監察委員會權力配置的模式選擇與邊界

(東南大學法學院，江蘇南京 211189)

監察委員會權力配置的模式選擇與邊界

周佑勇

(東南大學法學院，江蘇南京 211189)

設立監察委員會是我國事關全局的重大政治體制改革，目的在于通過整合分散的反腐敗監督權，形成一種與其他國家權力相獨立的憲法性權力，其核心在于監察委員會權力的合理配置。考量權力和權利、效率和正義等因素的不同側重，權力配置具有集權和分權兩種模式。監察委員會承載著高效反腐的職責，其權力配置必將側重于集權模式。基于法治和人權保障，權力不可以過度集中，應當輔之以分權模式，實現監察委員會權力內部和外部的制衡，從而防止濫權，保障權利和正義。基于這樣的模式選擇，一方面，偵查權應當轉為監察委員的調查權，另一方面，批捕權和公訴權仍應保留在檢察機關，以實現權力平面化上監察委員會的調查權與檢察機關的批捕權、公訴權和審判機關的審判權之間的相互制約。對于審計權，基于其承載的職能復雜，不宜將其劃歸監察委員會。監察委員會的處置權屬于程序性質，并不涉及實體內容，與其調查權一樣，都應當嚴格遵循法律的正當程序。

監察委員會；權力配置；模式選擇；權力邊界；調查權

改革監察體制，設立監察委員會，是“事關全局的重大政治體制改革”。*在2016 年1 月召開的十八屆中央紀委六次全會上，習近平總書記就明確提出：“要堅持黨對黨風廉政建設和反腐敗工作的統一領導，擴大監察范圍，整合監察力量，健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系。”2016年11月7日，中共中央辦公廳正式印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》。同年12月25日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過的《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》，正式拉開了監察體制改革的序幕。該決定明確指出：“實行監察體制改革，設立監察委員會，建立集中統一、權威高效的監察體系，是事關全局的重大政治體制改革。”所謂體制改革主要涉及權力的重新調整。審視當下監察體制改革的路徑，其實質便在于對國家監督權的重新配置。*秦前紅：《監察體制改革的邏輯與方法》，《環球法律評論》2017年第2期。在傳統體制下，國家監督權分散于各個部門，因此如何將這些分散的監督權合理地劃歸監察委員會，并在現行憲制框架內對其權力的配置和運行進行科學合理的制度安排，既是監察委員會設置的核心所在，也是確保監察體制改革順利推進的關鍵環節。目前我國學界對此熱議不斷，卻難以形成共識。這個問題的核心，主要是要從根本上解決對監察委員會權力的憲法定位及權力配置的模式選擇，并在此基礎上合理地劃定其權力的邊界。可以說，一切有關監察體制改革問題的討論，都必須回歸于此。筆者于本文中擬對此做些初步探討。

一、監察委員會權力的憲法定位及其權力需求

(一)監察委員會及其權力的憲法定位

對于此次監察體制改革中監察委員會的角色設定，有學者形象地概括為“位高”、“權重”、“有力”。*參見戴立興：《設立監察委員會為的是啥》，《人民論壇》2016年第35期。“位高”形容的是監察委員會在國家權力架構中的位置，“權重”和“有力”則是指監察委員會的權力配置和運行；“權重”和“有力”，往往取決于“位高”。也就是說，由于我國《憲法》具備國家根本法的地位，對監察委員會如何進行權力配置和運行，一個重要的前提就是明確監察委員會在國家權力結構中的憲法定位。

盡管該前提在十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過的《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》(以下簡稱：《決定》)中并沒有明確，但《決定》以及中央的相關說明在三個方面給予了線索。第一，監察委員會與人民代表大會的關系。對此，《決定》概括為“監察委員會由人大產生、對人大負責，受人大監督”。*對于監察委員與人大的關系，《決定》規定：“試點地區監察委員會由本級人民代表大會產生。監察委員會主任由本級人民代表大會選舉產生；監察委員會副主任、委員，由監察委員會主任提請本級人民代表大會常務委員會任免。監察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監察委員會負責，并接受監督。”這與我國憲法及相關組織法對政府、法院、檢察院的定位是一致的。2016年10月通過的《中國共產黨第十八屆中央委員會第六次全體會議公報》提出的“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督”，直接將監察機關與人大、政府、司法機關置于并列的位置。可見，監察委員會實際上將被設置為一個獨立于政府、法院、檢察院的機關，即與同級的“一府兩院”相平行的國家機關。學者形象地稱此種國家機關設置方式為“一府一委兩院”。*馬懷德：《國家監察體制改革的重要意義和主要任務》，《國家行政學院學報》2016年第6期。第二，監察委員會的職權。《決定》明確規定，監察委員會“行使監察職權”，“將試點地區人民政府的監察廳(局)、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監察委員會”。可見，在職權方面，監察委員會整合了之前分散在各機關的反腐敗監督權。第三，監察委員會的職能承載。對此，王岐山在北京、山西、浙江調研監察體制改革試點工作時指出：“監察委員會作為監督執法機關，實質上是反腐敗機構，監察體制改革的任務是加強黨對反腐敗工作的統一領導。”*王岐山：《實現對公職人員監察全覆蓋，完善黨和國家的自我監督》，http://news.xinhuanet.com/politics/2016-11/25/c_1119993502.htm。2017年5月30日訪問由此可見，在此次監察體制改革中，監察委員會屬于反腐敗機構，承擔的是反腐敗職能，是為加強黨對反腐敗工作的統一領導。

