對刑事拘留未報捕案件監督問題研究
——以取保候審案件質量為視角

●姜修芳/文

對刑事拘留未報捕案件監督問題研究
——以取保候審案件質量為視角

●姜修芳[1]/文

完善檢察監督是深化司法體制改革的結果，也是回歸憲法定位，深耕主責主業的時代要求。對偵查機關適用強制措施的監督一直是檢察監督的弱點，尤其是對拘留未報捕案件監督缺位。為落實改革要求，應以對取保候審的案件質量分析為突破口，加強對強制措施適用的監督，變被動為主動，補齊監督短板，推動檢察監督創新發展。

取保候審 逮捕 撞訴 檢察監督

實踐中對刑事拘留未報捕案件的監督主要體現在對強制措施和未移送案件的監督。對于拘留未移送案件的監督，在理論和實踐中形成了案件報備審查的成熟做法，并取得了實質成效。［1］但對于拘留后強制措施的監督則缺乏深入的探索和研究。本文主要以拘留后以取保候審形式移送起訴的案件為視角，探究對拘留未報捕案件監督的完善。

一、拘留后取保候審強制措施適用分析

拘留后取保候審的案件，存在有些案件應當報捕而不報捕，卻以取保候審形式移送起訴的問題。實踐中，對取保候審強制措施的監督不僅存在監督漏洞，也缺乏有力的監督手段。

（一）違規取保候審案件

違規取保候審指公安機關無視取保候審的法定前置條件，以取保候審的形式徑行移送審查起訴，主要包括兩種情形：一是涉嫌構成累犯案件；二是犯罪嫌疑人不認罪案件。根據《公安機關辦理刑事案件程序規則》第78條的規定，對累犯不得取保候審。但實踐中仍存在公安機關對涉嫌累犯的犯罪嫌疑人以取保候審形式移送的問題。該問題的出現，主要是因為對偵查階段累犯的認識存在分歧。《公安機關辦理刑事案件程序規則》和《刑事訴訟法》一致規定，累犯不得適用取保候審，不得適用緩刑，是對整個訴訟程序的規定，行為人只有符合取保候審的規定才能在審判階段適用緩刑，如此才能保證訴訟過程的一致性。因此只要是在偵查階段辦理的案件罪名法定刑屬有期徒刑的，均應當以累犯論處，否則在偵查階段就沒有累犯的適用空間。對于累犯的違規取保除了認識因素以外，還存在公安機關認為案件證據不足，自身無法判斷是否有罪而以取保候審形式移送的問題。比如筆者在近期承辦的一起盜竊案件，嫌疑人前科累累，且剛釋放后再次盜竊，但因此次盜竊僅有一枚指紋證據，無法充分認定嫌疑人的盜竊行為，因此公安機關以取保候審的形式移送起訴。以上兩種累犯取保的案件，不論從法律規定還是證據標準來看，都不應當以取保候審的形式移送起訴，而應該依據法律規定履行報捕手續，或者撤銷案件繼續偵查。

犯罪嫌疑人不認罪的案件是公安機關拘留后未報捕并以取保候審形式移送的第二類違規案件。實踐中對“社會危險性”的理解，除了罪行大小之外，還包括主觀是否悔罪，是否有賠償意愿等，這符合《刑法》第72條宣告緩刑對“有悔罪表現”和“無再犯危險”的要求。因此犯罪嫌疑人主觀上拒不認罪悔罪的案件，既不能采取取保候審措施，也不能宣告緩刑，而應該依法履行報捕手續，采取逮捕強制措施，判處實刑。但對不認罪案件，要注意區分嫌疑人拒不供認犯罪事實和對罪名性質認識錯誤兩種情形。對嫌疑人如實供認犯罪事實，僅對行為性質有異議的案件，不應認定為有社會危險性，可以采取取保候審強制措施。

（二）證據不足取保候審案件

對于情節輕微，無逮捕必要，公安機關變更取保候審后移送起訴的，不存在程序監督問題。但對于事實不清、證據不足變更取保候審的案件則存在監督必要。對于該問題主要存在兩方面的監督事項：一是人民檢察院作出不批準逮捕的案件，公安機關直接變更取保候審移送起訴；二是對應當報捕，但為避免不批捕，直接以取保候審形式直訴。

