檢察機關舉報線索管理的問題與對策
——基于《G省人民檢察院職務犯罪線索管理工作規定（試行）》實施效果評估*

●李粵貴 韓 利*/文

檢察機關舉報線索管理的問題與對策
——基于《G省人民檢察院職務犯罪線索管理工作規定（試行）》實施效果評估*

●李粵貴**韓 利***/文

作為啟動刑事訴訟偵查活動的第一道工序，舉報線索事關檢察機關追訴職務犯罪的公正和效率。線索管理不科學，可能導致整個刑事訴訟在程序入口處就發生偏差和延誤。分析《G省人民檢察院職務犯罪線索管理工作規定（試行）》的實施狀況，可以發現線索管理中存在立法脫節、程序空轉、信息化滯后等問題，有效性、規范度和信息化建設是解決上述問題的有效途徑。

職務犯罪 舉報線索管理 監督制約

十八屆四中全會提出 “加強職務犯罪線索管理，健全受理、分流、查辦、信息反饋制度”，這標志著健全舉報線索管理已從法學界的呼吁轉化為最高層確定的司法改革實踐主題之一。我國《憲法》、《人民檢察院組織法》、《刑法》和《刑事訴訟法》中雖有關于舉報的規定，但線索管理在舉報程序中的核心地位仍未彰顯，在歸口受理、集體評估、審查分流和跟蹤反饋等方面存在缺憾。2015年6月通過的《G省人民檢察院職務犯罪線索管理工作規定 （試行）》（以下簡稱“《G省線索規定》”）實踐運行中，暴露出舉報線索管理存在短板，需要從法律依據的有效性、配套機制的規范度和操作裝備的信息化建設來分析問題、完善對策。

一、解決立法虛置的問題：加強線索管理法律依據的有效性

（一）問題：所依據法律位階較低、效力不強

雖然2014年最高人民檢察院對《人民檢察院舉報工作規定》（以下簡稱“《舉報規定》”）作了大幅度改進，但對于線索評估、反饋線索處理信息的剛性責任追究等問題卻很少涉及，再加上受到法律位階的限制，它只能作為檢察機關的內部規范來實施，沒有更廣泛的調整范圍。另外，《G省線索規定》作為檢察機關的內部規范，不僅對檢察機關以外的其他機關的舉報受理部門沒有約束力，而且對檢察機關偵查部門的效力也是有限的。由于立法不足和法律位階過低，線索分流標準等具體環節尚無相應規定或規制效力偏弱，對于偵查部門的監督制約不夠。

（二）對策：堅持正當程序，完善立法規范，提高法律位階

一是完善刑事訴法中的相關條文。建議將《舉報規定》第22條規定的“定期通報”內容寫入《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》，切實杜絕案件線索處于“體外循環”或“有去無回”的情況，加強舉報線索統一管理制度的剛性規范約束。二是制定更高位階和更高效力的法律規范，將《舉報規定》上升為司法解釋，并在適當的時機，制定《舉報法》和《舉報人保護法》，以完善檢察機關的職務犯罪線索管理工作［1］。

二、解決程序空轉的問題：加強線索管理配套機制的規范度

（一）問題：線索管理的程序機制配套不足，執行不力

1.偵查和有關部門自行發現線索的歸口管理仍不樂觀。實踐中，偵查部門經常以辦案為由長期將線索扣押，監察機關習慣直接將線索移交偵查部門審查，舉報中心對上述兩類線索歸口情況很難掌握。例如，《G省線索規定》實施半年之久，G省檢察院舉報中心卻一直未收到此類線索的通報，直到2016年1月向偵查部門發函查詢才得到回復。據偵查部門說明，在辦案中發現線索和有關部門移送審查是否立案案件線索共計107件；監察機關移送案件線索2件。這種情形下，偵查部門是否在辦理案件中發現了線索、發現的線索是否超過了規定期限沒有通報或移送等程序，完全由偵查部門單獨掌握和決定，這暴露出舉報中心在監督制約方面的乏力。

2.集體評估與舉報初核未形成合力，線索分流效率仍有提升空間。由于缺乏事前必要的線索初核，線索評估往往因某個舉報必備要素缺乏或存在瑕疵而不得不中斷，不易快速挖掘線索更深層次的價值，更談不上緩査線索的管理和整合利用。另外，線索評估方式仍以單純的集體會議討論形式為主，部分線索評估前未經初核，評估后分流存在簡單化和隨意性的傾向，制約了線索審查分流機制整體功能的有效發揮，這很容易使線索評估工作浮于表面，緩查線索“存而不査”成為普遍現象。

3.反饋追蹤機制缺位，內部監督執行艱難。《G省線索規定》實施以來，集體評估小組辦公室移送經評估線索共64件，其中向反貪局移送36件，向反瀆局移送25件，向紀委移交三類線索19件。除了反貪局6宗線索有回復結果外，其余均未收到關于分流情況的書面回復。一方面，少數偵查部門以保密為由拒絕透露線索辦理情況，或是以正在辦理為由拖延舉報中心；另一方面，舉報中心對于移送給偵查部門的線索缺乏有效的跟蹤反饋機制，跟蹤問責力度不強，線索查與不查、初查程度和初查力度往往任由偵查部門掌控，缺乏有效的外部制約。［2］