綜合以上三方面內容可以看出：此次監察體制改革的實質在于將傳統體制中分散在諸多機構中的反腐敗監督權加以重新整合，并將其提升為一種新的權力類型即國家監察權，使其成為一個專門承擔反腐敗綜合職能并與其他國家權力相獨立的憲法性權力。由此可見，對監察委員會的監察權的定位至少有三點：第一，它是一種憲法性權力；第二，它是一種與立法權、行政權、司法權相并列的“第四權”；第三，它專門承擔一種綜合性反腐敗的重要職能。

(二)監察委員會的權力需求

既然如此，那么監察委員會又有著哪些具體的權力需求呢？畢竟，中央對監察委員會承擔反腐敗的頂層設計，與其能否承擔起反腐敗職能則是兩個層面的問題。因為“位高”并不代表就能實現反腐敗的有效治理，如欲切實實現監察委員會反腐敗職能的有效發揮，就必須使其在自身的職能上能夠有效地承載反腐敗的職責，獲得反腐敗所需要的相應權力，并能夠靈活地加以運行。其主要包括兩點要旨。第一，監察委員會權力的合理配置。只有權力配置合理、科學，其功能才能有效發揮，其承擔反腐敗職責的權力需求才能得以滿足。第二，監察委員會權力的規范運行。權力的規范運行也是監察委員會反腐敗職能發揮的關鍵。擁有權力不代表就能用得好權力，如果權力得不到有效而規范地運行，極可能出現權力濫用，監察委員會的權力配置與其承擔的反腐敗職能必將南轅北轍。

雖然監察體制改革的核心在于權力的配置與運行，但這不代表權力配置與權力運行相互割裂存在而分別支撐著監察委員會反腐敗職能的發揮。相反，如欲實現監察委員會反腐敗職能的完美實現，權力配置與權力運行需要實現雙向反饋、互相影響。從過程的角度看，權力配置是對監察委員會權力的靜態安排，權力運行則是權力價值的具體實現，是動態的過程。正如學者形容行政權力配置和運行的關系一樣，如果監察委員會的權力配置不合理，其規范運行就失去了理性的前提；如果監察委員會權力的運行不規范，其配置的價值就難以實現。兩者相輔相成，互相影響。*參見石佑啟、陳詠梅：《論法治社會下行政權力的配置與運行》，《江海學刊》2014年第2期。

縱覽《決定》全文，筆者發現，此次監察體制改革的試點工作，很大一部分也在于監察委員會的權力配置和運行。《決定》所題列的三點內容，全部都是監察委員會的職能整合的規定，第二點和第三點則在論及監察委員會職能整合的同時，也對監察委員會權力的運行作了規定，如“對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴”，“暫時調整或者暫時停止適用《中華人民共和國行政監察法》，《中華人民共和國刑事訴訟法》第3條、第18條、第148條以及第二編第二章第十一節關于檢察機關對直接受理的案件進行偵查的有關規定”等。當然，《決定》的規定并沒有涵蓋監察委員會權力配置和運行的所有內容，《決定》中很多權力的配置和運行的試點措施也需要進一步地理清和研究。

二、監察委員會權力配置的因素考量與模式選擇

在我國的傳統體制下，監督權力分散在諸多機構中，權力配置不合理，制度運轉成本高，導致對腐敗治理效能不高，治理目標難以有效達成。此次監察體制改革所追求的目的，就在于革除舊弊，通過監察委員會權力的合理配置實現監察委員會反腐敗職能的有效發揮。那么，如何才能實現對監察委員會權力的合理配置呢？對此，首先有必要對影響監察委員會權力合理配置的因素進行考量，并由此對權力配置模式做一權衡選擇。如此，才能進一步對監察委員會權力整合進行清晰地分析和梳理。

(一)權力合理配置的影響因素

通過理清權力合理配置的影響因素，可以清晰地把握權力合理配置的均衡點，進而對權力配置的合理性有一個權衡的判斷標準。

1.權力與權利

公民權利是國家權力的基礎和淵源，權力是為了保障權利而存在的。權利性也是權力的價值屬性，權力的內在屬性中包含了權利的價值指向與功能，權力的起源、運行與發展過程均要受到其指導與規制。*胡杰：《論權力的權利性》，《法制與社會發展》2013年第2期。這是就權力與權利關系的普遍認識，而且這樣的認識已經滲透進現代法治理念之中，并為人們所接受，也指導著世界各國法治建設的實踐。雖然從理論上考察，似乎可以看到權力與權利達到了高度和諧的狀態，然而在事實上，權力與權利自產生之日起，就是一對蘊含沖突的矛盾體。人們不得不面對這樣一個事實：權力與權利的沖突是不可避免的，權力限制權利甚至否定權利的情況是非常多見的。*參見郭道暉：《法理學精義》，湖南人民出版社2005年版，第121頁。如何協調二者的關系，是整個法學實踐的根本問題。