對于第一個問題筆者認為，針對不批捕的案件，公安機關不能直接變更取保候審移送起訴，如果有繼續偵查必要的，應補充證據后再次提捕；如果沒有繼續偵查必要的，應撤銷案件處理。這樣不僅符合《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第319條和《公安機關辦理刑事案件程序規定》第134條的規定，也保障了犯罪嫌疑人的程序利益。為嚴格不批準逮捕案件的收案標準，一些地方針對事實不清、證據不足案件不捕后應如何收案也制定了相應規定，如北京市人民檢察院《關于進一步規范審查起訴階段取保候審案件辦理的若干意見》規定：“因證據不足，偵查監督部門不批準逮捕的案件，作出不批準逮捕決定后，應向案件管理部門提供案件清單及《不批準逮捕案件補充偵查提綱》。案件管理部門受理公安機關移送審查起訴案件時，應對照偵查監督部門提供的案件清單及《不批準逮捕案件補充偵查提綱》列舉的內容核實關鍵證據是否補充，以決定是否接收案件。必要時案件管理部門可與公訴部門協商，審查是否補充關鍵性證據。”

對于應當報捕而不報捕，以取保候審形式直訴的問題，除了因對“應當逮捕”的條件存在認識分歧外，公安機關試圖減少程序障礙，順利移送起訴是另一重要因素。實踐中，公安機關針對自己拿不準或者經咨詢檢察機關審查逮捕部可能不捕的案件，就不提請逮捕，而是以取保候審的形式移送起訴，取保候審強制措施被當作規避程序移送案件的一種手段。對于該類問題，因沒有批捕的前置審查，無法在收案階段發現，此類證據瑕疵案件就流向公訴階段，而在公訴階段對該類案件的監督明顯具有滯后性，無法實現源頭監督，監督效果僅體現在個別案件，沒有普遍性。

（三）取保候審“超期”移送案件

取保候審“超期”移送案件是指公安機關辦理的取保候審刑事案件未及時移送檢察機關審查起訴。出現該種問題的原因：一是《刑事訴訟法》僅是規定對逮捕案件的偵查羈押期限，但對取保候審案件何時移送起訴沒有具體時限限制，《公安機關辦理刑事案件程序規定》也沒有具體規定，僅是規定公安機關辦理刑事案件，應當向同級人民檢察院移送審查起訴；二是偵查人員的執法規范化意識和程序意識不高，致使案件長期積壓。取保候審“超期”辦理違反了辦理取保候審案件的立法精神，有悖于訴訟經濟的要求，妨害了司法公正。［2］同時在實踐中，還存在取保候審案件因“偵查中斷”、“重復取證”而拖延辦案期限的現象，違反了《刑事訴訟法》第77條“在取保候審期間，不得中斷對案件的偵查”的規定。［3］對以上問題的監督，在實踐中同樣存在監督空白、監督滯后問題。

二、檢察監督法律障礙和取保案件風險分析

（一）法律規定缺乏配套措施

雖然《憲法》和《刑事訴訟法》賦予了檢察機關監督地位和具體監督措施，卻缺乏對被監督者的義務規定。［4］如《刑事訴訟法》第98條沒有規定公安機關不通知或者不糾正的情形下檢察機關應如何處理。此外《公安機關辦理刑事案件程序規則》和《人民檢察院刑事訴訟規則》也沒有規定被監督者的義務行為，以及不履行監督事項的處理結果。因此，在實踐中經常出現公安機關針對檢察院的檢察建議和糾正違法通知書選擇性回復或者不回復的情形，即單純的書面建議已經起不到監督效果。

（二）取保候審案件易引發“撞訴”風險

所謂“撞訴”是指公安機關將案件質量不高的案件移送檢察機關審查起訴。［5］上文所討論的三種取保候審案件，均涉及案件質量不高的問題，容易引發“撞訴”風險。因“撞訴”案件不僅延宕訴訟進程，浪費了寶貴的司法資源，還可能帶來較大的辦案風險。實踐中，公安機關移送的“撞訴”案件一般證據材料不齊，檢察機關收案之后為查明案件事實，應對庭審實質化，需要進行大量的補偵工作，給案件辦理帶來較大困難，無形中延長了審查起訴期限。對不符合取保條件的犯罪嫌疑人予以取保，也會存在較大的脫保風險。“撞訴”案件的移送不符合證據裁判規則要求，偵查階段是案件辦理的源頭，案件證據標準從偵查階段就應該符合證據裁判要求，這樣才契合訴訟制度改革的精神。

