關于全面推進法治監獄建設的思考

劉志誠（四川省監獄管理局局長）

關于全面推進法治監獄建設的思考

劉志誠（四川省監獄管理局局長）

為貫徹落實黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，深入推進法治政府建設，四川監獄系統確立了建設法治監獄的奮斗目標，并在不斷探索中明確了推進法治監獄建設的總體思路，形成了推進法治監獄建設的工作路徑，望與業界同仁一起探討。

一、充分認識推進法治監獄建設的重要意義和形勢任務

推進法治監獄建設是落實依法治國戰略，維護社會公平正義，實現監獄現代化的必由之路，必須科學研判法治監獄建設的總體形勢，明晰面臨的形勢任務和存在問題，才能真正以法治為統領，推進監獄法治化進程。

（一）重要意義

1. 推進法治監獄建設是落實依法治國戰略的必然要求。黨的十八屆四中全會作出了全面推進依法治國的戰略決定。監獄作為國家的刑罰執行機關，是推進依法治國戰略的重要職能部門。貫徹落實依法治國戰略，對監獄而言就是要大力加強法治監獄建設，實現依法治監、依法管理、依法執法的共同推進。推進法治監獄建設才能將監獄治理模式從經驗治理徹底轉變為依法治監，實現在法治的統領下，推進領導干部自覺運用法治思維和法治方式治監理政，構建起良法善治的依法治監運行模式；推進法治監獄建設才能將監獄各項工作納入法治化軌道，實現在法治的引領下，推進監獄人、財、物、事等的依法管理，形成依法管理的法治良序；推進法治監獄建設才能強化民警嚴格規范公正文明執行刑罰，實現在法治的規范下，創新執法理念、完善執法制度、改進執法方式、提高執法素養，真正以法律去判斷是非曲直，推進對刑事法律體系和監獄法律體系的精準執行。

2. 推進法治監獄建設是實現社會公平正義的重要保證。司法公正是社會公平正義的最后一道防線。實現社會公平正義，在監獄系統就是要通過推進法治監獄建設，樹立法治權威，推進公正執法，化解尖銳矛盾。推進法治監獄建設就是要牢固樹立法治權威，自覺將法律作為衡量監獄執法管理的唯一標準，做到心中有法、言必合法、行必依法，不以任何借口任何形式以言代法、以權壓法、徇私枉法；推進法治監獄建設才能牢牢把握嚴格規范公正文明執法這一執法工作生命線，進一步轉變執法理念、改進執法方式，增強執法素養、提高執法水平，在每一起減刑、假釋、暫予監外執行案件的辦理中體現公平正義；監獄是社會尖銳矛盾的聚集地，存在著罪犯與罪犯之間、罪犯與監獄之間、罪犯與社會之間等疊加和交叉的尖銳矛盾。要實現這些尖銳矛盾的有效化解，就必須推進法治監獄建設，用法律手段去處理每一個糾紛，用法治方式調整利益沖突，真正從源頭上化解矛盾，最大限度地減少不穩定因素。

3. 推進法治監獄建設是實現監獄現代化的重要途徑。監獄現代化就是充分應用現代科學技術、現代管理模式，推進監獄各項事務規范運行的過程。法治監獄建設的科學內涵就包括部門職能法定化、制度體系法定化、管理模式法定化等內容，是實現監獄現代化密不可分的重要途徑。推進法治監獄建設才能實現監獄制度體系的動態更新，確保制度體系的科學完備，保證制度制定符合現實需要，為監獄現代化筑牢合理的法治根基；推進法治監獄建設才能規范權力的運行模式，實現監獄內部決策權、管理權、執法權、監督權的有效制衡，形成有權必有責、用權受監督、違法必追究的約束機制，為監獄現代化建立規范的運行體系；推進法治監獄建設才能站在治理體系的高度，發揮法治的規范、引領作用，進一步強化監獄民警的法治理念和法律素養，自覺在法治軌道上想問題、作決策、辦事情，提高民警法治思維和依法辦事能力，為監獄現代化凝聚堅實的法治定力。

（二）形勢任務

1. 法治監獄建設使命崇高。市場經濟的本質特征就是法治經濟，現代社會的發展趨勢就是法治社會。因此，現代經濟社會的健康有序發展離不開良好的法治環境。當前，全面建成小康社會已經進入決定性階段，改革進入攻堅期和深水區，利益關系處于深度調整期，社會矛盾問題處于高發期。監獄作為化解社會最尖銳矛盾的主戰場，必須切實擔負起創造良好法治環境的歷史使命。只有依靠法治推進監獄工作，把監獄各項工作納入法治化軌道，實現治監理政模式的根本轉變，我們才能更加有效地維護監獄安全穩定，更加有效地為經濟社會持續健康發展保駕護航。

