完善《社區矯正法（征求意見稿）》內容的建議

吳宗憲（北京師范大學刑事法律科學研究院教授）

完善《社區矯正法（征求意見稿）》內容的建議

吳宗憲（北京師范大學刑事法律科學研究院教授）

國務院法制辦公室2016年12月1日至31日在中國政府法制信息網公開征求對《社區矯正法（征求意見稿）》（以下簡稱征求意見稿）的意見。這項活動使人們了解到制定社區矯正法工作的最新進展，也知道了最新的征求意見稿的具體內容①此次征求意見活動開始時，正逢筆者帶領學生在湖北省進行社區矯正調研工作，調研工作得到湖北省社區矯正工作管理局袁啟貴局長、呂華彬政委和該局前任局長許振奇等領導，以及進行調研的武漢市、宜昌市和十堰市等地社區矯正工作管理局領導和社區矯正工作者的幫助，本文的一些觀點得到他們的啟發，在此一并致謝。。從該網站披露的征求意見稿的內容來看，其中有一些亮點。例如，關于收監執行和追逃的規定（第17條）、對于購買社會服務做法的肯定（第32條）、鼓勵企業錄用社區服刑人員的規定（第33條）等。但是，這個征求意見稿存在內容太簡略（共有36條）、結構不完整、一些規定不盡合理等問題。筆者在認真學習和深入思考的基礎上，提出下列建議，供修改和完善該法時參考②本文的主要內容，已經通過下列3種方式提出或者提供給有關部門參考：（1）2016年12月16日上午在北京友誼賓館嘉賓樓第二會議室舉行的“社區矯正法（征求意見稿）專家研討會”上，筆者簡要闡述了本文的要點。此次會議是由中國法學會研究部、中國刑法學研究會、中國行政法學研究會舉辦的。（2）2016年12月21日下午在北京師范大學刑事法律科學研究院舉行的“《中華人民共和國社區矯正法（征求意見稿）》專家研討會”上，筆者詳細闡述了本文的觀點。此次會議是由中國刑法學研究會和北京師范大學刑事法律科學研究院共同舉辦。（3）2016年12月30日下午，筆者將本文的要點通過中國政府法制信息網提供的電子郵件地址（sqjzf@chinalaw.gov.cn），發送給國務院法制辦公室。此外，筆者還在2016年12月24日上午于河南省方城縣舉行的“社區矯正理論與司法適用高端論壇”上所作的主旨演講中，介紹了本文的主要觀點。。

一、關于完善基本結構的建議

該征求意見稿包括5章，從結構來看，是不完整的，還至少應當包括下列4章：

（一）“法律責任”章

缺少對于法律責任的具體規定，是征求意見稿在基本結構方面的重大缺陷。法律與其他行為規范的重要區別，就是法律是通過國家強制力保證實施的行為規范，違反法律規范的行為或者人員，會被追究法律責任。法律責任是國家強制力的重要體現，是保證法律規范得到有效實施的重要措施。征求意見稿沒有規定法律責任，會給有效實施這部法律留下重大隱患，即使這部法律最終出臺，將來也難以得到有效實施。

同時，從法律規范的結構來看，法律責任是不可缺少的。一般認為，法律規范由假定、處理、制裁三部分組成，其中的“制裁”是指在法律規范中規定主體違反法律規定時應當承擔何種法律責任、接受何種國家強制制裁的部分③孫國華、朱景文主編：《法理學》（第三版），中國人民大學出版社2010年版，第248頁。。從邏輯上來看，缺少法律責任的法律規范，是不完整的。這個征求意見稿沒有規定法律責任，顯然是一個不完整的法律規范。

強調立法中的法律責任，也是刑事司法實踐中得出的重要教訓。不規定法律責任的法律，難以得到準確執行和有效實施，《監獄法》及其實施就是明顯的例子。由于該法沒有規定法律責任，其中第24條及類似的規定長期得不到真正的貫徹落實。

建議設立“法律責任”專章，明確規定社區矯正執法主體、參與部門、相關機構和人員以及社區服刑人員等違反本法規定的具體法律責任，使社區矯正法變成真正意義上的法律，使該法規定的內容能夠得到切實執行。“法律責任”章可以設在“附則”之前，作為倒數第二章。

（二）“機構與人員”章

建議設立“機構與人員”專章，明確規定下列內容：

1.執法機構及執法人員

對于在社區矯正工作中擔任執法工作的職能機構，應當作出專門規定，明確機構的設置和職能。

對于執法人員，應當作出較為詳細的具體規定，以便促進這支隊伍的建設，也給他們的執法活動提供明確的法律依據。建議在立法中包括下列內容：

（1）基本身份。社區矯正執法者是代表國家對社區服刑人員執行刑罰的人員，應當具有公務員的基本身份。公務員身份不僅是他們身份地位的重要標志，也是這支隊伍穩定性、高素質、職業化的基本保障。建議社區矯正法中明確他們的公務員身份。

