新《行政訴訟法》在全面推進依法治國進程中的作用

陳宏波

(中共雙鴨山市委黨校 第2教研部，黑龍江 雙鴨山 155100)

1914年民國北洋政府結合西方行政制度與中國傳統司法文化前提下頒布的《行政訴訟法》標志著中國拉開了百年行政訴訟法制建設的大幕，而1989年4月由第七屆全國人大二次會議審議通過的《中華人民共和國行政訴訟法》則是我國社會主義法制建設和民主政治建設的至關重要的一步，開啟了新中國行政訴訟制度和依法治國的新篇章，直至2014年，全國人大常委會彌補傳統行政訴訟法不足，并在完善原《行政訴訟法》的基礎上通過了《行政訴訟法》修改方案，這是我國有效保障依法治國順利推進的重要舉措。新修訂的《行政訴訟法》的實施，有利于保障公民權利，限制行政權力，將“民告官”的司法訴訟體制推向了更為現代化、法制化的新高度，更是踐行十九大關于依法治國，推進依法行政，建設法治政府的有力武器[1]。

一、新修《行政訴訟法》的亮點解讀

長久以來，我國的審判工作在不同程度上都會受到地方公權力的影響和干預，但在眾多司法工作中，行使監督職責的行政審判受干預的程度相對更為嚴重，由于地方法院受制于地方政府人、財、物的制約，導致一些行政案件無法正常的受理或判決，以致出現“判后必上訴”“信訪不信法”的亂象。新修改的《行政訴訟法》推行3年以來，在許多方面實現了理論創新、制度創舉，受到社會各界和人民群眾的高度評價，既符合中國實際，又適應十九大強調的推進依法治國，法治政府以及依法行政的新要求、新發展任務。

(一)《行政訴訟法》立法目的的修改

行政訴訟就是為了維護公民權利不受行政機關的侵害，而實踐表明，每當“維護公權”與“保護民權”二者發生沖突時，公民認為其侵犯了自身的某些權利，而行政機關卻認為做法沒有錯誤，由此產生較大爭議。為有效地解決二者間的沖突和矛盾，我國《行政訴訟法》必須首先定位其立法目的，而此次《行政訴訟法》的修改就以立法目的明確做到了行政訴訟價值的真正回歸。新修訂的《行政訴訟法》第1條開宗明義：有效監督行政機關依法執政，保護公民、法人及其他組織合法權益，確保人民法院公平、公正審理案件，解決行政爭議，根據憲法制定本法。新修《行政訴訟法》相比原法：一是將“公正”作為人民法院審判案件的評定準則，相較原“正確”一詞而言，為實現并保障人民群眾的核心要求，“公正”更彰顯了司法工作的本質意義和生命線。二是為強化行政訴訟化解爭議糾紛的作用，增強公民的法治意識，并用法律手段解決矛盾，新修《行政訴訟法》增加“解決行政爭議”為立法目的。三是為強調行政機關依法行政，有效監督行政行為的合法性、合理性，為違法行政行為侵害的合法權益提供法律救濟和保障，新修《行政訴訟法》特將“監督和維護行政機關依法履行職權”的“維護”一詞除去，改為“監督行政機關依法行使職權”[2]。