這樣的沖突關系，在此次監察體制改革中也須加以重視。《決定》指出，監察委員會要對“所有行使公權力的公職人員依法實施監察”，由此必然涉及監察委員會和作為被監察者的公職人員之間的關系。一方面，監察委員會通過行使公權力實現對公職人員的監察，另一方面，作為被監察者的公職人員并非單純的客體，其作為公民也享有著最基本的權利保障。雖然說，國家權力的加強并不意味著個體權利的縮小，因為個體權利的保障和加強亦需要國家權力的積極運用，*湛中樂、肖能：《論政治社會中個體權利與國家權力的平衡關系——以盧梭社會契約論為視角》，《政治與法律》2010年第8期。但監察委員會權力的行使本質上是純粹的干預性質，必須合理調配權力與權利的關系，正如學者所言，“被監察者權利的保障與監察者權力的運用具有同等重要性，兩者在實踐上應當協調實現，不應片面強調其中一方而犧牲另一方”。*童之偉：《對監察委員會自身的監督制約何以強化》，《法學評論》2017年第1期。因此，監察委員會的權力配置，必須考慮自身權力與被監察者權利的關系，在權力配置的選擇上體現出對權利的尊重，避免“只轉權力、不轉權利”的片面思維。*熊秋紅：《監察體制改革中職務犯罪偵查權比較研究》，《環球法律評論》2017年第2期。

然而，監察委員會畢竟承擔著反腐敗的職能，監察委員會的設立也是為了統一反腐敗的權力資源。單純地強調被監察者權利的保障，必然影響反腐敗職能的發揮。因此，如何實現反腐敗職能的完美履行與被監察者權利的全面保障之間的平衡，就是實現合理配置監察委員會權力的重要考量因素。

2.效率與正義

此次監察體制改革的重要任務和主要目的在于全面整合反腐敗力量和資源，“建立集中統一、權威高效的監察體系”，從而實現反腐敗工作效率的整體提升。因此，“效率”無疑是監察體制改革的重要追求，而在監察委員會權力配置方面，“效率”也必然成為考量的關鍵因素。基于“職權法定”的原則，監察委員會的權力配置實際上是由立法來完成的，監察委員會權力配置中的“效率”追求，其實就是法律的效率價值問題。然而，效率亦并非現代社會法律制度價值追求的全部，如同法律在其制度設計和實際應用中不能片面強調秩序、自由和平等一樣，它也同樣不能絕對地強調效率的價值。*舒國瀅主編：《法理學階梯》，清華大學出版社2006年版，第205頁。尤其在此次監察體制改革中，應當要處理好效率與正義的關系，在追求效率的同時，切不可忽略正義價值的實現。*之所以將效率和正義結合討論，而不是談效率和公平，是因為在監察委員會權力配置上，更多地體現的是正義問題，而非平等問題。其具體包含以下兩個方面。

第一，效率對正義的促進作用。通常認為，效率與正義是緊張與沖突的關系，但波斯納教授《法律的經濟分析》一書問世后，這樣的關系得到了很大的緩和，更讓人們認識到正義不僅內生于效率, 而且是效率得以維持的重要條件之一。*汪丁丁、林來梵、葉航：《效率與正義：一場經濟學與法學的對話》，《學術月刊》2006年第3期。如果一項權力不能得到有效地行使，那么公民權利亦無法得到保障，正義便無法實現。監察委員會的權力配置，如果不能保障效率的實現，那么反腐敗職能也將難以發揮作用。畢竟，反腐敗本身就是對正義的一種追求。在這一點上，監察委員會的權力配置應當能夠使得效率與正義得以統合。

第二，正義對效率的矯正。雖然在監察委員會權力配置中效率與正義具有統合的取向，但這是就實現普遍正義而言的，是在監察委員會反腐敗的高效性與普通公民的正義感具有一致性的場域中實現的融合。事實是，正義不僅僅具有普遍性，它還具有個別性。監察委員會履行監察職能追求普遍正義時，也不能忽視“被監察者”的個案正義。因為，“被監察”并不代表被監察者一定存在貪腐、瀆職等行為，切不可為了實現反腐敗的高效性，而陷入漠視被監察者個案正義的困境之中。在監察委員會權力配置時必須實現二者的恰當平衡。