（2）職位名稱。社區矯正執法者是獨立的執法主體，應當有一個與其法律地位和工作職能相協調的職位名稱，然而，從有關文件的規定來看，目前一部分社區矯正執法者的正式職位名稱是“司法助理員”，在社區矯正工作中，繼續使用這樣的名稱，顯然是不合適的。顧名思義，“司法助理員”是協助其他司法機構和人員開展工作的人員，但是，在社區矯正工作中，這部分人員不僅獨立地開展社區矯正工作，而且在社區矯正工作中發揮著主導作用，組織領導其他機構和人員開展社區矯正工作。因此，建議立法者認真考慮和采納不少研究者提出的“社區矯正官”的名稱④參見陳和華：《論我國社區矯正的組織制度》，《法學論壇》，2006年第4期。董邦俊、王振：《社區矯正的制度化構想》，《政法學刊》，2007年第4期。李文華：《論社區矯正的主體》，《青海社會科學》，2008年第5期。吳宗憲：《論社區矯正官》，《中國司法》，2011年第11期。吳宗憲主編：《社區矯正導論》，中國人民大學出版社2011年版，第107～113頁。，使這支隊伍有一個與其職能相適應的職位名稱，以利于這支隊伍的健康發展。“社區矯正官”的概念精煉、準確，符合社區矯正執法者的身份，體現了人們在這個問題上的廣泛共識。北京師范大學刑事法律科學研究院（以下簡稱“北師大刑科院”）課題組撰寫的《社區矯正法（專家建議稿）》，在廣泛調查研究的基礎上提出了相關建議，認為“社區矯正官是依法履行社區矯正職責、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。⑤趙秉志主編：《社區矯正法（專家建議稿）》，中國法制出版社2013年版，第34頁。”立法者應當考慮這樣的建議。

（3）身份標志。社區矯正執法者是代表國家執行刑罰的工作人員，為了體現執法的嚴肅性，也為了增強執法的效果，他們必須有全國統一的服裝、工作證等身份標志⑥吳宗憲：《社區矯正執法者身份標志規范化探討》，《法治研究》，2015年第4期。。建議征求意見稿對此作出具體規定。

（4）工作待遇。在社區矯正工作中，要想培養一支高素質的執法人員隊伍，要想吸引和留住高素質的執法人員從事社區矯正工作，必須給他們提供與其工作職能等相稱的工作待遇，除了薪酬、福利、保險等方面的待遇之外，還應當有合理的職業發展等級，使他們的薪酬和職位能夠隨著任職時間的增加和工作業績的發展而得到調整。建議征求意見稿規定這方面的內容。

2.輔助機構與輔助人員

在我國社區矯正工作中，已經建立了“社區矯正中心”“中途之家”一類的社區矯正輔助機構，在工作中也使用了大量的社會工作者和志愿者，協助社區矯正機構和執法人員開展工作。建議在社區矯正法中對這類輔助機構與輔助人員作出專門的較為詳細的規定，起碼要明確這類機構的法律地位、運行機制等內容。

在對輔助人員作出規定時，應當區別社會工作者和志愿者。可以對志愿者作出一般性的規定，但是，對于社會工作者，應當作出較為詳細的規定，社會工作者在我國社區矯正工作中發揮著巨大的作用。建議從下列方面對社會工作者作出規定：

（1）法律地位。應當明確專職社會工作者是根據一定條件選擇并經培訓后對社區矯正服刑人員開展相關社會工作的全日制專業人員。

（2）任職資格。應當對專職社會工作者的任職資格提出一定要求。

（3）工作職責。應當明確專職社會工作者主要從事的工作內容。

（4）工作待遇。應當對薪酬、福利、保險等方面的待遇，建立合理的職業發展等級等作出原則性的規定。

（5）身份標志。應當對專職社會工作者的身份標志（服裝、證件等）作出專門規定。

實際上，從事社區矯正工作的專職社會工作者，與公安機關使用的警務輔助人員十分相似，在很多方面甚至是完全相同的。國務院辦公廳于2016年11月29日印發并實施的《關于規范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》，對于司法行政部門如何使用組織專職社會工作者、對于在社區矯正法中如何規定與專職社會工作者相關的內容，都提供了很好的范例，值得認真研究和合理借鑒。

3.相關機關

建議征求意見稿在吸收以往有關社區矯正工作文件內容的基礎上，對于參與社區矯正的相關機關（公、檢、法、人力資源與勞動保障、民政、工商管理等）的工作職責、相互銜接等內容，作出明確而具體的規定。征求意見稿第4條第二款的規定過于簡略。

（三）“社區服刑人員”章

建議設立“社區服刑人員”專章，對他們的權利義務等作出明確規定。除了規定一般的權利和義務之外，應當根據不同類型社區服刑人員的特點，規定不同類型社區服刑人員的具體服刑義務，以便更好地對他們進行管理。北師大刑科院課題組對此進行了系統研究，在所起草的《社區矯正法（專家建議稿）》中設立了這樣的專章⑦趙秉志主編：《社區矯正法（專家建議稿）》，中國法制出版社2013年版，第37～41頁。，可供參考。