2. 法治監獄建設責任重大。“科學立法，嚴格執法，公正司法，全民守法”是全面推進依法治國的重點環節和主要任務，是新時期推進依法治監的工作指針。監獄必須根據依法治國的總要求，不斷完善監獄法律法規，逐步形成系統完備的監獄法律制度體系；必須順應人民群眾對監獄工作新期待，不斷加強執法能力建設，切實做到規范執法、嚴格執法、文明執法、公正執法；必須適應社會對監獄工作的新要求，不斷提升執法水平，讓罪犯及其親屬都感受到監獄民警依法公正文明執行刑罰；必須回應輿論對監獄工作的新熱望，切實提升民警的法律素養，不斷培育罪犯的法制觀念，全面提高全員的學法用法守法護法水平。

3. 法治監獄建設任務艱巨。十八大以來，黨和國家對監獄執法重視關注達到新高度，刑事司法政策調整達到新頻度，社會聚焦關注監獄執法達到新水平，監獄執法責任追究達到新水準。適應這一新常態，要求監獄必須嚴格規范執法標準，準確把握執法尺度；要求監獄必須嚴格遵守執法程序，努力實現程序正義；要求監獄必須嚴格遵守執法紀律，堅決杜絕執法犯法行為。這一切迫切需要全面到位、科學系統的監獄法治支撐，這也說明了法治監獄建設的任務依然十分艱巨。

二、深刻把握法治監獄建設的固有內涵、指導思想、基本原則和總體目標與思路

推進法治監獄建設涉及監獄工作的方方面面，是實現監獄治理模式根本轉變的系統工程，必須深刻把握法治監獄建設的固有內涵、指導思想、基本原則和總體目標，才能堅定法治監獄建設的正確方向，凝聚法治監獄建設的強大動力。

（一）固有內涵

1. 權責法授。權責法授是法治監獄建設的重要基礎。監獄民警的職權、義務都有明確的法律規定，任何人都在法律授權范圍內活動，都自覺按照法律規定行使職權、履行職責，不存在超越憲法法律的特權，沒有以言代法、以權壓法、徇私枉法的現象。

2. 執法從嚴。執法從嚴是法治監獄建設的內在要求。監獄民警的職權邊界、執法依據、執法流程都有嚴格清晰的清單，每個執法管理環節都有嚴格規范的操作流程和裁量基準。民警必須在職權范圍內嚴格按照執法流程和基準執行刑罰，并為執法行為終身負責。

3. 程序正當。程序正當是法治監獄建設的重要保證。監獄民警執法管理程序都符合法律規定和現實需要，并通過獄務公開形式進行全面公示，讓罪犯及其親屬能夠享有知情權、監督權。監獄民警自覺在法定程序中規范行使職權，始終堅持用執法過程的程序正當實現執法結果的實體正當。

4. 公平正義。公平正義是法治監獄建設的價值追求。監獄民警自覺將法律作為判斷是非曲直的唯一準繩， 按照法律規定的標準和程序去辦理減刑、假釋、暫予監外執行案件，平等對待每一名罪犯，讓罪犯及其親屬充分感受到監獄執法的公平正義。

5. 保障人權。保障人權是法治監獄建設的基本要義。罪犯在執法管理中處在不平等的弱勢法律地位，其未被剝奪的合法權利應當受到法律保護。監獄民警在執法管理中，自覺按照法律規定履行懲罰和改造罪犯的職能，切實保障罪犯合法的正當權利。

（二）指導思想

堅持以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀為指導，深入貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中、五中、六中全會精神和習近平總書記系列重要講話精神，全面落實依法治國基本方略，堅持依法治監、依法行刑、依法行政共同推進，自覺運用法治思維和法治方式推動監獄職能履行，為維護監獄安全、實現公平正義、推進全省監獄事業跨越發展提供堅強有力的法治保障。

（三）基本原則

1. 統籌推進的原則。法治監獄建設，是一項系統工程，必須堅持統籌規劃的原則。要充分發揮法治的統籌作用，把監獄各項工作納入法治軌道；要充分發揮法治的引領作用，樹立“大法治”思維，構建各個部門齊抓共管的工作格局。

2. 突出重點的原則。法治監獄建設，是一項宏偉工程，不能胡子眉毛一把抓，必須堅持突出重點的原則。在對象上以提高領導干部法治意識、法治思維、法治理念為重點；在內容上以學習憲法和刑事法律、監獄法律為重點；在實踐中以強化民警規范執法、嚴格執法、公正執法為重點。

