，把法律服務(wù)送到最需要的百姓手中。基礎(chǔ)是強(qiáng)化法律援助政策、經(jīng)費(fèi)和組織保障，提升基層一線的服務(wù)能力和水平，擴(kuò)大公共法律服務(wù)的有效供給，實現(xiàn)法律咨詢服務(wù)全覆蓋，提升法律援助服務(wù)的可及性。

四、公共法律服務(wù)體系是推進(jìn)法律援助均等化的重要保障

推進(jìn)和落實法律援助均等化必須有相應(yīng)的保障措施。十八屆四中全會提出，建設(shè)完備的法律服務(wù)體系，推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)民生領(lǐng)域法律服務(wù)。2016年《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》提出，完善法律服務(wù)體系，加強(qiáng)律師等法律人才和法律服務(wù)隊伍建設(shè)，推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，完善法律援助制度，健全司法救助體系。《規(guī)劃》首次提出，加強(qiáng)法律援助綜合服務(wù)平臺和便民窗口、法律服務(wù)中心（站、工作室）、12348法律服務(wù)熱線等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善服務(wù)條件。加強(qiáng)基層普法陣地、人民調(diào)解組織、司法鑒定機(jī)構(gòu)建設(shè)，健全服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，這為法律援助均等化提供了重要的體制支撐和制度保障。

一般而言，公共法律服務(wù)體系是公共法律服務(wù)產(chǎn)品、公共法律服務(wù)制度和公共法律服務(wù)系統(tǒng)的集成。從服務(wù)內(nèi)容上看，法律援助僅僅是一種公共法律服務(wù)產(chǎn)品，是政府免費(fèi)提供、困難群眾自愿申請獲得的基本公共服務(wù)，屬于公共法律服務(wù)的基礎(chǔ)性產(chǎn)品。從服務(wù)制度上看，我國法律援助經(jīng)過二十多年發(fā)展，已經(jīng)形成了一整套相對完整的組織架構(gòu)、實施體制、運(yùn)行機(jī)制和政策保障，在公共法律服務(wù)體系建設(shè)中居于基礎(chǔ)性地位。從服務(wù)系統(tǒng)上看，法律援助不僅是重要法律制度，還是黨的群眾工作和政府民生工程，政治屬性、社會屬性和法律屬性有機(jī)統(tǒng)一于法律援助具體業(yè)務(wù)中，屬于公共法律服務(wù)體系的基礎(chǔ)性平臺。

一方面，公共法律服務(wù)體系建設(shè)豐富和拓展了法律援助的制度內(nèi)涵和服務(wù)內(nèi)容。國際上關(guān)于法律援助概念通常十分寬泛，作為受援人的訴訟代理只是其中一項援助事務(wù)，大量的法律事務(wù)應(yīng)當(dāng)發(fā)生在訴訟之前和訴訟之外，即法律援助早期介入（Early Intervention或譯早期干預(yù)）。包括以非專業(yè)語言提供法律信息、公共法律教育、通過電話或社區(qū)法律中心提供法律咨詢、協(xié)助爭議各方進(jìn)行交流談判與調(diào)解，以及線上法律信息平臺服務(wù)等。國外有學(xué)者形象地說，與其在懸崖下準(zhǔn)備救護(hù)車，不如在懸崖邊建上欄桿。立足公共法律服務(wù)體系建設(shè)，法律援助應(yīng)當(dāng)更加注重屬于早期介入的種種做法，讓法律變得更加便捷、可及、實用，使法律援助成為普通民眾的法治實踐活動，既體現(xiàn)了法律援助基本價值，也有助于實現(xiàn)法律援助效率最大化。

另一方面，公共法律服務(wù)體系建設(shè)凸顯了政府公共財政投入的基本準(zhǔn)則。從法律援助資金效益來分析，政府公共財政投入物超所值。據(jù)統(tǒng)計，中國法律援助基金會“十二五”期間中央專項彩票公益金項目投入產(chǎn)出比1:34。其中，僅2015年組織實施項目5.7萬多件，投入1億多元，直接受益人9萬多人，為受援人挽回經(jīng)濟(jì)損失近35億元。2016年浙江省投入法律援助經(jīng)費(fèi)1.1億元，受援人10.2萬人，為群眾挽回或取得經(jīng)濟(jì)利益12.64億元，投入產(chǎn)出比為1:12。寧夏的相關(guān)數(shù)據(jù)是1470萬、1.7萬人、3億元，投入產(chǎn)出比為1:20。“十二五”期間北京市海淀區(qū)法律援助中心得到政府給予的辦案補(bǔ)貼2110萬元，共結(jié)案1.9萬余件，為受援人挽回和避免經(jīng)濟(jì)損失2.3億元，投入產(chǎn)出比為1:11。除了上述直接經(jīng)濟(jì)收益，還有及時化解矛盾糾紛帶來的社會安全風(fēng)險效益。按照公共財政理論，政府提供了法律援助這一公共服務(wù)產(chǎn)品，其經(jīng)費(fèi)投入真正體現(xiàn)了“花小錢辦大事”的公共財政理念。

總之，“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝時期，也是我國經(jīng)濟(jì)社會加速轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期。我國人均GDP水平將實現(xiàn)1萬美元目標(biāo)，進(jìn)入發(fā)達(dá)國家底線。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升，社會對包括法律援助在內(nèi)的公共服務(wù)需求的廣度和深度都將大大拓展。新形勢下，持續(xù)推進(jìn)和不斷完善國家基本公共服務(wù)體系，推進(jìn)各項基本公共服務(wù)均等化，意義十分重大。我國法律援助制度自建立以來，始終圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民群眾實際需要，積極探索和創(chuàng)新相關(guān)體制機(jī)制，不斷完善具有中國特色的法律援助制度。在此大背景下，如何更好地滿足人民群眾特別是困難群體法律服務(wù)需求，穩(wěn)步推進(jìn)和逐步實現(xiàn)法律援助均等化，完善覆蓋城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)體系，讓法律惠及每一個老百姓，既是對落實政府責(zé)任的重大考驗，也是每一位從事法律援助工作者的職責(zé)使命。

（責(zé)任編輯：朱騰飛）