（四）“特殊類型社區服刑人員的社區矯正”章

建議設立“特殊類型社區服刑人員的社區矯正”專章，對未成年社區服刑人員、女性社區服刑人員、老年社區服刑人員、流動社區服刑人員、患病社區服刑人員（保外就醫者、精神病人等）、外籍及無國籍社區服刑人員等在社區矯正中的特殊事項，作出具體規定，為恰當管理這些類型的社區服刑人員提供法律依據。北師大刑科院課題組對此進行了系統研究，在所起草的《社區矯正法（專家建議稿）》中設立了這樣的專章⑧趙秉志主編：《社區矯正法（專家建議稿）》，中國法制出版社2013年版，第97～108頁。，可供參考。

二、關于完善具體規定的建議

在完善征求意見稿的過程中，建議考慮下列內容：

（一）明確社區矯正的法律性質

我國的社區矯正是“非監禁刑罰執行活動”，這是最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部2003年7月10日聯合發布的《關于開展社區矯正試點工作的通知》（以下簡稱“2003年兩院兩部《通知》”）中對于社區矯正的法律性質的界定，也是這些年來對于社區矯正工作達成的普遍共識之一。但是，在征求意見稿中卻沒有明確規定這方面的內容。這種做法會產生嚴重的后果。

第一，會混淆人們對社區矯正的基本認識。在我國，“社區矯正”并不是一個漢語中固有的詞語，而是在翻譯國外文獻中形成的新概念。通過這些年來的努力和實踐，人們逐漸認識到社區矯正是一種刑罰執行制度，然而，在這個征求意見稿中并未確認社區矯正的這種性質，其中的第一條雖然包含了“執行刑罰”的字樣，但是，在第2條中又模糊了執行刑罰的性質，該條不僅沒有清楚規定社區矯正是“刑罰執行活動”，而且其中使用的“社區矯正人員”一詞，進一步模糊了社區矯正的法律性質。如果頒布這樣的法律，必然會造成人們對于社區矯正的認識混亂，使人們對社區矯正的法律性質產生疑問。這樣的情況必將極大地干擾社區矯正工作的正常進行。

第二，會削弱社區矯正的嚴肅性和權威性。把社區矯正定義為“刑罰執行活動”，使社區矯正工作具有了與刑罰執行活動相適應的嚴肅性，使社區矯正工作具有了以國家強制力為后盾的權威性。但是，如果在社區矯正法中沒有清楚地規定社區矯正工作的刑罰執行性質，必然會使其嚴肅性和權威性遭到嚴重削弱，會使人們把社區矯正等同于安置幫教一類的社會工作，這會極大地影響社區矯正工作的順利進行。

建議在社區矯正法中明確規定社區矯正的刑罰執行性質，其具體方法可以有不同的選擇。可以給社區矯正下一個明確的定義。例如，在北師大刑科院課題組撰寫的《社區矯正法（專家建議稿）》中認為，“社區矯正是依法在社區中監管、改造和幫扶罪犯的非監禁刑執行制度”⑨趙秉志主編：《社區矯正法（專家建議稿）》，中國法制出版社2013年版，第8頁。。也可以用其他的表述方式表明“刑罰執行”的內容。

（二）恰當處理嚴格界定和寬泛使用范圍的關系

這里所講的“嚴格界定”是指對社區矯正法律性質的界定要嚴格，界定為“非監禁刑罰執行活動”；這里所講的“寬泛使用”是指社區矯正輔助機構可以在從事社區矯正工作的基礎上，根據國家的需要和自身的能力，開展更為廣泛的其他相關活動。例如，社區矯正輔助機構可以通過委托等機制對附條件不起訴的犯罪嫌疑人進行監督考察工作；可以對刑滿釋放人員進行安置幫教等工作；可以從事相關的預防犯罪工作等。社區矯正輔助機構從事這些工作不僅有利于滿足國家的需要，解決相關的社會問題，也能夠更加有效地利用這類機構。從大量調研來看，社區矯正輔助機構有現成的設施、人員等，具有從事這方面工作的條件，而且，很多社區矯正輔助機構的工作任務并不飽滿，具有承擔這類工作的可能性。

建議考慮這方面的內容，作出合理規定。例如，可以規定：“社區矯正輔助機構可以通過合理機制，利用自身條件開展增進社會和諧、預防違法犯罪等方面的工作”。

（三）明確規定社區矯正機構的相關內容

2012年修改《刑事訴訟法》時，明確規定了“社區矯正機構”的概念。修改后的《刑事訴訟法》第258條規定，社區矯正“由社區矯正機構負責執行”。無論從哪方面來講，社區矯正法都應當對“社區矯正機構”作出實質性的、具體化的規定。