三、完善檢察監督機制設計

（一）深化立案監督，以立案監督促偵查監督

檢察機關對偵查活動的監督主要是在審查逮捕和審查起訴階段。除了重大疑難復雜案件可以適用介入偵查外，對一般刑事案件檢察機關無法在偵查階段介入，因此偵查監督具有滯后性和被動性。立案監督較偵查監督在程序上靠前且具有主動性。因此可以通過深化立案監督改變偵查監督被動和滯后的局面，保證檢察機關對拘留未報捕案件的知情權。知情權是監督活動開展的前提和保障，知情權的獲得有利于檢察機關對偵查活動同步監督，及時發現、糾正偵查中的違法行為。

深化立案監督可以從對刑事拘留案件建立備案審查機制著手。具體做法是檢察機關可充分利用大數據和信息化技術探索接入公安機關110接處警系統和執法辦案平臺，掌握公安機關刑事拘留人數和動態，在信息平臺設置備案審查功能，對于備案審查案件由檢察機關偵查監督部開展立案監督，認為不應當立案的，建議公安機關撤案；對于應當立案的進一步審查是否應當履行報捕手續，應當履行報捕手續的建議公安機關依法履行手續，并將相關情況通報給檢察管理監督部。如公安機關沒有依法履行報捕手續而是取保直訴的，檢察管理監督部可以要求公安機關依法履行手續后再移送；對于審查之后無需履行報捕手續的，監督公安機關案件移送時間，督促在偵查終結后及時移送審查起訴。

（二）堅持訴訟和監督相銜接，健全同步審查機制

司法體制改革和檢察改革后，檢察機關在職能配置上，實現了訴訟職能和監督職能適當分離，改變了之前一個部門又辦案又監督，監督不過來的問題，設置了專司監督職責的偵查監督部門。但實際上檢察監督重點是訴訟監督，離開了訴訟活動，監督將缺乏力度和實效。從全面監督和剛性監督的角度，訴訟部門和監督部門應該建立銜接機制，對拘留未報捕案件實行同步審查，由偵查監督部門通過備案審查機制先行對拘留案件進行審查，在公訴階段發現拘留未報捕案件存在程序問題的，及時反饋給偵查監督部門，由偵查監督部門和公訴部門針對案件存在的證據和程序問題同時向公安機關提出建議。同時公訴部門可以依照法律制定具體案件的收案標準，加強和檢察管理監督部的溝通，就收案問題在案件受理、一退、二退程序中建立緊密連接機制。嚴把收案口，要求公安機關依照法定程序辦理或繼續加強偵查取證，倒逼公安機關提高案件偵查質量。

（三）統一執法尺度，樹立嚴格證據裁判意識

以審判為中心的訴訟制度改革，其目的在于確保案件經得起法律的檢驗。偵查機關作為刑事案件的源頭，更應該保證案件的源頭質量。從本文對幾類取保候審案件的分析來看，刑事拘留未報捕的案件均是案件質量不高的案件。如果能從源頭上保證案件質量，那么該問題的監督也就迎刃而解。對此，公安機關應當及時轉變“以偵查為中心”的傳統觀念，擺脫經驗主義和僥幸心理，在證據收集、提取等過程中嚴格貫徹證據裁判規則，強化證據意識；在注重實體證據的同時，加強對程序規定的學習和運用，從源頭上提升案件質量。此外，檢察機關還應該充分發揮引導偵查職能，建立和公安機關暢通的溝通機制，就類案問題商公安機關共同制定證據標準，統一執法尺度，對法律規定有認識分歧的，及時總結討論，統一法律認識。同時溝通公安機關制定《刑事案件偵查監督配合實施辦法》，明確公安機關的整改和回函等義務，強化執法過錯責任追究，提升偵查監督的剛性和實效。

[1]北京市密云區人民檢察院檢察官助理［101500］

注釋：

［1］如2010年德州市人民檢察院與德州市公安局會簽的《關于未提請逮捕刑事拘留案件的監督實施辦法（試行）》。

［2］參見曾濤、曾淑清：《取保候審案件“超期”辦案分析》，載《中國刑事法雜志》2009年第2期。

［3］參見四川警察學院課題組：《非羈押案件偵查中斷現象實證探究——以檢察監督為視角》，載《四川警察學院學報》2017年第2期。

［4］參見李忠誠：《簡論刑事拘留與逮捕適用中的檢察監督》，載《安徽警察職業學院學報》2005年第6期。

［5］“撞訴”行為不僅存在于取保候審案件，還存在多人多起案件中。