(二)新修《行政訴訟法》的受案范圍

當公民權利受行政權非法侵害時，行政訴訟成為公民尋求司法救濟的有效途徑，因此，受案范圍就成為體現行政制度是否發揮其應有作用和進步程度的一項重要指標，也是《行政訴訟法》修改過程中最為關注的重點。1.新法用“行政行為”取代“具體行政行為”。“具體行政行為”在實踐運用中，因其概念不準確、不科學，以致人民法院以不在受案范圍為借口不受理行政案件，由此產生立案難的突出問題，而“行政行為”的概念更具彈性化，解釋空間擴大，實質也是對受案范圍的擴大。2.新法同樣采用列舉式的方法將原有可受理案件的八項增加到十二項。將一些具體的知情權、社會保障權等行政行為納入受案范圍，特別是第八項“認為行政機關為限制或排除競爭而濫用行政行為”以及第十一項“認為行政機關不依法履職或未按約定履行、違法變更、解除政府土地房屋征收補償協議、特許經營協議等協議的”增加，逐步將公民財產權、人身權以外的其他權利納入行政訴訟受案范圍。3.規章授權組織做出的行政行為的增加。伴隨行政審批制度的深入改革，簡政放權已然成為政府部門科學、合理執政的大勢要求，公共服務和公共管理職能很多已由各社會組織承擔，新修《行政訴訟法》則將這些社會組織納入行政訴訟受案范圍之中，同樣體現其監督管理行政行為的力度和決心。4.對部分抽象行政行為進行附帶性審查。在長期法律實踐中，由于地方政府或有關部門指定的行政規范性文件有越權或錯位的現象，以致具體行政行為侵犯了公民的合法權益。新法規定，相對人在以具體行政行為起訴時，可提請附帶審查具體行政行為所依據的國務院部門或地方政府、部門制定的規范性文件，以從根本上減少滋生此類具體行政違法案件。

(三)新修《行政訴訟法》保障公民訴權

依法治國基本方略的貫徹落實為公民權利提供了有效的司法救濟。而面對立案難這一行政訴訟突出問題，加之很多法院又多采取非行政訴訟手段解決糾紛，對行政相對人的合法權益是一項極大的挑戰。《行政訴訟法》修改過程中即將重點著眼于暢通訴訟渠道，促進行政訴訟步入正軌。1.改革立案程序。新修《行政訴訟法》以立案登記制取代立案審查制，并規定人民法院在接到行政訴訟案件時，對已符合立案要求的進行立案登記；當無法判斷該行政起訴是否符合立案要求時，應當出具書面接收證明并接受起訴狀，對于是否立案應在七日內以決定形式送達行政相對人；如不符合立案要求，人民法院在下發不予立案的決定中載明理由。如果原告不服人民法院不予立案的決定，可以就此案件向上一級人民法院申訴。法院有責任向當事人一次性告知起訴狀存在問題或需補正的內容[3]。2.不予立案工作人員的責任。新修《行政訴訟法》規定，原告可以以原法院不予立案或不出具一次性說明不予立案的書面決定為由將其投訴至上一級人民法院，上一級人民法院應依規對直接負責人進行處罰。另外，當事人也可就符合條件的行政訴訟案件遭到法院既無立案裁定又不立案為由起訴至上一級人民法院，由上一級人民法院立案審理此案，或上一級人民法院指定其他下級法院審理。

一項法律的修改離不開實際，要有實際意義就必須有創新。因此我們說，沒有最好的法律，只有符合現實發展，權衡利益與權利的更好法律。新修《行政訴訟法》亮點頗多，充分貫徹落實了黨的十九大關于依法治國的新任務和新要求，是推進依法治國進程的強大動力。

二、新修訂的《行政訴訟法》助力依法治國

在十九大全面推進依法治國進程的大背景下，限制公權力，保障公民個人權利，培育公民法治意識，對“依法而治”轉型升級為“良法善治”起到不可或缺的支撐作用[4]。新修《行政訴訟法》的實施，有效地將行政執法權置于司法的有效監督之下，倒逼政府部門“有權不亂為”，給予人民面對任性、強勢、濫權、不作為行政行為以有力的救濟途徑，為中國新時期依法治國要求營造了和諧的社會環境。