首先，從不同法律的位階來看，社區矯正法應當對這個概念有明確具體的規定。在我國法律體系中，憲法具有最高的法律位階；人大制定的法高于人大常委會制定的法⑩顧建亞：《法律位階劃分標準探新》，《浙江大學學報（人文社會科學版）》，2006年第6期。。刑事訴訟法是由全國人民代表大會通過和修改的“基本法律”，而社區矯正法將會是由全國人民代表大會常務委員會通過的“其他法律”（《立法法》第7條），從法律位階來看，刑事訴訟法是上位階法律，而社區矯正法是下位階法律，下位階法律不僅要服從上位階法律，也要對上位階法律的相關規定進行細化。既然《刑事訴訟法》規定了“社區矯正機構”的概念，社區矯正法就應當對“社區矯正機構”的具體內容作出規定。

其次，從新法與舊法的關系來看，社區矯正法應當對這個概念有明確具體的規定。新法優于舊法，不僅體現在適用方面，而且也應當體現在立法方面，即新制定法律時應當解決舊法中未解決的問題。在2012年修改《刑事訴訟法》時，新增加了“社區矯正機構”的概念，但是，并未對這個機構作出具體的規定，新制定社區矯正法時，應當對“社區矯正機構”作出更加具體的規定，幫助人們更加準確地理解和開展社區矯正工作。

建議在社區矯正法中規定，“在縣級以上司法行政部門設立社區矯正機構，負責指導管理和組織實施社區矯正工作。”如果這樣規定，就可以把社區矯正機構理解為與監獄管理機關類似的機構：從設置上來看，社區矯正機構設在縣級以上司法行政部門內；從職能上來看，社區矯正機構負責開展社區矯正工作。

（四）恰當規定社區矯正機構中的警察問題

在社區矯正機構中是否設置警察以及如何設置警察，是長期爭論不休的問題?吳宗憲：《社區矯正法立法中的警察問題探討》，《中國司法》，2014年第11期。。筆者認為，在完善征求意見稿的過程中，應當考慮北師大刑科院課題組的建議，規定“根據社區矯正工作的實際需要，在社區矯正機構中配備一定數量的警察，協助社區矯正官開展工作。?趙秉志主編：《社區矯正法（專家建議稿）》，中國法制出版社2013年版，第35頁。”這樣措辭意味著，我國的社區矯正執法隊伍由社區矯正官和警察組成，他們各自有不同的任職資格和工作職責，共同承擔社區矯正執法任務。

在社區矯正機構中配備一定數量警察的主要理由是：

（1）符合社區矯正工作的性質。社區矯正是對罪犯執行刑罰的工作，管理罪犯是警察職責之一。

（2）有利于開展社區矯正工作。不少地方利用監獄警察等開展社區矯正工作的實踐表明，警察身份對于社區服刑人員發揮著重要效應，有利于更好地管理社區服刑人員。

（3）能夠克服公安機關協助中存在的問題。筆者在多地調查時發現，目前由公安機關協助處理相關的社區矯正事務的過程中，存在一些突出的難以很好解決的問題。例如，把工作關系變成了人際關系的問題（社區矯正機構的領導與公安機關的領導人際關系好的，配合得好一些）；時間差問題（需要公安機關協助時，辦理相關手續、履行相關程序要花不少時間，往往貽誤最佳時機）；人員素質問題（公安機關安排來處理社區矯正相關事務的人員往往素質不高，影響工作質量；公安機關不可能專門為社區矯正工作培養一支隊伍）等。只有建立獨立的警察力量，才能克服這些問題。

（4）其他刑事司法機關設立警察的啟發。我國法院、檢察院設置各自的司法警察的做法表明，在刑事司法工作中，開展常規的刑事司法工作，很難通過部門協作的方式進行，社區矯正機構應當有自己的專職警察。

（5）警察身份的威懾性等特點有利于開展社區矯正工作。通過警服等外部標志展現的警察身份，對于社區服刑人員具有顯而易見的威懾效果，能夠有效增強教育等活動的實際效果，促使社區服刑人員更好地服從管理和接受教育，從而有利于保障社區矯正工作的順利進行。筆者在很多地方的調查發現，不能指望完全通過說服教育的方式讓社區服刑人員遵守法律規定；如果說服教育是萬能的，那么，在連續多年進行了系統化的普法教育等活動之后，就不應該發生大量的犯罪案件；在管理罪犯的過程中，一定的強制是必要的，實現這種強制的最佳方法就是配備一定數量警察。因此，必須看到警察身份在實際工作中的效果，而不能僅僅從理論推論出發，不能想當然地根據理論演繹甚至憑空想象，就否定警察身份對于社區矯正工作的重要價值。