3. 寬嚴相濟的原則。法治監獄建設，是一項綜合工程，需要嚴格的剛性約束和寬適的柔性引導。既要一手抓嚴格的權力制約，使監獄有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究；又要一手抓法治文化引領，使監獄人員的法治意識、法治精神、法治理念、法治信仰內化于心，外化于形。

4. 循序漸進的原則。法治監獄建設，是一項艱巨工程，不可能一蹴而就，必須堅持循序漸進的原則。要按照培育法治意識、健全監獄制度、規范領導決策、嚴格民警執法、強化罪犯權利保障、確保民事經濟活動依法運行以及加強監督問責的先后順序漸次推進法治監獄建設。

（四）總體目標

確立法治監獄建設的總體目標，才能準確把握法治監獄建設工作部署、責任分工、完成時限，沿襲法治監獄建設的整體脈絡，強力推進法治監獄建設。法治監獄建設的總體目標應該是：努力構建法治理念先進、法律制度完備、法治實施高效、法治監督嚴密、法治保障有力的監獄治理體系。

（五）總體思路

1. 推進法治理念現代化建設，實現法治宣傳從普及法律知識向培育法治意識轉變。樹立現代法治理念是建設法治監獄的首要任務。推進法治理念現代化建設，才能實現由普及法律知識向培育法治意識轉變，真正營造起學法尊法守法用法的良好氛圍，強化監獄各類人員的法治理念和法治意識，讓法治意識內化于心，外化于行。

2. 推進監獄制度法治化建設，實現制度建設從有法可依向良法善治轉變。建立完備的監獄制度體系是建設法治監獄的根本前提。加強監獄制度法治化建設，必須從程序上保證制度制定的公開性、民主性、規范性，從內容上確保制度的合法性、正當性、科學性，從而實現從有法可依向良法善治轉變。

3. 推進領導決策法治化建設，實現領導決策從經驗決策向依法決策轉變。實現領導決策法治化是建設法治監獄的關鍵因素。加強領導決策法治化建設，就是要求領導分析問題從“法治”理思路、制定政策從“法治”找依據、解決問題從“法治”謀手段，督促領導嚴格依照法定權限、法定程序進行決策，實現領導決策從經驗決策向依法決策轉變。

4. 推進行政管理法治化建設，實現行政管理從規范化管理向精細化管理轉變。推進依法行政、依法管理是建設法治監獄的重要保證。為進一步提升行政管理水平，應當把行政管理的職責主體、工作環節、運行程序、行政行為納入法治化軌道，實現行政管理由規范化管理向精細化管理轉變。

5. 推進民警執法法治化建設，實現民警執法從傳統執法向公正文明執法轉變。民警規范執法、嚴格執法、公正執法是建設法治監獄的核心目標。為提升民警執法水平，應當深入推進民警執法法治化建設，健全民警執法規范，強化民警法治素養，把民警執法的全過程納入法治軌道，實現民警執法從傳統執法向公正文明執法轉變。

6. 推進監督問責法治化建設，實現監督問責從被動防控向制度防控轉變。實現監督問責常態化、法治化是建設法治監獄的必要途徑。為確保監獄工作始終在陽光下運行，應當積極構建職責明晰、多方聯動的監獄監督問責運行機制，實現監督問責從被動防控向制度防控轉變。

三、切實推進法治監獄建設的基本路徑

法治是治國理政的最佳方式，也是治監理政的最佳方式。推進社會主義法治監獄建設必須科學構建法治理念先進、法律制度完備、法治實施高效、法治監督嚴密、法治保障有力的法治監獄運行模式，讓依法而治成為監獄全體人員的行為自覺。

（一）構建法治監獄目標體系

構建監獄法治目標體系必須以社會主義法治理論為指導，始終堅持堅定的政治方向，牢牢把握正確的實踐方向，積極探索務實的行動路線。首先，堅持黨的領導。法治建設與堅持黨的領導具有一致性。構建法治監獄就要善于將黨的意志充分體現到監獄的各項規章制度中去，通過規章制度來實現黨對監獄工作的絕對領導，保證黨和國家的大政方針在監獄得到貫徹執行。規章制度出臺后，監獄黨委就不能越俎代庖，職責不分，直接去對具體的監獄事務發號施令，應當學會自覺在規章制度的要求下治監理政，以適應監獄法治的需要。其次，堅持把權力關進制度籠子。法治監獄要做的重心之一就是如何將監獄的權力、領導的權力、執法者的權力統統關進制度的籠子，這個實踐方向不能變，否則就又回到了人治的老路上去了。建設法治監獄，就需要做到有權力就要有制度去約束、去規范，絕不允許權力任性，絕不允許權力妄為。第三，遵循監獄法治目標的行動路線。構建“治理念先進、法律制度完備、法治實施高效、法治監督嚴密、法治保障有力”的監獄治理體系是我們監獄的法治目標，在這個目標的指引下，才能強力推進法治理念現代化、制度建設法治化、領導決策法治化、監獄管理法治化、民警執法法治化、監督問責法治化，使監獄全體人員的思想和行動都要統一到這一行動路線上來，用法治思維來思考監獄工作，用法治方式來推進監獄工作，用法治渠道來破解治監難題，用法治路徑來提升理政水平。