(一)新《行政訴訟法》監督和制約行政權力

治權為法治之關鍵所在，既將權力關進制度的籠子里。依法行政已然成為依法治國的重要基石，行政機關能否在憲法和法律規范的范圍內行使職權是實現依法治國的關鍵，同時，也需要有相關的法律保障行政違法行為受到法律制裁，此次《行政訴訟法》的修改同樣關注于對行政的監督和制約作用。1.新法加強行政首長出庭制度。行政訴訟實施以來，行政機關作為被告出現在行政訴訟中，多是由行政機關工作人員或委托律師出庭應訴，往往無法解決官民之間的矛盾，甚至因其態度問題，置于行政機關高高在上的錯覺，更容易激化矛盾。隨著社會法制觀念的深入和國家法治建設的不斷推進，一些地區為將群眾與行政機關矛盾化解在當面，則進一步推行行政機關負責人出庭應訴機制，提高行政機關負責人依法行使職權的意識，以達到法律效果與社會效果的雙贏。而新修《行政訴訟法》不僅保留了此種行政機關負責人出庭應訴的機制，更是將之強化。新法規定：出庭應訴是被訴行政機關負責人的義務，不能出庭的負責人應說明理由并應委托相關工作人員出庭。這種具有中國特色的行政機關負責人出庭應訴的行政訴訟制度，因地制宜地解決了訴訟存在的相關矛盾和在行政訴訟中原被告雙方地位不等問題，使法律資源充分發揮化解糾紛的作用。通過行政機關首長出庭應訴制度，相關負責人充分參與整個庭審過程，既可直接就原告或庭審人員提出的問題進行解釋說明，又能緩解官民矛盾，提高訴訟效率，并且將行政機關工作中存在的問題直接暴露在負責人面前，進而促進行政機關守法，依法執政水平的提升。2.加大行政機關不執行判決的懲處力度。國家性質決定我國并非三權分立的國家，所以在司法實踐中往往出現行政機關接到人民法院的相關行政訴訟判決而運用地方權力拒不執行的情況，以致出現“民告官”執行難的問題。新修《行政訴訟法》做出相關規定以增強人民法院生效法律文書的震懾力，保證判決的有效執行。人民法院可依生效的行政判決直接通知有關銀行從行政機關賬戶內劃撥應給付的款額或罰款；行政機關在接到判決后的規定期間不予執行,在法定履行期第二天起對相關負責人予以罰款；通過規定形式通告行政機關不履行判決的情況。向行政機關的同級人事機關、檢察機關或上一級行政機關提出司法建議，該機關在接到司法建議后應及時處理問題并反饋給人民法院。如果因行政機關不履行調解書或不執行判決、裁定而造成了惡劣的社會影響，人民法院可以此為由拘留行政機關直接負責人或其他主管人員；行政機關負責人如有違法行為，法院可追究其法律責任[5]。

(二)完善管轄制度，保證司法公正

司法體制改革是依法治國重要組成部分，而現存的司法地方化問題嚴重影響司法公正，阻礙司法體制改革的順利推進。在實踐中，地方政府干預司法的現象更是屢見不鮮，干預行政案件成為其中最為突出的問題。為解決行政權干預司法權的問題，新修《行政訴訟法》為助力司法體制改革，進一步完善了管轄制度：一是中級人民法院可管轄起訴縣級以上人民政府的行政訴訟案件；或者中級人民法院可依據其他法律明確規定中級人民法院具有管轄權而對該案件行使管轄權。二是明確人民法院跨行政區域的管轄制度。在《行政訴訟法》修改過程中，有人提出設立行政法院專門審判行政訴訟案件的構想和實施方案，但此專門法院的設置關乎司法體制改革的全局，需要長期的實踐和探索來確定。但新修《行政訴訟法》明確規定：經最高人民法院批準，高級人民法院可分析案件具體情況，指定其他跨行政區域的人民法院管轄行政訴訟案件。

(三)規范訴訟程序，提高司法公信力

《行政訴訟法》本身既有規范訴訟程序的屬性和功能，程序正當更是提高司法公信力，推進依法治國的有力保障。修改前的《行政訴訟法》因少見程序規定而需最高人民法院的司法解釋予以補充，新法則根據司法實踐經驗對程序做出相應規定，彌補了制度空白。一是新修《行政訴訟法》改變舊法的“判決維持”，并以“判決駁回原告訴訟請求”代替，增添了判決確認無效、違法和判決給付等規定。二是增設簡易程序，新法為降低訴訟成本，提高審判效率，相應的規定簡易程序：第一審案件中如具有權利義務明確、事實清楚、爭議不大等條件，且被訴行政案件涉及金額在二千元以下，行政行為是依法當場做出，屬于政府信息公開案件，可適用簡易程序。如有當事人雙方皆同意適用簡易程序的，也可適用。三是變更原有規定第一審案件三個月審理期限，將一審審理期限延長至六個月，上訴案件兩個月的審理期限延長了一個月，變為三個月。四是新修《行政訴訟法》明確了可適用調解的行政訴訟案件包括行政補償、行政賠償案件以及行政機關行使自由裁量權的案件。五是明確行政訴訟上訴案件開庭審理原則。新修《行政訴訟法》改變舊法人民法院對事實清楚的行政訴訟上訴案件書面審理的規定為以開庭審理為原則，規定人民法院應當開庭審理并組合議庭。合議庭也可依詢問當事人或經閱卷、調查，認為沒有新的事實或證據的，決定不開庭審理該案件。六是新法合理完善行政爭議與民事爭議交叉處理機制：當事人因行政登記、許可、征用、征收和行政機關對民事爭議做出裁決提起訴訟的，人民法院可依當事人申請與相關民事爭議一并解決要求，一并審理案件。