當然，以上因素的考量具有權衡的一面，在對監察委員會進行權力配置時發揮著指引作用，但這并不代表任何權力都可以基于以上因素而隨意進行配置，因為權力本身的性質才是權力配置的出發點，它是權力與權利、效率與正義因素考量的前提和基礎。不能因為側重效率，而將立法權和行政權全部配置于行政機關；也不能因為對正義的注重，而將行政權全部配置于立法機關或者司法機關，畢竟權力本身的性質決定著它所能承載的功能。忽略權力性質，只顧權力與權利、效率與正義因素的考量，可能會適得其反。

(二)多元因素考量下權力配置模式的區分

在以上兩對因素的不同側重下，權力的配置會具體地呈現出以下兩種模式。

1.集權模式

集權模式，又可稱為權力集中模式，顧名思義就是將權力集中起來的一種權力配置模式。由于人們普遍受到孟德斯鳩“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方才休止”，以及英國人阿克頓“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗”等思想觀念的深刻影響，“集權”逐漸成了“專制”的代名詞，人們往往談“集權”色變。這也是人類幾千年來對權力侵犯權利的歷史性教訓總結后而形成的“抵抗基因”。在這里，筆者不想否定權力集中所可能帶來的“專制”，但筆者認為，也應當注意到，在功能發揮方面，如果權力過于分散，相互“扯皮”，那么權力功能的發揮必然效率低下。相反，權力的集中在很大程度上可以有效避免這樣的問題，提高權力運行的效率。國務院力推的相對集中行政處罰權和相對集中行政許可權，正是基于這樣的考慮而展開的行政執法改革措施。畢竟，有限政府(這里指廣義上的政府)如果沒有國家能力，會變成一個辦不成事的“否決型政體”。*楊光斌：《走出集權—分權的二元對立誤區——論十八屆三中全會〈決定〉中的集權與分權問題》，《中國特色社會主義研究》2014年第1期。《決定》提出的“將試點地區人民政府的監察廳(局)、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監察委員會”，就是權力集中模式的體現，是為了通過集權，改變以往反腐敗力量和資源的分散，實現高效統一的反腐敗權力整合。

2.分權模式

分權模式，又可稱為權力分立模式，是與集權相對應的一種權力配置方式。關于權力分立思想最早可以追溯至亞里士多德時期，其提出一切政體都有三個要素：議事機能、行政機能、審判機能。*參見[古希臘]亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館1996年版，第214頁。正式提出權力分立模式的是近代的政治思想家洛克，洛克在其著作《政府論(下篇)》中將國家權力劃分為立法權、行政權和外交權，并強調了立法權和行政權的分立。*[英]洛克：《政府論(下篇)》，瞿菊農、葉啟芳譯，商務印書館1997年版，第89-91頁。孟德斯鳩總結了洛克的思想，將國家權力分為立法權、行政權和司法權。*參見[法]孟德斯鳩：《論法的精神》，許明龍譯，商務印書館2010年版，第166頁。此后，權力分立逐漸成為西方國家憲政的基本原則之一，并且被運用到西方國家的政治實踐中。與集權模式追求效率不同，分權模式側重于權力之間的相互制約，從而防止權力濫用，保障權利。也就是說，分權模式在權力與權利、效率與正義之間，更加關注權利與正義。然而，這并不是說，制約是分權的全部思想，單純的制約會變成無謂的扯皮，造成國家權力的過度內耗，這顯然也不是權力分立的初衷。一個權力過分集中的強大政府固然是對人權的致命威脅，但一個政權支離破碎的無能政府也同樣不能達到其保護公民權利之目的。*張千帆：《西方憲政體系(上冊·美國憲法)》(第二版)，中國政法大學出版社2004年版，第6頁。相反，權力之間的相互尊重也是權力分立所追求的目的之一。它要求各權力部門應避免不當干涉其他核心權力之行使，并尊重其決策(決定)。*湯德宗：《權力分立新論》(增訂三版)，元照出版有限公司(臺北)2005年版，第141頁。對此，德國行政法鼻祖奧托·邁耶也承認：“分權也是一種預防措施，通過分權使得國家中各種實際權力的意志都聯系在一起，如果一種權力不遵守其界限，那么就會有損于其他權力。”*[德]奧托·邁耶：《德國行政法》，劉飛譯，商務印書館2002年版，第59頁。從功能主義的角度看，分權就是通過權力的分離，來防止權力之間的相互侵軋，實現權力運行的效率性。監察委員會的權力配置，必須防止由于權力集中所可能招致的“權力龐大”和“權力傾軋”，避免在提高反腐敗效率的同時，出現過度的“內耗”。

(三)監察委員會權力配置的模式融合

其實，在現代法治國家，對權力的配置并不是絕對地采取集權模式或者分權模式，而是對兩者進行融合，同時有所側重。比如，美國是典型的三權分立的國家，在權力配置方面，無疑側重分權模式，但這并不代表美國就沒有集權的配置模式，其議會下設的獨立管制機構就是例證。相反，我國的相關作法比較接近于權力配置的集權模式，但這并不意味著我國就沒有分權模式，立法權、行政權、審判權、檢察權的分設是我國最基本的分權模式。