如果在社區矯正法中不對警察問題作出切合實際的規定，可能會產生難以預料的消極后果，甚至有可能嚴重影響社區矯正工作的順利進行，使社會穩定和社會安寧難以保障。

（五）使用“社區服刑人員”的概念

“社區服刑人員”是社區矯正中得到廣泛認可的概念。這個概念在2003年兩院兩部《通知》中使用之后，在一系列文件中被采用。例如，在司法部2004年5月9日發布的《司法行政機關社區矯正工作暫行辦法》中，在兩院兩部2005年1月20日發布的《關于擴大社區矯正試點范圍的通知》、2009年9月2日發布的《關于在全國試行社區矯正工作的意見》中采用。然而，在2012年2月15日發表的兩院兩部《社區矯正實施辦法》中突然改用“社區矯正人員”的概念，導致在社區矯正工作中使用“社區服刑人員”概念的狀況被打斷，在社區矯正實務工作、研究工作等領域中造成很大的混亂。

在大家的努力下，在兩院兩部2014年7月28日發布的《全面推進社區矯正工作的意見》、2016年9月21日發布的《關于進一步加強社區矯正工作銜接配合管理的意見》中，又恢復使用“社區服刑人員”的概念。

建議在制定社區矯正法時，應當考慮以往的情況和研究的成果，在社區矯正法中摒棄“社區矯正人員”的概念，采用“社區服刑人員”的概念。

“社區矯正人員”這個概念存在沒有標明人員身份、指稱對象不夠明確、刻意模糊人員身份、缺乏必要構詞成分等問題?吳宗憲：《論“社區服刑人員”與相關概念》，《中國司法》，2013年第11期。。

“社區服刑人員”雖然不一定是一個圓滿的概念，但是，與“社區矯正人員”的概念相比，“社區服刑人員”概念的優點是顯而易見的?吳宗憲：《論“社區服刑人員”與相關概念》，《中國司法》，2013年第11期。。

首先，這個概念表明了相關人員的法律身份。“社區服刑人員”這個概念意味著，它所指向的人員是“服刑人員”。從有關文獻來看，漢語中“服刑人員”這個概念最初用來指在監獄中執行刑罰的罪犯。后來，在2003年兩院兩部《通知》中使用的“社區服刑人員”概念，對以往的“服刑人員”概念進行了發展，這個概念清楚地表明了社區服刑人員是“服刑人員”，是被人民法院定罪判刑的罪犯的法律身份。

其次，這個概念表明了相關人員的目前狀況。“社區服刑人員”的概念不僅表明了這類人員的法律身份——“服刑人員”和罪犯，而且表明了這類罪犯的目前狀況——在社區中服刑。如前所述，在開展社區矯正之前，已經廣泛使用“服刑人員”的概念是指在監獄中執行刑罰的罪犯；與他們不同，社區矯正工作的對象雖然也是服刑的罪犯，但是，他們并不在監獄中執行刑罰，而是在社區中執行刑罰。因此，在“服刑人員”之前加上“社區”兩個字，就準確地表明了這類罪犯的目前狀況：他們是正在社區中執行刑罰的罪犯。

再次，這個概念符合現代漢語中的用詞習慣。科學的專業術語不僅應當表達專業領域的特殊含義，而且應當符合一般語言中的用詞習慣；只有符合這些特征的專業概念，才可以既能準確表述專業領域的含義，又能夠最大限度地避免一般人對于專業概念的誤解。“社區服刑人員”正是這樣一個既能夠表達專業領域的特殊含義，又符合一般語言中的用詞習慣的專業概念。從權威性語言工具書的釋義來看，對于“社區服刑人員”中的構詞成分的解釋，都與這個概念所表達的專業含義是一致的。

最后，這個概念符合執行刑罰的一般特點。社區服刑人員是罪犯，讓他們接受社區矯正，一部分是直接執行刑法規定的刑罰，例如，管制犯執行的管制，是刑法規定的主刑；另一部分是在變更地點后繼續執行原判的刑罰，例如，假釋犯和暫予監外執行犯就是如此。對于這三類罪犯而言，稱為“服刑人員”是毫無疑問的。

一些人反對使用“社區服刑人員”概念的主要理由是，認為社區矯正中的緩刑人員不是在執行刑罰。他們認為，緩刑犯還未開始執行監禁刑，因此，不是“服刑人員”。這種說法是不恰當的。

