城市弱勢群體社會支持與基層社區“綠色通道”建設研究*
——基于上海市阿大蔥油餅的案例研究

王志章 郝 立 黃明珠 王孝行 魏 韜 趙玉蘭

城市弱勢群體社會支持與基層社區“綠色通道”建設研究*
——基于上海市阿大蔥油餅的案例研究

王志章 郝 立 黃明珠 王孝行 魏 韜 趙玉蘭

在法治型政府建設中，城市弱勢群體的生存發展訴求與基層社區治理體制存在固有矛盾：如何權衡城市社區規劃建設與弱勢群體的生存發展？如何有效幫助弱勢群體表達利益訴求？如何培養城市弱勢群體法治意識？在保證利益相關者權益的同時如何確保城市的文化傳統不受破壞。通過上海市阿大蔥油餅案例研究發現：城市弱勢群體法治觀念較弱，沒有暢通的利益訴求機制，僵化繁瑣的行政管理機制一定程度上束縛其發展。鑒于此，基于社會沖突論、社會選擇論、非零和博弈論以及網絡治理理論等理論，提出包容性的政策建議，旨在確保城市弱勢群體生存空間。

城市弱勢群體；社會支持；基層社區治理

1 問題的提出

城市弱勢群體是生活在城市中最底層的一群人，他們的發展狀況既體現國家的社會發展水平，也是社會治理的重要衡量指標。縱觀現實，我國大部分城市弱勢群體的收入微薄，身體健康狀況差，住房條件惡劣，普遍生活水平不高。大部分身體殘疾，受教育程度低，謀生手段單一，多處在失業或無固定職業狀態，即使有一定收入來源，也多從事勞動強度大、經濟報酬低的社會底層工作。在城市轉型的過程中，由于一些人法律意識淡薄，合法權益也不能很好地得到有效保障。在全面依法治國、加強城市規范管理、建立法治型政府過程中，這一特殊群體的生存狀況越來越多受到社會關注。解決好他們的生活現實問題是社會主義制度優越性的本質要求，也直接關系到和諧社會建設和全面建成小康社會。

本文選擇的案例主人翁阿大身殘志堅、自力更生，打造的阿大蔥油餅曾被國內外多家媒體進行報道，是上海的人氣美食，網友稱其為“最火蔥油餅”。但2016年7月被舉報無證照經營，在停業兩個月后開業又被監管部門叫停。有人認為不合法的無照經營應該取締，也有人認為阿大可以繼續經營，雖然“合理不合法”，但保障了阿大的生活來源，保留了上海傳統美食。此事件引發諸多網友關注，在情法兩難中圍繞“眾人喜愛的美食與無證經營之間”的出路探索問題展開了熱議。

本文以阿大蔥油餅事件為研究對象，通過綜合應用文獻研究、理論分析、比較分析等方法。對類似案例展開定性研究，分析了城市弱勢群體如何與政府之間的關系保持平衡？如何將“合理不合法”、“合法不合理”的局面扭轉為“合理合法”的雙贏局面？如何處理好與城市弱勢群體的就業促進和權益保障問題？采取怎樣的措施解決城市弱勢群體的利益訴求？怎樣培養城市弱勢群體法治意識？政府采取怎樣的舉措有效引導城市弱勢群體自雇就業者規范創業？并以此提出相應的對策建議，為各級城市管理部門處理好類似的問題提供理論依據和決策參考。

2 文獻回顧與理論分析框架構建

2.1 文獻回顧

弱勢群體(vulnerable groups)，又稱為脆弱群體、社會弱勢群體、社會弱者群體，是指“那些在社會生活中比較脆弱和易受傷害的群體。各種類型弱勢群體的共同特征是喪失或沒有勞動能力，他們普遍缺乏滿足基本生活需要所需的經濟收入 (張敏杰，2003，P11-12)。”本文的研究對象主要針對城市中財富聚集能力較弱，教育文化水平較低，從事“體制外”工作且生活質量處于中下水平的社會底層群體。

弱勢群體作為一種普遍現象，是一個全球性的議題。1960年開始，國外首先對城市弱勢群體的社會支持展開了專題研究，1980年以后，社會網絡逐漸成為西方社會學的分支領域，社會支持網逐漸成為研究弱勢群體的主要方法。[1]美國新經濟社會學家Granovetter(1985,2015)首次提出網絡關系力量構念，[2]試圖運用社會關系網絡來重塑和維系現有社會結構[3]，學者Thois指出社會支持能夠為個人提供必要的情感支持、工具性援助等社會支持系統；此外，Linton Freeman(2000)等學者提出了一系列測量社會支持網絡的尺度，例如規模、結構和密度等。[4]城市弱勢群體是社會弱勢群體中的一部分，主要針對處于城市中，但“創造財富、積聚財富能力弱；就業競爭能力、基本生活能力差的人群”(曾艷春，2002)，是社會結構不合理、權力和利益等公共資源分配不均所造成的產物，在經濟體制轉軌和社會結構轉型的發展進程中難以避免。基層治理是實現國家治理體系和治理能力現代化進程中的重要一環，“而城市基層治理作為國家政權作用的末梢領域，在整個基層治理中發揮著及其重要的作用”[5]。“城市基層社區治理”指的是以城市社區為基本行政單位，“黨、政府、居民及社區社會組織等多元主體在社區認同的基礎上，協調利益關系，提供優質公共服務，協同處理公共事務，實現社區可持續發展的過程與機制。”[6]社區層面的基層治理，可視為基層管理工作人員、社區居民和社會組織多元主體共同參與，運用公共治理理論以實現社區公共利益最大化為目標的互動合作過程。

