檢察機關內部制約機制探析
——從司法責任制改革背景出發(fā)

●單新源/文

檢察機關內部制約機制探析
——從司法責任制改革背景出發(fā)

●單新源[1]/文

檢察機關與其他司法機關相較，其權能屬性具有復合性的特點，作為參與刑事訴訟全過程的國家機關，檢察機關參與訴訟過程所體現出的貫穿性特點與其訴訟任務由各部門分解承擔的現狀，決定了完善檢察機關內部制約制度的需求更加突出和強烈。黨的十八屆三中全會提出深化司法責任制改革后，關于檢察機關體制革新的探索變得更加迫切。本文結合司法責任制改革的要求、目標對檢察機關的影響，對檢察機關內部制約機制展開討論，以期能夠尋找出可供遵循的規(guī)律和途徑，為實現檢察機關法律監(jiān)督等職能創(chuàng)造更好的內部運行環(huán)境。

司法改革 檢察權 制約機制

一、檢察機關內部制約機制問題研究的背景

司法責任制改革是中央部署司法改革的重要內容。2014年初，中央在全國首批7個省份試點推進實施司法責任制改革，至今年初，天津市各級檢察院相繼完成檢察官遴選等關鍵步驟，改革始終是近年檢察工作的重點內容。

司法責任制改革初衷就是要打破傳統的辦案模式，減少中間環(huán)節(jié)，賦予辦理案件的檢察官以必要的案件處理權，提升檢察官的獨立地位，真正做到明確職責、科學授權、嚴格追責。關于檢察官的獨立地位，要明確檢察官是“一種機關”，而不僅僅是一種官職和身份。一個檢察院主要是由若干獨立的檢察官構成的，而不是由若干公務員性質的“檢察干警”或“檢察人員”構成的。檢察長、副檢察長及業(yè)務部門負責人的監(jiān)督權都是以檢察官獨立為前提的。

這意味著，在司法責任制改革后，檢察官的職權原則上應當包括各項具體檢察權能和其等級相適應的指令權和監(jiān)督權。除了無權制定一般性規(guī)則和政策外，檢察官能夠代表所屬檢察院進行各項職能活動，改變了傳統由檢察長統一領導檢察院的工作、副檢察長分管若干內設機構的工作、各內設機構負責人領導部門工作的具有強烈行政性質的工作體制。將弱化副檢察長的分管職能和部門負責人的領導職能，形成以檢察官（檢察長、副檢察長、部門負責人首先都是各獨立檢察官）為主體、按檢察官等級實現領導和監(jiān)督職能的管理監(jiān)督體系。這種工作體制的調整、模式的轉變，不僅僅是對檢察官權力的重新定義，更是對檢察機關內部制約機制的重新定義，是對監(jiān)督制約機制針對檢察官獨享案件決定權的監(jiān)督提出的新要求。

二、檢察機關內部制約機制完善面臨的問題

（一）內部制約在制度設計上存在欠缺

刑事訴訟法中對公安機關、檢察機關、法院進行刑事訴訟，三家應當分工負責、相互制約、相互配合做了規(guī)定。但是就檢察機關內部工作中應該遵循的機制一直處于模糊狀態(tài)，“制約”的界限和內涵不確定，使“制約”成為政策性的倡導，而在實踐中難以有效實現。

1.從監(jiān)督制約的構成來看，重考核而輕管理，對檢察權行使的同步監(jiān)督和事前預防存在缺位。制約機制應當以對行使檢察權行為的監(jiān)督和管理為核心，這是一個貫穿始終的動態(tài)過程，但是從目前的制度構成來看，更加注重的是對結果的考核，也就是在案件辦理終結后才啟動對辦理案件情況的考評，而忽略了對辦案過程的監(jiān)督制約。現有的案件質量考核以及對案件歸檔后案卷的檢視都是對檢察權行使的事后評價和救濟，無法體現內部制約機制在事前預防和事中糾正的監(jiān)督功能。

2.各個制約規(guī)范之間有交叉重合之處，但是又存在監(jiān)管漏洞。作為構成內部制約機制的各項制度，相互之間應當有側重，同時又可以實現無縫銜接，但是現行的各個制度之間卻有許多重合之處，在實際運行中又由不同的主體主導并遵循不同的規(guī)范，這不僅導致了不必要的重合，還會使得各項制度無法發(fā)揮出監(jiān)督制約的效果合力。目前對檢察權行使的監(jiān)督主體包括了上級檢察機關、本院檢察長、分管副檢察長、辦案部門負責人、檢委會等多個部門，如此多的主體直接導致了監(jiān)督體系職權不清、責任不明、監(jiān)督內容重合等一系列的問題；有時甚至會基于部門利益出現妥協，使監(jiān)督制約效果大打折扣。