監察委員會的權力配置也不例外，絕對地采行集權或者分權模式是不科學的，也是不合理的。畢竟，監察委員會在追求反腐敗監督的效率時，也要防范自我的權力腐敗。那么，在兩種模式融合下，監察委員會的權力配置應當側重何者？對于這一點，《決定》明確指出，“建立集中統一、權威高效的監察體系”。集中反腐敗權力，提高反腐敗效率是監察體制改革追求的主要目的。而且，當前反腐敗行動在發現實質真實和保障人權兩大價值取向方面，更側重于發現實質真實。從國家監察委員會試點方案中可以清楚看到，新監察制度仍然以便于查清案情為主要價值取向。*張建偉：《法律正當程序視野下的新監察制度》，《環球法律評論》2017年第2期。在這樣的制度試點初衷和價值偏重之下，集權無疑是此次監察體制改革所欲采取的主要的權力配置模式。

然而，監察委員會的權力集中必然導致其“位高權重”，如何避免監察委員會自身的權力腐敗，應當成為監察體制改革必須警惕的問題。對此，王岐山在北京、山西、浙江調研監察體制改革試點工作時強調，要“強化對監察委員會自身的監督制約”，“監察委員會履行監督、調查、處置職責，與執法、司法機關有機銜接、相互制衡，實現依規治黨和依法治國有機統一”，“把握好動態平衡，防止過猶不及”。*同前注⑥，王岐山文。可見，中央在推進監察體制改革中，并沒有忽視權力集中可能帶來的腐敗風險，通過權力的分立、相互制衡，預防監察委員會權力過于集中，防止監察體制改革的過猶不及，是必須看到的監察體制改革的另一面。也就是說，在監察委員會權力的配置過程中，在注重權力與效率的同時，不能忽略權利與正義的實現，否則權力配置必將失衡。

三、融合模式下監察委員會權力的合理配置及其邊界

《決定》對于監察委員會的權力作了初步的設定。然而，《決定》的設定只是一種頂層設計，具體如何進行權力配置，權力之間如何銜接運行，則需要理論和實踐的進一步探索。

(一)《決定》對監察委員會的權力轉隸與創設

關于監察委員會的權力配置，《決定》采取了概括加列舉的方式。《決定》規定，監察委員會“行使監察職權”。這是對監察委員會權力的一種概括性規定，也是對監察委員會的一種定性。為實現監察委員會的監察職能，《決定》規定：“將試點地區人民政府的監察廳(局)、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監察委員會。”這是《決定》在組織法層面對監察委員會權力配置的設計，是反腐敗權力集中的整合措施，具體包括以下兩個方面的內容。

一方面，在機構上，隨著職能的轉移，人民政府的監察廳(局)、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門也將失去存在的必要，將被撤銷。監察委員會在承接相關職能后，基于分工的必要，將在內部設置不同的部門具體承載整合后的職權，至于具體如何設置內設部門，有待試點經驗總結和科學的制度設計。

另一方面，在職權上，人民政府的監察廳(局)、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監察委員會。這與機構的轉隸是兩個層面的問題。對此，有學者認為：“試點方案已經明確檢察院的反貪、反瀆和預防職務犯罪部門轉隸到國家監察委員會，即整建制改變隸屬關系，成為國家監察委員會的內部職能部門。”*同前注⑤，馬懷德文。筆者認為，這曲解了《決定》的規定，因為《決定》只是規定了將試點地區部門的相關職能整合至監察委員會，并沒有說將試點地區的部門整合至監察委員會。如此區別的意義，在于監察委員會內部機構的設置是基于職能整合的安排，而不是基于原機構轉隸的安排。

在對監察委員會權力作出概括規定的同時，《決定》還進行了細致的列舉。《決定》規定，監察委員會履行監督、調查、處置三項職責，監督職責是指“監督檢查公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況”，調查職責是指“調查涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪行為”，處置職責是指對被調查的行為“作出處置決定，對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴”。這三項職責間存在著相互聯系又相互區別的關系。

從總體上看，監督職責是一種概括性的職責，從廣義上看，調查、處置的職責是可以包含于廣義的監督范圍之內的。一般來說，監督可以分為事前、事中和事后監督。從《決定》的內容上看，監察委員會的監督職責更加側重于事前和事中監督，調查和處置職責則明顯屬于事后監督的范圍。另外，就《決定》規定的監察委員會所側重的事前和事中監督而言，其對接的主要是預防腐敗局、人民檢察院預防職務犯罪等部門轉移過來的職權；調查和處置職責則主要是承接人民政府的監察廳(局)、人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職等部門的相關職能，具有事后監督的性質和作用。