對弱勢群體的研究逐漸受到國內學者的重視，成為學術界研究的熱門話題(張建武，高凌，2005；張毅，李放，2008；楊莉蕓，2015)，圍繞城市弱勢群體生存與發展的核心問題，學者們就城市弱勢群體的歷史成因、表現類型、幫扶政策等展開了熱烈的研究和探討。董輔(2002)將研究視角聚焦于轉型期的中國社會，深入分析城市弱勢群體的形成誘因；孟令君(2002)在前人的基礎上，開始探索引入民間組織的力量對社會弱勢群體進行救助，并就民間組織在救助過程中所遭遇的瓶頸因素提出相應改進措施；陳新梅和吳達德(2012)對建國初期城市弱勢群體的社會救助進行了系統的梳理，指出城市弱勢群體的生存和發展問題關乎整個社會的和諧穩定，應引起黨和國家的高度重視；王如冰(2013)、吳艷紅(2015)等就城市弱勢群體的醫療、住房、就業等民生問題做了大量調查研究，從國家宏觀層面、社會中觀層面和城市弱勢群體微觀層面進行深入淺出的分析，為城市弱勢群體的救助和幫扶提供大量具有實際操作價值的政策建議。

基層社區建設既是提高中國地方政府治理能力和治理水平的重要領域，也是中國學術界的熱門話題，目前的研究主要聚焦在城市基層社會與國家的關系模型、轉型期城市基層社區治理的問題與困境以及城市基層社區治理的經驗與路徑選擇等方面。首先是在治理模式方面，學界普遍認為國家與城市基層社會存在四種關系模式：弱化論(朱健剛，2010)、斷裂論(林尚立，2003)、嵌入論(朱健剛，2010)、粘連論(桂勇，2007)。其次是在困境分析方面。大家認為，在轉型期，城市基層社區面臨若干治理困境：一是國家建構困境。楊淑琴、王柳麗認為社區概念的政治化，“‘理想型社區’被政治功利主義所統治的‘現實型社區’所取代，社區的發展失去了所期待的與發育市民社會的相關性，而稱為政治社會的附庸”[7]；二是城市化困境。隨著城市化的推進，城市社會問題日益復雜話，謝金林認為“城市化發展過程中出現的諸如城市社會流動性增強、社區異質化加速等問題的制度創新成為必然”[8]；三是行政吸納困境。張瑞、柳紅霞指出，“城市居委會在現實運作過程中逐步被行政所吸納，以國家政權意志為基礎的單一中心治理模式，無法實現政府行政管理與社區自治的有效銜接”[9]；四是互惠失范困境。吳漢東指出，基于人情的社會關系一旦被打破將致使個體對社區的歸屬感降低，進一步導致個人對公共事務參與度降低而促發“搭便車”現象，出現個體與社區二者的互惠失范現象，也降低了社區治理的績效[10]。

上述研究成果，為城市弱勢群體生存空間的建構和利益訴求的表達提供了鋪墊，對逐步完善城市弱勢群體政策幫扶措施的后續研究具有重要啟示作用。回顧和梳理現有文獻發現，已有成果主要從國家宏觀層面對弱勢群體的生存發展問題進行探討，以期從政策實施及配套救助資金方面對城市弱勢群體進行幫扶和救助，鮮有研究涉及成立專門救助機構為弱勢群體的生存和發展開辟“綠色通道”。由于弱勢群體本身的特殊性（失業率高、文化程度低等），成立專門的“綠色通道”政府機構有助于精準扶持弱勢群體，化解社會沖突和矛盾，讓稀缺的公共資源得到最優配置。

鑒于此，本文基于“新公共治理理論”體系之下的基層社區治理理論，分別從公共管理和社會學視角，對城市弱勢群體的生存發展和政府社會治理之間的關系進行解讀，擬建構本文分析架構。以上海市阿大蔥油餅事件為案例，通過分析政府、城市弱勢群體以及社會組織的三方利益博弈過程，嵌入相關經典理論（社會選擇理論、社會沖突理論等）進行深入探討，緊扣“基層社區治理”核心理念，運用“非零和博弈”思想，嘗試尋找三方的利益平衡點，以有效破除目前困境：即城市弱勢群體與基層行政執法人員實現合作共贏，雙方均能在友好協商的前提下實現各自的利益，既維護城市形象又解決弱勢群體的生存就業問題，從而有助于全面小康社會與法治社會的協同共建。