（二）內部制約機制運行中存在不足

1.制約機制本身以“潛規(guī)則”形式出現，難以得到有效監(jiān)督和遵守。為了保證工作的順利開展，近年來，各級檢察機關就內部工作的進行相繼制定了一系列規(guī)章制度，有的匯編成冊。各級檢察機關都或多或少的制定、修改了一批規(guī)章制度，但是這些內部的制約機制往往沒有正式予以公布，或者公布渠道狹窄，其對辦案人員的調整、約束的效力和功能不強。正如有學者所指出的“隱形程序沒有統一的行為模式，至于是否啟動，如何啟動該程序完全取決于實施者，因而隱形程序具有較強的隨意性”。

2.制約機制存在重視配合、監(jiān)督不到位的情況，監(jiān)督過程中著重實體監(jiān)督、輕程序監(jiān)督。究其原因，在于沒有充分樹立監(jiān)督者也要接受監(jiān)督的觀念，注重形式而未認真分析存在的問題的癥結，沒有抓住問題的本質。有的則礙于在同一機關工作的情面，不愿大膽開展監(jiān)督。具體表現為在監(jiān)督中以客觀原因進行推脫的情形；對于確實需要監(jiān)督的，重視案件的定性和事實的把關，忽視程序問題，同時，還存在注重程序法規(guī)定內容的監(jiān)督，忽視具體辦案實際問題等。

三、檢察機關內部制約機制的完善的建議

從總體上看，檢察權最大、最直接的表現為案件的辦理權，因此，檢察機關的內部制約應從案件辦理過程監(jiān)督制約和辦案檢察官監(jiān)督制約兩方面進行切入。

（一）從案件辦理過程監(jiān)督制約著手，注重發(fā)揮監(jiān)督主體主動監(jiān)督作用，加強同步監(jiān)督和事前預防

筆者認為，根據現有基層檢察機關的機構設置情況，應對主要監(jiān)督主體予以明確，充分發(fā)揮案件管理部門、檢察官聯席會議、檢察委員會的案件監(jiān)督作用。

1.案件管理部門運用大數據分析，即時監(jiān)督。案件管理部門設置的目的就是加強執(zhí)法辦案的管理工作，其主要承擔案件的管理、監(jiān)督、服務和參謀。具體而言案件管理部門負責案件統一受理和登記；案件流程的監(jiān)控；案件質量的評查；案件統計管理以及綜合考評。除本身即具有強化內部監(jiān)督制約的職能外，案件管理部門對案件從移送至檢察機關起至案件辦理完結的全程動態(tài)均予以記錄。因此，案件管理部門可以通過對案件的基礎數據全面掌握的基礎上，利用大數據分析系統，實時從核心數據、常規(guī)分析、專項分析、辦案評價、人員管理等多維度對案件辦理的各項指標予以動態(tài)監(jiān)督，通過大數據分析，對可能出現的案件辦理異常情況及時捕捉，以數據分析作為監(jiān)督線索，進一步加強案件的同步監(jiān)督。

2.發(fā)揮檢察官聯席會議的制約作用。檢察官聯席會議的召開為檢察官在最終決定案件時提供理論和經驗支持，并不對案件直接作出決定，參與討論的檢察官的意見會以會議記錄形式被記錄在案。盡管案件承辦檢察官仍是案件的最終決定者，但承辦檢察官需要在案件審查報告中就檢察官聯席會中各位檢察官提出的意見是否予以采納進行說明，并對原因進行闡釋。如此，檢察官聯席會議的召開就對辦案檢察官形成一種制約。同時，在司法實踐中應當對應提請召開檢察官聯席會的案件范圍予以明確。如重大疑難復雜或在法律適用上有重大爭議的案件，以及擬不批準逮捕、不起訴、撤訴、抗訴、提請抗訴、提出再審檢察建議以及訴訟監(jiān)督活動中書面糾正違法、重大涉檢信訪等。通過限定上會案件類型的方式杜絕檢察官回避檢察官聯席會議的監(jiān)督。

3.檢察委員會突出主動監(jiān)督作用。檢察委員會是檢察機關檢察業(yè)務方面的決策機構，在案件監(jiān)督制約上具有權威性，但檢委會通常由辦案人申請，經檢察長批準后決定召開，具有一定的被動性。要發(fā)揮檢委會的主動監(jiān)督作用，可以通過檢委會辦事機構組織各檢委會委員積極履職來發(fā)揮其內部監(jiān)督職責。