為確保監察委員會順利履行監督、調查、處置職責，《決定》還規定：“監察委員會可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施。”對此，有學者認為：“監察體制改革，使行使相應職權的主體和機關發生變化，有關監察措施的名稱發生變化，但是并沒有創制出新的權力類型，也沒有根本改變監察措施的性質。”*陳越峰：《監察措施的合法性研究》，《環球法律評論》2017年第2期。筆者認為這樣的認識是不妥當的。單就《決定》規定的職能整合來看，說監察委員會的監督、調查和處置職責，只是對原有監察權整合后的規定，而不是創設一種新的權力，是可以自圓其說的。然而，就履行三項職權的措施而言，《決定》的規定已超出了單純的職能整合的范疇。因為，從《決定》的內容來看，這十二項措施是無區別地適用于職務違法行為和職務犯罪行為的。然而，我國《行政監察法》及該法的實施條例雖賦予監察機關檢查、調查、建議和行政處分等權力，但并未賦予監察機關行使查封、扣押、凍結等強制措施以及強制執行的權力。*同前注⑤，馬懷德文。也就是說，《決定》明確賦予的監察委員會對職務違法行為具有查封、扣押、凍結等強制性措施的權力，超出了《決定》所作出的人民政府監察廳(局)所能轉移的職能范圍，已屬于賦權的范疇。與之同理，這十二項措施也適用于偏重預防的監督職責，這也超出了轉隸前預防腐敗局、人民檢察院預防職務犯罪等部門的相關職能。

因此，筆者認為，《決定》在對反腐敗權力整合并進行轉隸的同時，也暗含了創設新的權力內容，是一種復雜的權力結構。其實質是一種兼具轉隸和創設雙重屬性的新型混合性權力，而并非單一的行政權或司法權性質或兩者的簡單相加。此外，《決定》對監察委員會權力整合的概括規定和具體列舉存在著不完全對應的關系，需要進一步地闡釋和分析。

(二)監察委員會權力整合的邊界

為實現監察委員會反腐敗職能的高效性，集權是監察委員會權力配置的主要模式。然而，基于權利和正義，不能以矯枉過正的姿態，一股腦地將所有反腐敗權力都集中于監察委員會之手，否則可能以導致新的腐敗出現。因此，對監察委員會權力的合理配置就必須嚴格劃定其權力的邊界。這主要集中于以下幾個方面。

1.偵查權

對于檢察機關的偵查權應否劃入監察委員會，我國學界存在兩種相反的觀點。一種觀點認為，檢察機關對腐敗犯罪的偵查權應當劃歸監察委員會，《決定》規定的監察委員會的調查職能，既包含針對違反中共黨紀和行政法規的一般調查，也包含針對腐敗犯罪的特殊調查，相當于此前檢察機關針對腐敗犯罪的刑事偵查。*陳光中：《監察體制改革需啟動系統修法工程》，http://china.caixin.com/2017-01-17/101044638.html，2017年5月30日訪問。這樣，可以有效實現偵、控分離，避免同一機關內部相互制約所可能引發不利于保護當事人的合法權益、不利于保證刑事訴訟公平公正與合法性的弊端，提高腐敗犯罪偵辦的透明度與司法反腐的公信力。而且，一旦監察委員會具有獨立的偵查權，就可以摒棄在當前飽受詬病、有違偵查法治主義和民主法治建設之嫌的“雙規”、“兩指”措施，從而使權力的行使更加法治化與透明化。*劉夏：《論我國反腐敗機構的整合與完善——以監察體制改革為視角》，《理論導刊》2017年第2期。另一種觀點則認為，檢察機關的反貪偵查部門不宜并入監察委員會。*何家弘：《論反腐敗機構之整合》，《中國高校社會科學》2017年第1期。檢察機關反貪、反瀆、預防職務犯罪職能轉隸國家監察委員會后，承擔的調查職能和原來在檢察院所承擔的偵查職能有所區別。監察委員會的調查權不會取代檢察院的偵查權，性質上也不同于偵查權。*同前注⑤，馬懷德文。

對此，筆者認為，監察委員會的調查權直接源于檢察機關偵查權的轉隸，雖然名稱改偵查為調查，但其性質并未發生改變。因此，基于權力集中模式的考慮，應當將檢察機關對職務犯罪的偵查權全部轉隸為監察委員會的調查權，否則，監察委員會反腐敗職能的發揮將受到限制，其權威性也將難以實現。實際上，從《決定》第三點的內容上看，檢察機關對直接受理案件的偵查權已被劃歸監察委員會。而且，《決定》所賦予監察委員會的“凍結”、“查封”、“扣押”、“搜查”、“留置”等措施，明顯帶有強制性，于職務犯罪行為的調查中，明顯具有偵查手段的特性。此外，檢察機關偵查權的劃出，有利于偵控分離，實現權力分立，避免一權獨大。