（二）夯實監獄工作制度體系

監獄制度是對法律的實施保障和有益補充，是監獄法治的重要根基，構建監獄制度規范體系一定要體現“依據法定、內容全面、程序科學、實施統一”原則要求。首先，堅持統一立制。對于監獄系統相同的權力、相同的事務、相同的行為，應制定出統一的制度，在權限、職責、程序、獎懲規定上實現全省監獄系統統一，防止監獄在制度依據上各行其是，避免制度執行上政出多門。 其次，堅持科學立制。推進科學立制的基礎，就應當建立制度制定的總體規劃，在制定制度的開頭，就開展可行性調研，保證制度制定符合現實需要，堅持無規劃不立制。建立立制論證制度，通過專家、部門、群眾充分論證，做到無必要不立制。建立立制審批制度，下級制定的制度必須報經上級機關批準后才能公布實施，遏制立制利益化、短期化。第三，堅持依法立制。制度的制定必須符合上位法的規定，因此強化合法性審查，才能有力保證制度的合法性。開展合法性審查的內容包括制度制定的依據、制度所要規范的行為邊界、制度中的程序設置等方面，要通過合法性審查，來確保制定的制度不超過法律授予的權限范圍、保證制定制度的主體合法適格、保障被制度約束的對象合法權益不被減損、防止制定的制度違法增加被約束對象的義務，堅守住制度制定不違法這個底線。

（三）健全監獄權力治理體系

監獄的權力主要表現在決策權、執法權、管理權，把這些權力管住用好是監獄法治的關鍵。監獄的權力治理體系一定要體現“權由法授、行權有序、用權擔責、終身問責”的根本要求。首先，構建決策權治理機制。定期組織清理決策的權限范圍和責任邊界，明確應當納入決策范圍的重要事項，對這些事項的推進堅決提交決策機構或部門進行決策，防止暗箱操作。堅持把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為各監獄、各部門重大決策的必經程序。推行內部重大決策合法性審查機制，實行未經合法性審查或經審查不合法的決策提案，不得提交討論。健全并落實監獄重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，切實防止有人決策無人擔責現象發生。其次，構建執法權治理機制。建立監獄執法權責清單，切實厘清省局、各監獄、各部門、各崗位的執法權責邊界，讓民警明確知道自己的權限范圍。在全省監獄系統建立統一、完善、規范監獄執法程序，盡可能地減少自由裁量權。規范民警執法行為模式，可效仿公安機關拍攝規范執法視頻的形式，讓監獄民警知曉執法行為的標準，從用語、舉止、禮儀、行文等方面進行規范，推進執法文明。第三，構建管理權治理機制。嚴格按照政策規定設置監獄的組織機構，明確工作職能、權限和程序，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，實現機構與人員、權限與職責、程序與實體的規范運行。建立全省監獄系統統一的事權運行制度，將省局各部門、各監獄的人財物管理使用的權限、程序、責任、時限明確到具體部門、具體崗位，有效提升管理效率。監獄系統應當認真探索“微權力”的治理路徑，用制度、靠規則把大大小小的管理權、執法權管住管好。