檢委會辦事機構可以通過對檢察官正在辦理的案件進行抽選，定期組織檢察委員會委員列席檢察官聯席會議。如果檢委會委員在列席會議時，對案件辦理質量或程序存有疑義，可向檢察長申請通過審查和調閱有關文件、案件材料、旁聽開庭審理等多種途徑，主動監(jiān)督案件辦理過程。檢委會委員如發(fā)現檢察官辦理案件可能存在問題的，可以向檢察委員會辦事機構及時反饋，或直接向檢察長反映，要求檢察官報告辦案情況。檢委會辦事機構根據反饋，認為確有必要的可以向檢察長申請，要求檢察官將承辦的案件提請檢察委員會審議。

（二）從辦案檢察官監(jiān)督著手，從思想政治建設、完善考核制度、嚴格檢察糾錯機制等多方面嚴格監(jiān)督

1.加強黨建、隊建，抓好思想政治建設，鍛造檢察官嚴于律己的過硬作風。“抓黨建，帶隊伍，促業(yè)務”是當前基層檢察院進行探索和實踐的一個重要課題，應認真貫徹黨的十八大和十八屆歷次全會精神突出抓好從嚴治檢，鍛造檢察隊伍嚴于律己的過硬作風。一是堅持把紀律挺在前面。旗幟鮮明地把紀律和規(guī)矩挺在最前面，嚴格整肅檢風檢紀，強化檢察隊伍自身建設，努力鍛造人民滿意的檢察隊伍。二是嚴格規(guī)范黨內生活。嚴肅黨內政治生活是鍛煉黨性、改進作風的思想熔爐，同時也是規(guī)范司法行為、全面從嚴治檢的有力抓手。三是狠抓司法作風整改。突出權利運行監(jiān)督，強化對領導干部的監(jiān)督，監(jiān)督領導干部落實各項權利運行廉政規(guī)定，檢查領導干部落實主體責任情況。

2.完善檢察業(yè)務考核制度。檢察業(yè)務考核制度的建立健全，涉及兩個方面的問題：一是考核指標的設定。檢察業(yè)務考核的主要指標應當是辦理案件的情況。把辦理案件的情況作為檢察業(yè)務考核的基本元素和考核內容。應當對檢察官辦案的結案率、無罪判決率、量刑建議采納率等通過大數據進行比對，全面統計分析，精確測算檢察官辦案工作質量，根據信息智能分析結果，評價業(yè)務業(yè)績。二是考核結果的運用。要改革人際關系、領導印象、自我評價或者其他與檢察業(yè)務無關的因素決定檢察業(yè)務人員升遷進退的現狀，切實把檢察業(yè)務考核的結果與檢察人員的獎懲、晉升直接掛鉤。檢察業(yè)務考核的成績應當成為檢察人員晉級、晉升的主要依據。唯有這樣，才能建立健全符合司法規(guī)律的、真正體現檢察特色的檢察管理制度，才能有效的建設高素質專業(yè)化檢察隊伍，才能保證檢察權依法獨立公正的行使。

3.完善行使檢察權的糾錯機制。一是提高檢務效能監(jiān)察以提升法律監(jiān)督效率和保障司法程序公正。充分發(fā)揮檢務督察機制作用，圍繞落實中央八項規(guī)定、執(zhí)法辦案、紀律作風等，增強干警遵守制度紀律、維護檢察形象的自覺性。近年來的實踐證明，檢務效能監(jiān)察對解決隊伍、業(yè)務中的問題，對規(guī)范科學管理，建立長效管理機制有重要意義。如對檔案歸檔是否及時、贓物保管、處理是否安全合法，就有力的促進了工作作風轉變。二是制定行之有效的責任追究制度細則。在新的辦案模式的基礎上按照檢察官權力清單明確辦案權限、辦案責任，切實落實錯案責任追究制度。對于在檢察環(huán)節(jié)中出現的錯案，應當啟動錯案責任追究機制，實事求是的分析錯案發(fā)生的原因和責任。對于確實屬于辦案人的責任，除了按照《國家賠償法》依法予以賠償外，還應遵循最高檢公布的《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》對責任人按照故意責任、重大過失責任和監(jiān)督管理責任，對責任人予以追究，嚴肅處理。

總而言之，在司法責任制改革的背景之下，檢察機關的運行機制呈現出新的特點和要求。檢察機關司法責任制改革的核心要求就是“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”，明確案件承辦檢察官的主要地位。建立和完善檢察機關內部制約機制，即是在明確檢察機關檢察權范疇的同時，對檢察官行使檢察權提供制度依據，也是確實落實司法改革，保證司法公正，建立良好的內部運行環(huán)境的應有之意。

[1]天津市西青區(qū)人民檢察院檢察長［300300］