2.審計權

關于審計權應否劃歸監察委員會，同樣存在著兩種觀點。一種觀點認為，審計機關應該并入監察委員會，因為審計是監察機關的重要手段，而且審計署整體并入監察委員會的改革成本也不太高。*同前注，何家弘文。另外，政府的監察(預防)和檢察的職務犯罪偵查(預防)部門力量，以及行政審計中對領導干部及國家工作人的履職和離任審計力量，涵蓋了反腐敗行政執紀和反腐敗國家執法，具有發現、查辦國家工作人員違紀違規和違法犯罪的關聯性、協同性和一致性。*參見吳建雄：《國家監察體制改革的前瞻性思考》，《中國社會科學報》2017年2月15日第5版。另一種觀點則認為，審計職能被整合的可能性不大，因為審計機關除了反腐敗作用之外，它在財政資金的合理有效利用方面承擔著很重的任務。審計的體制機制已經比較健全了，若把審計職能整合到國家監察委員會，可能還有難度。*同前注⑤，馬懷德文。筆者贊同第二種觀點。雖然，如學者所言，審計權具有反腐的重要作用，應當集中到監察委員會之中，但人們也必須明白，受法治原則和人權原則的約束，雖然應當賦予監察委員會履行反腐敗職責所需的必要權力，但“必要權力”并不等于打擊腐敗所需的全部權力，*參見前注，熊秋紅文。審計權即屬于不必要也不宜劃歸監察委員會的權力，其原因有兩個方面。第一，如前所述，基于效率考慮而對權力的集中，要以權力功能的總體一致為前提。根據我國《審計法》的規定，審計權除具有審計監督，促進廉政建設作用之外，還承載著維護國家財政經濟秩序，提高財政資金使用效益，保障國民經濟和社會健康發展的職能。單純地側重于審計權的監督職能，而將其劃歸監察委員會，會影響審計權其他功能的有效實現。第二，當前我國的審計權，主要是針對國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門、國有金融機構和企業事業組織的財務收支情況加以行使，這與監察委員會監察的全覆蓋，存在對象范圍上的差異。忽略此點而將審計權并入監察委員會是不明智的。

同樣的道理，檢察機關的公訴權、審判機關的審判權基于其權力的性質，也不可劃入監察委員會，因為由檢察機關轉隸至監察委員會的職權乃是“查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪”，而不包括審查逮捕、偵查監督等職能。*同前注②，秦前紅文。而且，這樣的權力分立，有利于實現各機關相互之間的制衡，防止監察委員會權力的濫用。至于檢察院的批捕權是否應當劃入監察委員會，也值得進一步探討。筆者認為，若單純地基于監察委員會反腐敗權力的效率追求，批捕權應當劃入監察委員會。然而，如前所述，在權力的配置過程中，權利和正義是不容忽視的價值追求。批捕權涉及被監察者的人身自由，這是公民最基本的權利，必須得到尊重。對此，筆者認為，應當通過將批捕權留在檢察機關的方式達到權力之間的制衡，進而保障被監察者的權利，實現正義。

(三)監察委員會權力運行的規范化

權力的合理配置有利于實現權力與權利、效率與正義之間的妥切關系。同時，權力合理配置所承載的價值也需要權力的科學運行才能實現，而這最終依賴于監察委員會權力的規范化運行。意欲實現監察委員會權力運行的規范化，關鍵在于實現監察委員會權力與其他機關權力的有效銜接，這主要涉及以下幾個方面。

第一，監察委員會調查權與司法機關的權力銜接。調查權的運行，主要涉及監察委員會調查權與人民檢察院的批捕權、公訴權以及人民法院的審判權之間的關系問題。從法律定位上來看，監察委員會與人民檢察院、人民法院平級，其擁有的權力也應當是相互平等的，是一種權力平面化的結構關系。處于同一層級的權力，處于同一平臺上，在這個平臺上，不同的權力主體各自行使法律規定的權力，它們在各自的權力領域內具有最終的權威，同時，各種權力主體之間形成法律上的牽制關系，消滅獨尊的、絕對的權力。*參見周永坤：《規范權力——權力的法律研究》，法律出版社2006年版，第223頁。也就是說，監察委員會的調查權與人民檢察院的批捕權、公訴權以及人民法院的審判權之間處于平等而又相互牽制的地位；監察委員會經過調查之后，人民檢察院不是必須以監察委員會調查結論為依據提起公訴，人民法院不是必須依據監察委員會的調查作出判決，人民檢察院和人民法院必須依據法律獨立作出自己的判斷。*江國華、彭超：《國家監察立法的六個基本問題》，《江漢論壇》2017年第2期。具體來說，人民檢察院作為法律監督機關，有權對監察委員會的調查進行監督，認為現有證據無法證明被監察對象涉嫌犯罪的，可以撤銷案件，或將案件退回監察委員會，或要求監察委員會補充調查。總體上，監察委員會與人民檢察院、人民法院在各自的權利范圍內行使著判斷權，互不干涉，而又相互牽制。