緩刑犯在社區矯正中就是在執行刑罰，可以把緩刑犯稱為“服刑人員”。主要理由是：（1）緩刑犯是被審判機關定罪判刑的罪犯，這是顯而易見的。（2）緩刑犯在社區矯正中執行的內容，是刑法中規定的、具有懲罰性的內容。《刑法》第75條規定的緩刑犯應當遵守的規定?《刑法》第75條規定，“被宣告緩刑的犯罪分子，應當遵守下列規定：（一）遵守法律、行政法規，服從監督；（二）按照考察機關的規定報告自己的活動情況；（三）遵守考察機關關于會客的規定；（四）離開所居住的市、縣或者遷居，應當報經考察機關批準。”， 是刑法規定的、具有懲罰性的內容，這些內容屬于非監禁刑的內容。雖然可以說，緩刑犯尚未開始執行“監禁刑”，但是，他們在社區矯正中執行非監禁刑的內容，是執行非監禁刑的服刑人員，把他們稱為“服刑人員”，沒有什么不當。（3）我國刑法明確規定了社區矯正。在2011年的《刑法修正案（八）》中，明確規定對判處管制的罪犯、對宣告緩刑的罪犯、對裁定假釋的罪犯實行社區矯正，這是對刑罰制度的重要發展，依照刑法規定開展的社區矯正工作，就是在執行刑罰。（4）“社區服刑人員”是一個完整概念，不能分割開來理解。“社區服刑人員”就是在社區中服刑的罪犯，他們已經在社區中開始執行非監禁刑罰。

（六）合理規定經費保障機制

征求意見稿第9條第一款規定，“各級人民政府應當將社區矯正經費列入本級政府預算。”這一款規定存在下列三大問題：

1.沒有考慮各級政府的財政情況

中央和省級政府保障經費是較為可行的，縣級人民政府在經濟收入方面差別極大，很多縣級財政是“吃飯財政”，保障政府工作人員的工資等尚且困難，難以保障社區矯正經費；鄉鎮一級人民政府在經濟收入方面的差別更大，很多鄉鎮人民政府根本不具備保障社區矯正經費的經濟能力。如果按照目前的表述，社區矯正法頒布之后，很多地方的社區矯正經費難以落實，社區矯正工作缺乏基本的經費保障。

實際上，開展社區矯正工作的初衷之一，就是優化刑事司法資源的合理配置。與監禁矯正相比，社區矯正可以大大節省刑事司法資源。從我國的情況來看，在社區矯正領域中監管改造每名社區服刑人員的平均經費，相當于在監獄中監管改造每名監獄罪犯平均經費的1/10?參見吳宗憲主編：《社區矯正導論》，中國人民大學出版社2011年版，第14頁。。通過社區矯正分流監獄中的罪犯，遏制監獄罪犯增加的勢頭，甚至減少監獄中罪犯的數量，由此節省下來的經費可以用于社區矯正。這些年來社區矯正工作的發展證實了這一設想，由于社區矯正工作的大力推進，監獄中罪犯增加的趨勢得到遏制，一些地方監獄中的罪犯甚至出現了數量下降的現象，顯現出社區矯正在分流監獄罪犯方面的效果。監獄經費是由中央和省級財政保障的，由于推行社區矯正而節省下來的監禁經費，應當用于社區矯正。由此推論，社區矯正經費也應當由中央和省級財政保障，而不是“各級財政”保障。

如果立法者認為一些經濟發達地區的縣級政府具備保障社區矯正經費的財政能力，可以在規定經費保障的基本原則后作出特別的規定，讓這些地區的縣級政府提供一部分社區矯正經費。這樣的規定也有利于體現差別化的精神，更加切合我國各地經濟社會發展水平不均衡的狀況。

2.沒有列舉社區矯正的主要經費類別

征求意見稿中籠統規定經費保障原則的做法，不利于切實保障社區矯正所需經費。這是從監獄經費保障歷史中得出的深刻教訓。過去，監獄系統的經費也是按照一個籠統的數字提供的，但是，在實際運作過程中，財政部門往往在經費總數上削減一部分，導致監獄經費保障中遇到很大困難，所需要的很多經費無法落實。因此，在1994年制定《監獄法》時，在總則中堅持采用了分列主要經費類別的做法，《監獄法》第7條規定“國家保障監獄改造罪犯所需經費。監獄的人民警察經費、罪犯改造經費、罪犯生活費、獄政設施經費及其他專項經費，列入國家預算。國家提供罪犯勞動必需的生產設施和生產經費。”這樣的規定對于保障監獄經費發揮了極為重要的作用。

與監獄系統相比，新產生的社區矯正系統在政府部門中更處于弱勢的地位，如果不在社區矯正法中規定社區矯正經費的主要類別，必將會在法律頒布后的經費保障中，遇到與《監獄法》頒布之前類似的情況，使社區矯正經費難以得到充分的保障。

3.沒有規定經費的動態增長機制

貨幣貶值是普遍的現象，在我國也不列外。在持續存在通貨膨脹的情況下，貨幣的實際購買力會逐步下降。因此，如果不按照通貨膨脹率逐步增加經費數額，就會造成社區矯正經費在一定時間之后無法滿足實際需要的現象。因此，不僅要規定經費的主要類別，還要規定經費的動態增長機制。只有這樣，才能切實保障社區矯正所需經費。在這方面，已經有相關的例子。例如，2016年12月1日開始征求意見的警察法修訂草案稿第71條中，就包含了這樣的內容：“國家建立穩定的與經濟社會發展相適應的人民警察經費增長保障機制。”