三、強化新修《行政訴訟法》推進依法治國的作用

《行政訴訟法》的修改極大完善了我國現有的行政訴訟制度，有利于行政訴訟功能在司法體制改革中進一步發揮作用，促進我國依法治國及法治政府的建設。但面對國家依法治國基本戰略與司法體制改革的關鍵時期，《行政訴訟法》的修改能否不負眾望，打破政權掣肘司法權的藩籬，還需要在實踐操作中印證。正如《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》所提及：法律實施保障法律權威，法律實踐保持法律生命力。因此，新法修改后，如何能夠發揮其對依法治國的保障作用，是值得關注的問題。

(一)增強新法宣傳

《行政訴訟法》的修改目的之一就是要解決行政訴訟“民告官”的困境，強調官民平等，通過完善法律來不斷弱化官本位思想。但作為相對弱勢的人民群眾而言，還存在一些不了解法律或不懂如何運用法律的問題，這使得在實踐中存在權益得不到保障的現象。所以，增強對新法的宣傳力度成為有關部門依法執政、落實依法治國基本戰略的應有責任。通過對新修《行政訴訟法》的宣傳，各界民眾和組織知法、懂法、用法，用于法律手段保護合法權益的同時，形成監督行政機關依法行政之合力，保證新法的良好運行。與此同時，法律法規的制定實踐過程中，一定會出現滯后因素的影響，只有通過不斷地完善和修改，才能保證法律法規有效的規范主體行為、保障主體權益，所以，在宣傳新法的過程中，更應注重實踐的反饋和群眾呼聲，了解行政糾紛案件發展形勢和特征，并通過有效的宣傳使社會民眾有所了解，掌握行政訴訟法的使用原則，營造依法治國的社會環境。

(二)營造良好的司法環境

此次《行政訴訟法》的修改與實施正處在我國十八大、十八屆三中全會、四中全會召開的關鍵時期，面對著國家依法治國、建設法治政府、法治社會的大好環境下，要想打破“民告官”難立案、難審判、難執行的困境，僅僅依靠法院是不夠的，發揮對依法治國的保障功能，需要營造良好的司法環境。一是在全社會宣傳法治文化，培養法治文化，提升全民和全社會的法治意識，強化法治觀念。特別是法治思維在領導干部群體工作中的體現和運用，培養干部群體法治工作方式，提升依法治國、依法執政理念。二是全方位提升司法體制改革和深化依法執政共同推進，為行政審判提供優質的司法環境，為人民法院獨立公正行使審判權提供有利條件，使全社會感受到司法的權威性和公信力。三是全國各級人民法院共同協作，積極行動，共建機制體制改革創新，為行政審判提供組織保障。各級人民法院領導要有敢于負責、公正司法的精神擔當，將行政審判的公正作為法治建設的重要任務。

(三)深化行政審判體制改革

新法的實施主要依靠各級法院及法官的貫徹落實和有效運用，針對行政訴訟案件的困境問題，新修《行政訴訟法》做出了相應的回應和解決，但執行成效還要取決于今后的行政審判體制改革。在依法治國大背景下，司法體制改革的關鍵時期，人民法院在審理相關案件時更要具有創新性和開拓精神，增強調查研究的能力和水平，著重關注管轄地區行政訴訟案件的審理成效，逐年遞減量和干擾訴訟因素，及早作預案，及早解決問題，為貫徹實施新法創造有利環境。其中，行政不作為、行政機關不執行判決應成為關注焦點，加大對行政爭議案件的實質性解決，以提高行政審判的公信力和權威性。進一步完善行政考核機制，做到有錯必糾，裁判公正，程序正當，全面實現審判流程與判決文書的主動公開。