第二，監察委員會處置權與其他機關權力的銜接。對于監察委員會的處置權，《決定》只規定“對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴”。對此，學界不存在異議。學界的分歧在于監察委員會對職務違紀違法的處置權具體指什么。很多學者認為，監察委員會對涉嫌貪污賄賂、侵權瀆職等腐敗違法案件行使調查權和非刑事處罰權，*吳建雄、李春陽：《健全國家監察組織架構研究》，《湘潭大學學報(哲學社會科學版)》2017年第1期。違反黨紀和行政紀律，根據違紀嚴重程度不同，監察委員會可依次給予紀律處分，如警告、記過、記大過、降級、免職、開除公職等。*同前注，江國華、彭超文。筆者認為，這樣的認識存在很大的局限性。監察委員會不僅對涉嫌職務犯罪的行為不具有刑事處罰權，而且對于涉嫌貪污賄賂、侵權瀆職等腐敗違法案件也不應當具有行政處分權。因為，行政處分本質上是行政系統內部基于行政權對公務員作出的行政性的處分。監察委員會本質上行使的是監察職能，是與行政權相并列的權力束，如果允許監察委員會對涉嫌貪污賄賂、侵權瀆職等腐敗違法案件行使行政處分權，無疑存在監察權侵犯行政權的嫌疑，這與中央“監察委員會履行監督、調查、處置職責，與執法、司法機關有機銜接、相互制衡，實現依規治黨和依法治國有機統一”的精神是相悖的，也不符合權力分立的法理。換句話說，無論是對于涉貪職務違法，還是涉嫌職務犯罪行為，監察委員會只能做過程性的處置，并不擁有最終的處置權。“監察機關的處置權限本身應當是更偏重程序性質的，而非實體性質的”。 所不同的是，根據中央關于監察體制改革的意向來看，監察委員會與紀委合署辦公是必然的，也符合我國的政治慣例。在這樣的背景之下，對于被監察人涉嫌違紀的行為，監察委員會有權直接進行處分，只不過此時監察委員會的身份是“紀委”，所做的處分是黨內處分而已。由此而言，設立國家監察委員會后，紀檢機關和監察委員會亟待通過信息引導偵查機制的構建來形成傳統的紀檢機關與監察機關之間的協作辦案機制。這樣，有利于更好、更具體處理好這兩個機關的處置權力的銜接。*參見劉金芝：《紀檢機關與監察委員會協作辦案中信息引導偵查機制的構建》，《江淮論壇》2017年第2期。

其實，權力的合理配置在一定程度上決定了權力銜接的規范化，其承載的價值也能自然而然地延伸至權力的規范運行中。然而，監察委員會權力運行的規范化除以上兩點之外，還有一個重要的關鍵點，那就是權力運行應當符合正當程序原則。甚至可以說，國家監察委員會的設立能不能在法治化方面取得進展，取決于能否突破法律的正當程序困境以及實現國家權力設置的科學化。*同前注，張建偉文。與權力運行的銜接不同，強調監察委員會權力運行符合正當程序，在于其獨立于監察委員會的權力配置而單獨地承載其權利保障和正義實現的價值追求，只有完善程序才能有效防止濫權和保障監察對象的合法權益。*姜明安：《國家監察法立法應處理的主要法律關系》，《環球法律評論》2017年第2期。只有正當程序才能使權力配置所承載的價值追求在權力運行中得到實現。具體來說，根據正當程序的要求，監察委員會在履行監督、調查、處置職責時，必須充分尊重被監察人的申訴權。如果辦案人員與被監察人之間存在親屬關系等嫌疑，就應當回避。監察委員會對職務違法行為進行調查，應當遵循我國正當的行政程序，監察委員會進行犯罪偵查時，應當遵循我國刑事訴訟法的相關規定。

四、結 語

設立監察委員會是我國的重大政治改革，應當不斷嘗試、積累經驗。可以說，當下這場影響深遠的監察體制改革，不僅考驗著人們的勇氣，更考驗著人們的智慧。抓住監察委員會權力合理配置這一核心點，就能把握住監察體制這改革的大局，加速破解這一改革中的難題。誠然，監察委員會的權力配置，并沒有絕對的標準，也沒有固化的定式，但是法治的基本理念卻貫穿著監察體制改革的整個過程。權力與權利、效率與正義的平衡就是監察委員會權力合理配置的法治要素，而權力配置的集權模式與分權模式的融合，以及融合模式下監督權、調查權、處置權的配置邊界及運行的規范化，則是這兩對法治要素平衡的結果。當然，監察體制改革事關全局，監察委員會的權力配置是一項復雜的系統性工程，權力之間的關系錯綜復雜。權力配置前后的協調關系，需要在合理配置的總體框架下，伴隨著試點改革工作的不斷深入展開更加細致的構造。這不僅關系著監察委員會的法治構建，也在很大程度上影響著我國監察體制改革的最終成效。

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1005-9512-(2017)11-0053-10

周佑勇，東南大學法學院教授。

(責任編輯：姚 魏)