建議在完善社區矯正法時，參考北師大刑科院課題組起草的《社區矯正法（專家建議稿）》中的內容：“國務院和省級人民政府應當充分保障社區矯正所需經費，將社區矯正工作的人員經費、日常行政經費、設施建設經費、設備配置經費、研究培訓經費、辦案業務經費等列入財政預算，并且確立合理開支標準和動態增長機制。?趙秉志主編：《社區矯正法（專家建議稿）》，中國法制出版社2013年版，第109頁。”

（七）合理規定調查評估主體

征求意見稿第10條擴大了審前調查評估的主體，將“居民委員會、村民委員會”列為調查評估的重要主體，這是值得探討的。筆者認為，“居民委員會、村民委員會”難以承擔起調查評估職能。

首先，從調查評估工作的要求來看，“居民委員會、村民委員會”不可能承擔起這樣的工作。對于犯罪嫌疑人和罪犯的調查評估，是一項涉及多方面專業知識、具有很高專業化要求的工作，只有經過專業訓練、具備相關知識和技能的專業人員，才能承擔起這樣的工作。“居民委員會、村民委員會”中很難有在這方面符合要求的專業人員。例如，在調查評估之后提出的調查評估報告中，不僅要分析所收集的相關信息，更要在深入研究相關法律規定和調查評估對象情況的基礎上，向法官提出是否適宜宣告緩刑或者裁定假釋等方面的具體建議，“居民委員會、村民委員會”的組成人員根本不可能具備這方面的專業知識和業務能力。

其次，從與調查評估對象的關系來看，“居民委員會、村民委員會”不可能承擔起這樣的工作。“居民委員會、村民委員會”的成員往往是調查評估對象——社區服刑人員的近鄰、熟人，他們雖然有熟悉社區服刑人員情況的優勢，但是，也存在著與社區服刑人員關系密切，甚至有利害沖突的問題。由他們對社區服刑人員進行調查評估工作，隱含著極大的調查評估信息失真、調查評估結論偏頗的風險。

因此，“居民委員會、村民委員會”只能是調查評估工作的相關方，即給調查評估主體提供信息的一方，而不能是調查評估的主體。

建議刪去征求意見稿第10條中的“居民委員會、村民委員會”。

根據筆者的長期研究，比較合理的調查評估主體包括兩類：一類是社區矯正機構，另一類是其他有資質的專業化組織，例如，相關的社會組織、律師事務所等。因此，征求意見稿中的“等”字是很重要的，應當保留，以便給其他組織開展這類調查工作預留空間。

（八）合理確定參與宣告人員范圍

無論是在開始進行社區矯正工作時，還是在結束社區矯正工作時，都要進行相關的宣告工作，需要認真研究參與宣告工作的人員的范圍。對此問題，征求意見稿第12條作了規定，規定接收時“在社區矯正人員所在社區宣告社區矯正人員的犯罪事實……”。這一規定是有問題的。社區矯正是一項專門的執法工作，在社區中面向所有社區居民公開宣告相關信息，是否有必要？是否會對社區服刑人員的生活等造成很大的沖擊？應當仔細思考這方面的內容。筆者認為，接收時的入矯宣告應當在相關執法人員、矯正小組等人員面前進行，而不宜在更廣泛的普通社區居民面前宣告。同樣，在社區矯正結束時進行的宣告（解矯宣告）的人員范圍，應當與入矯宣告一致（參見征求意見稿第18條），也不宜向所有社區居民進行這類宣告。

（九）合理確定執法工作人員范圍

社區矯正工作是一項嚴肅的專門化的執法工作，其中的執法工作應當由符合條件的專業人員進行，而不能隨意擴大執法主體。目前，我國社區矯正工作的核心內容包括三方面，即監督管理、教育矯正和幫困輔助。其中，監督管理工作的執法性質最為明顯，應當由社區矯正執法者進行。教育矯正中的一些內容，例如，法治教育等，也具有明顯的執法性質，同樣需要由社區矯正執法者開展，這樣，才能保證教育活動的嚴肅性和教育內容的準確性。社區矯正執法者之外的其他人員，不宜從事執法性質明顯的教育工作。征求意見稿第30條規定，“居民委員會、村民委員會可以引導志愿者和社區群眾，采取多種形式對社區矯正人員進行教育……”。這一規定沒有限制“進行教育”的內容和范圍，實際上意味著包含了所有的教育矯正工作，這是不恰當的。這一規定擴大了社區矯正的執法主體，實際上賦予居民委員會、村民委員會一定的執法權。這種做法是很危險的，不僅難以準確執行法律，而且也難以保障社區服刑人員的合法權益，有可能使社區矯正工作在執行中回到過去“群眾專政”年代的做法。從歷史的教訓來看，這樣的規定蘊含著巨大的風險，應當仔細研究和恰當處理。