（二）對策：加強流程監控和配套機制建設

1.加強偵查和有關部門自行發現線索的歸口管理。建議從高檢院層面建章立制，將《G省線索規定》第6條內容列入《舉報規定》之中，對偵查辦案中發現和有關部門移送審查是否立案的線索，沒移送或推遲移送的情況應建立事前提醒、事中跟蹤、事后通報的追責問效制度。

2.強化舉報初核功能，提高線索評估質量。為提高集體評估效能，建議在擬提交集體評估前對線索進行初核，查明分析研判時所需要的必備信息，明確線索歸口情況。對于有署名但內容不夠翔實具體的待上評估會線索，事前經過初核程序查明基本情況。

3.落實線索反饋和責任追究機制。對違反線索管理制度的行為依法追責，對于雖沒有造成嚴重后果但經反復提醒仍不改進的偵查部門和人員，追責方式可以利用線索評估會、檢委會或檢察長辦公會等場合，采取質詢、通報批評或誡勉談話的形式；對于被采取三次質詢或二次通報批評的偵查部門和人員，將由紀檢組代表院黨組對該部門負責人進行誡勉談話一次，被誡勉談話人所在部門當年將被剝奪參評本單位年終評選先進處（科）室的資格。

三、解決管理效率的問題：加強線索管理裝備建設的信息化

（一）問題：線索管理方式陳舊，情報信息化研判不足

目前，檢察機關舉報線索系統存在如下問題：1.系統不對稱、不兼容導致了信息孤島。兩個系統型號與指數互不兼容，設計區域與模塊互不對稱，彼此信息隔斷未實現資料共享，不利于受理信息的匯總、篩查和比對；兩個線索管理系統并存易使數據重復錄入和登記，不僅使案多人少的矛盾更加突出，還導致線索管理網上留痕記錄散亂、工作量統計不準確和管理方式不規范。2.12309檢察機關受理職務犯罪舉報電話系統尚未普及，不利于第一時間對群眾來電舉報信息進行保存和分析。3.線索情報信息庫建設滯后，沒有自動分析和模塊生成的設計，被舉報人群體組成規律、行業動態特點等分類明顯不足，線索研判準確率和科學性有待提高。4.舉報網站12309系統更新不及時，網站設計與分級備案的要求不相符，由高檢院網站統一匯總數據的模式不利于線索審查分流的程序要求。

（二）對策：加強舉報信息化建設，建立線索情報分析數據庫

1.建立統一的舉報線索管理系統。以統一系統為依托，建全國統一的舉報線索管理應用系統，實現統一錄入、統一登記、互通互聯、指令篩選、精細分析、專項研判、流程追蹤、報警反饋、網上審批為一體的線索管理信息自動化模式，通過線索管理信息化和電子化程度的大大提升，讓每一封群眾舉報材料都在應用系統上留有痕跡，使各類考核統計更加科學準確［3］。

2.配備舉報電話錄音應用系統，確保線索受理渠道無死角。隨著手機等通訊科技的普及，舉報電話已成為人民群眾最認可的控告方式之一。因此，當前應著重加強舉報電話錄音系統的建設，方便對群眾來電舉報線索的錄制、拷貝和格式轉化，實現與舉報線索管理系統的對接，完成線索的登記、審查和分流。在配備安裝時，應充分考慮統一應用系統的設計風格，為將來數據兼容奠定基礎。

3.加強情報收集和分析，注重線索數據庫的建設和維護。首先，在線索數據管理的內容上，應當能夠反映舉報線索從受理到初查、緩查、辦結以及外轉、催辦等程序工作的全部信息，全方位發揮數據庫、資料庫、管理信息庫的作用。其次，舉報中心由線索管理員對舉報數據庫實行統一管理，各辦案人、辦案單位的主管領導按照權限登錄查詢錄入的職務犯罪線索，根據權限設置，查詢人員可以查閱職務犯罪線索管理庫的部分或全部內容。最后，實現上級院與下級院之間職務犯罪線索管理系統的關聯互通，上下級檢察院舉報中心之間、偵查部門之間、舉報中心與偵查部門之間實現系統聯網，建立縱橫暢通的線索分流移送、交辦、督辦、結果反饋和查詢等信息化管理機制，提高線索流轉效率。［4］

4.網站端口權限逐步下移，擴大12309舉報網站覆蓋面。建議高檢院改造12309舉報網站，將網點登陸端口權限下放給每個省和市級檢察院，提升網上舉報線索分流的節奏，建立起符合檢察工作特點和規律、涵蓋工作全過程的“大管理”體系，從而規范執法行為、強化制約監督、促進管理透明。

注釋：

［1］參見陳衛東、張桂華：《檢察機關舉報工作中的現實問題與對策研究》，載《中國人民大學學報》2011年第3期。

［2］連云港市人民檢察院課題組：《職務犯罪線索管理機制的優化》，載《中國檢察官》2015年6月（上）。

［3］參見歐陽愛輝：《大數據時代反腐情報收集的障礙及其解決途徑》，載《廉政文化研究》2016年第2期。

［4］天津市東麗區人民檢察院課題組：《檢察機關職務犯罪線索管理制度研究》，載《山西省政法管理干部學院學報》2012年第9期。

*本文是最高人民檢察院2016年度檢察理論研究自籌經費課題“職務犯罪境外追逃追贓制度研究”的階段性成果（項目編號：GJ2016D26）。

**廣東省人民檢察院副檢察長，全國檢察業務專家［510623］

***廣東省人民檢察院檢察員，西南政法大學博士研究生［510623］