（四）培育監獄法治文化體系

法治文化既是法治監獄的重要組成部分，更是推進法治監獄進程的重要力量源泉。構建監獄法治文化體系一定要體現“理念先進、層次清晰、結構完整、動力強勁”的總體要求。首先，注重培育法治意識。建立健全各級監獄機關領導會前學法制度，堅持把領導帶頭學法、模范守法作為樹立法治意識的關鍵。建立監獄機關民警學法用法制度，在民警中營造學法尊法守法用法的濃厚氛圍。健全罪犯法制教育制度，引導罪犯樹立自覺守法、遇事找法、解決問題靠法的法律意識。其次，注重培育法治信仰。法國思想家盧梭曾經說過，一切法律之中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內心里。這說明法治本身就是一種信仰，要找準堅定法治信仰的路徑，辦理好每一件減、假、暫案件，經受住法律的檢驗，讓每名罪犯切實增強法治受惠感。堅持公開好每一件獄務的內容、程序、結果，經受住人民的檢驗，讓廣大群眾和罪犯親屬切實增強法治認同感。探索建立監獄執法誠信機制，處理好每一件民警違法違紀案件，讓監獄民警切實增強對法治的尊崇感。第三，注重培育法治精神。習近平同志指出：“人們沒有法治精神、社會沒有法治風尚，法治只能是無本之木、無根之花、無源之水”，這說明法治精神對推進法治建設的重大作用。應進一步拓展監獄法治精神的載體，開展法治監獄示范創建工作，打造一批具有品牌效應法治監獄實施。開展全省監獄系統法治巡講，定期進行以事講法、以案釋法。開展監獄系統法治表彰活動，深度挖掘我省監獄系統法治人物事跡，弘揚監獄法治典型。適時編排法治節目、在特殊時段開展相應專項法治宣傳活動，浸潤法治精神、傳播法治文化。

（五）規范監獄監督問責體系

明代張居正曾經說過“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”，這說明法治的實施極為艱難，也彰顯出監督問責對法治實施的巨大保證作用。監獄的監督問責體系一定要體現“有責必盡、有責必問、問責必嚴、擔責必實”的基本要求。首先，創新外部監督形式。堅持變“被動受監督”為“主動請監督”的外部監督體系，主動邀請駐獄檢察官監督，指導監獄重大、疑難執法工作的全過程，從結果監督向過程監督轉變。應當主動聘請執法監督員檢查監獄執法環境、執法過程，通過社會監督提升監獄執法公信力。應當主動對接主流媒體采訪、宣傳、報道監獄公正、文明司法過程、事件，發揮輿論監督正面導向作用。其次，創新內部監督機制。建立健全審計、督察、監察“三位一體”的內部監督新機制，建立法規執行檢查和法治審查制度，及時糾偏，從源頭上監督權力行使的合法性。建立事中審計跟蹤制度，及時糾錯，從過程監督權力行使的合法性。建立督察通報制度，擴大督查范圍，從結果監督權力行使的合法性。建立監察案件公示制度，及時公示案件辦理情況，從后果監督違紀行為是否得到及時懲處。第三，創新監督問責方式。構建提醒、告誡、組織處理、紀律處分等互為補充的監督問責層級體制，即建立提醒談話制度，對有違法違規傾向的行為及時進行提醒談話，防患于未然。建立輕微違規行為告誡制度，對已經違規但情節極其輕微的行為及時進行告誡，防范小洞不補成大洞。健全組織處理的問責方式和程序，對違法違規情節達到一定程度但又未構成紀律處分的行為，通過責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職等方式進行問責。細化紀律處分辦案規定，適應新情況，解決新問題，既要嚴肅問責，又要堅決打擊誣告陷害行為。

（六）打造監獄法治人才體系

法治人才是提升監獄法治能力的重要保障，監獄的法治人才體系一定要體現“政治堅定、法務精通、執法精良”的內在要求。首先，推進法治力量建設。構建以監獄法制部門為主導、民警隊伍為主體、公職律師和社會律師為補充的監獄法治力量隊伍。監獄的法治部門要對重大執法決定或執法行為進行法治審核，發揮其在法治監獄建設中的統籌協調作用。探索建立全省監獄系統公職律師制度，在監獄機關設立公職律師，讓他們參與決策論證、提供法律意見、辦理各類案件。健全監獄機關聘請法律顧問制度，發揮社會律師在處理監獄機關疑難法律事務方面的專業作用。其次，推進法治素質建設。建立法治人才選拔制度，把善于運用法治思維和法治方式推動工作的人才選拔到領導崗位上來。健全法治人才遴選制度，將法律素養較高的優秀民警選拔到專門法治部門和重要執法工作崗位工作。建立民警執法考試制度，重點考察與監獄工作密切相關的法律、規定、制度，促進監獄民警法治素質提升常態化。第三，推進法治能力建設。重點培養法治傳播、法治思維、法治運用等法治能力，組織編寫統一的監獄適用法律類教材，打造法治宣講團隊，發揮微信、微博等新媒體優勢，培養法治傳播能力。加強民警的實務法治培訓，培養法治思維能力，促進民警對法律法規的精準執行。分類別制作執法程序視頻，分批次開展戰訓合一的法治技能培訓，培養民警隊伍法治實務能力。

（責任編輯 朱騰飛）