建議重新研究這一條所要表達的內容，理清思路之后準確表達。筆者認為，應當明確社區矯正的執法主體，避免隨意擴大執法主體。比較可行的做法應當是，社區矯正機構可以組織、引導居民委員會、村民委員會、志愿者和社區群眾采取多種形式對社區服刑人員進行相關的教育，從而發揮社區居民的積極性，提高社區居民的參與程度。但是，他們參與的教育工作，只能是既能夠發揮他們特長、又可以避免發生問題的“相關的教育工作”，例如，一些思想教育、社會公德教育等，而不是所有的教育矯正工作。

（十）避免社區服務的隨意性

征求意見稿第34條規定，“社區矯正機構可以組織社區矯正人員參加社區公益活動，服務社區群眾，修復社會關系，培養其社會責任感。”這條規定存在很大的問題，實際上是嚴重的倒退。

首先，這一規定充滿了隨意性，損害了社區矯正工作的嚴肅性。這一條中使用了“可以”的助動詞，這意味著社區矯正機構可以組織社區服刑人員開展社區服務，也可以不組織社區服刑人員開展社區服務。這樣的規定包含了不確定性，是嚴肅的法律條文中不應當有的內容。

其次，這一規定會導致執法者與社區服刑人員之間的緊張關系和矛盾沖突。根據這一條規定，社區矯正執法者不僅要負責執行社區服務，也要決定是否讓特定社區服刑人員進行社區服務以及提供多長時間的社區服務。這方面的決定工作，將使社區矯正執法者與社區服刑人員處于直接的相互作用中，會對其工作關系產生很大的沖擊。進行社區服務不僅要付出時間和精力，而且沒有報酬，其懲罰性是不言而喻的，因此，對于社區服刑人員而言，都不希望進行社區服務。當社區矯正機構決定要其進行社區服務時，社區服刑人員就會以種種方法阻撓這類活動的進行，例如，要求社區矯正執法者提供作出決定的依據，而征求意見稿中并未提供這方面的清楚而具體的法律依據，這樣，就會在社區服刑人員與社區矯正執法者之間產生緊張關系，嚴重時可能會產生劇烈的矛盾沖突。從這一點來講，征求意見稿的規定實際上是對《社區矯正實施辦法》的一種倒退，因為《社區矯正實施辦法》第16條關于每月提供不少于8小時社區服務的規定，起碼避免了社區矯正執法者與社區服刑人員在決定是否進行社區服務方面的緊張關系，這就大大減輕了社區矯正機構在作出是否讓社區服刑人員進行社區服務的決定方面的壓力。在國外，社區服務普遍是由法庭判決的，社區矯正機構僅僅負責社區服務的執行?參見吳宗憲：《社區矯正比較研究》（下），中國人民大學出版社2011年版，第583頁。。

再次，這一規定蘊含著其他方面的風險。從一些國家和地區對于社區服務的規定來看，往往規定了社區服務的時間范圍，例如，在英國，2003年的《刑事司法法》規定，社區服務或者無償勞動的時間是40～300小時?同上，第601頁。。在法國，無論是作為主刑的社區服務，還是與緩刑結合使用的社區服務，都是在6個月內進行200小時以內的社區服務?同上，第607頁。。在葡萄牙，法律規定的社區服務時間為9～180小時?同上，第607頁。。征求意見稿在規定社區服務（社區公益活動）時，沒有數量方面的任何限制，這為社區矯正機構不恰當地使用甚至濫用社區服務提供了條件，會在執行中產生預想不到的種種問題。因此，必須改進對于社區服務的法律規定。

對于社區服務的最優改進，就是將其變成一種刑罰種類或者刑罰執行條件。例如，可以在刑法中設立單獨的社區服務刑；也可以在改造管制刑、緩刑和假釋制度的過程中，考慮增加社區服務的內容，由法官在量刑時根據犯罪情節等作出具體判決。這兩種情況都有域外的立法例，特別是將社區服務作為刑罰執行條件的做法，是目前世界上很多國家和地區的普遍做法?同上，第581～623頁。，值得認真借鑒。

如果不能通過修改《刑法》將社區服務變成刑罰種類或者刑罰執行條件，那么，可以采取次優改進，在社區矯正法中，對社區服務的決定和執行事項作出具體詳細的規定，給社區矯正機構決定和執行社區服務提供明確的法律依據。這也是減少社區矯正執法者與社區服刑人員之間的緊張關系和對立情緒的重要措施。在北師大刑科院課題組起草的《社區矯正法（專家建議稿）》中，采取了這樣的改進方法，用5條（第0606～0610條）的篇幅分別規定了社區服務的一般規定、社區服務的例外、社區服務的種類、社區服務的時間以及社區服務的監督檢查?趙秉志主編：《社區矯正法（專家建議稿）》，中國法制出版社2013年版，第74～77頁。。建議在完善社區矯正法時，能夠考慮這方面的內容。

（責任編輯 張文靜）