(四)強化依法行政監督能力

黨的十九大將依法治國作為我國新時期的基本方略，總目標是實現中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家。由此看出，我國法律與政治有著密不可分的聯系。而改革開放以來，我國相當長的時間都在關注經濟發展速度，相應的法律保障機制有所松懈，使得出現一些人工作、生活中缺乏法律約束意識，其中包括行政機關的工作人員依法行政認識不足的突出問題。正所謂：“沒有制約的權力是腐敗的溫床，絕對的權力導致絕對的腐敗。”行政機關應代表廣大群眾的利益，是法律權威的表率，其權力也必須“被限制在表達共同體利益的法律范圍內”[6]。保障依法治國順利推進，落實行政機關行為的公正性，就要強化依法行政監督能力，健全依法有序、權責統一、民主公正的行政問責制度體系和行政復議制度，保證普通民眾自身合法權利，促進公平正義法治社會的建設[7]。而法治社會的建設和依法治國精神貫徹落實，需要各界共同遵守法律，加之行政機關根據行政法律法規開展行政工作，與之相應的監督機制和行動規范更應顯見于《行政訴訟法》中。

(五)貫徹從嚴治黨思想理念

從嚴治黨不僅是貫徹在黨建工作中的重要要求，也要堅定于行政訴訟的制定和執行過程中。我國領導人結合中國具體國情和現實黨內嚴峻形勢，提出從嚴治黨，其目的在于保持黨員的純潔性、紀律性，保持與人民群眾的血肉聯系，更好的全心全意為人民服務。而作為行政機關的行政主體，多數為共產黨員，通過從嚴治黨與行政訴訟法的思想聯構，突出黨中央從嚴治黨、規范行政機關工作人員的魄力和決心，彰顯二者在依法治國方針的目標一致性。所以，在行政訴訟法中貫徹從嚴治黨的思想理念，一方面，能夠幫助其事半功倍的實現其立法目的，維護好作為行政相對人的組織、公民、法人的合法權益。另一方面，能夠提升法律制定與落實的科學性和合理性，更加適應我國社會發展的需要。除此之外，從嚴治黨思想理念貫徹于行政訴訟法的實施，能夠使行政訴訟法在行政案件中充分發揮規范作用，提高行政訴訟的適用效果，保障依法治國順利進行[8]。

新修《行政訴訟法》是在實施了25年的行政訴訟實踐基礎上的進步和創新，是推進黨的十九大依法治國進程的法治探索，體現了當代中國特色社會主義新時代精神和法治意蘊。新修《行政訴訟法》正在以一種反思和權衡的態度循序漸進為全面推進依法治國進程貢獻力量。

[1] 殷鴻.“民告官”邁入2.0時代——解讀新修改的行政訴訟法[N].光明日報，2014-12-06.

[2] 袁杰.中華人民共和國行政訴訟法解讀(2014年版)[M].北京：中國法制出版社，2014：12.

[3] 章志遠.論變革觀在《行政訴訟法》修改中的運用[J].行政法學研究，2015，(4)：44-49.

[4] 張文顯.和諧精神的導入與中國法治的轉型——從以法而治到良法善治[J].吉林大學社會科學學報,2010,(3):7-16，161.

[5] 胡建淼，吳歡.中國行政訴訟法制百年變遷[J].法制與社會發展，2014，(12)：28-45.

[6] [英]A·J·M·米爾恩.人的權利與人的多樣性人權哲學[M].夏勇，張志銘，譯.北京：中國大百科全書出版社，1995：190.

[7] 唐鐵漢.我國開展行政問責制的理論與實踐[J].中國行政管理，2007，(1).

[8] 李步云，李林，胡云騰，等.全面推進依法治國邁向法治新時代[J].法學研究，2013，(9)：3-37.