2.2 理論分析框架構建

十八屆三中全會指出要“創新社會治理體制，改進社會治理方式”，“推進治理體系和治理能力的現代化”，因此從理論和實踐兩方面，對創新社會治理體系提出了更高的要求。目前，我國正處于社會轉型時期，社會治理中存在諸如：利益主體關系盤根錯節，利益訴求日趨多元；政府公共權力深入經營性和競爭性經濟領域，如現行的“城管式管理”，引發基層群眾的矛盾沖突，政府公共權力受到挑戰等問題。本文試圖從公共管理理論和社會學理論的視角，對城市弱勢群體的生存發展和政府社會治理之間的關系進行解讀，也即通過分析政府在管理該群體時行為的失敗原因、雙方的行為選擇、雙方的矛盾沖突點、雙方矛盾如何化解以及社會組織參與到問題解決中等五個方面嵌入相關理論進行深入分析，試圖找到正確處理雙方關系的有效途徑。

2.2.1 社會選擇理論的闡釋——城市弱勢群體違法經營與政府治理的無力

社會選擇理論（Social choice Theory)最初是在福利經濟學領域得到發展，美國經濟學家，諾貝爾經濟學獎獲得者——肯尼迪·阿羅和阿瑪蒂亞·森對其進行深化和發展，其發展成熟后，進入了政治學、社會學等學科成為一個跨學科的研究領域，其主要分析個人偏好和集體選擇之間的關系，所探求的核心問題是個體偏好如何加總為集體偏好，也即在承認社會個體在環境、資源、機遇、威脅、偏好等差異基礎上，探索出怎樣的政府決策可以實現社會選擇，如何處理好個體價值和社會選擇的關系。[11]社會選擇也就是在群體關系中人們在考慮就業、社會保障、制度、文化等層面基礎上所做出的行為選擇。不同人的偏好呈現出多樣性，因此他們的選擇也不盡相同。城市弱勢群體由于其經濟水平、社會地位、就業競爭能力、身體情況、技能等方面上都處于不利境地，依靠自身能力無法承擔起正規經營所要求的高額成本，由此他們會選擇在政府管理的空隙以及社會夾縫中繼續違規經營；政府處于社會管理者的角度出發，承擔著社會治理，城市規劃，為社會營造舒適的、干凈的公共環境、對公眾健康負責等責任，因此相關監管部門出于這些因素的考慮會選擇對城市弱勢群體的不合法經營方式進行約談、整改。我國隨著市場經濟的發展，利益主體呈現多元化趨勢，個人利益意識不斷增強，如何平衡個人利益和社會利益沖突再所難免，如何建立一套有效的社會選擇規則以平衡二者利益，使社會福利實現“帕累托最優”是亟待解決的問題。

2.2.2 社會沖突理論的分析——城市弱勢群體與政府之間矛盾的調解

社會沖突理論（Conflict Theory)是西方社會理論的重要組成部分，是作為對結構功能理論的反駁而提出，起源于19世紀中后期，以馬克思的“階級沖突理論”、德國社會學家齊美爾的“有機功能論”、韋伯“多元分層沖突論”等代表觀點開始發展成為一個完備的理論體系，主要的沖突理論有科賽的“沖突功能主義”、柯林斯的“沖突根源論”、達倫道夫的“辯證沖突論”、李普塞特的“沖突—一致論”等，主要分析了社會沖突的界定、原因、功能定位以及解決方法等，其主要含義是：社會是個有機體，隨著社會的變遷和發展，社會的各部分和諧和平衡保持了社會的穩定，一旦這種制衡關系打破，社會動蕩與沖突便由此產生。社會沖突在不同時期有不同表現，在當下中國，利益格局成為社會沖突的表征，城市弱勢群體身處社會底層，沒有暢通而穩定的利益表達渠道，沒有公平公正的利益分配機制，也沒有針對其建立有效的利益協調機制和規范的利益補償機制，各種因素交織使其不合法經營成為城市管理中的一大難題，若長期無法解決，可能會加深人民與政府的矛盾，使社會矛盾升級，政府的公信力遭到挑戰。在這樣的情況下，如何構建一個公平合理的利益格局，管控社會矛盾沖突，使之不至升級而形成僵局，甚至找到沖突的解決方案，這是社會治理中的一個重要課題。

2.2.3 非零和博弈理論的解決——城市弱勢群體合法經營與政府法治達成平衡

非零和博弈理論（Non-zero-sum game)是作為與零和博弈相對應的一個理論而提出，主要是指博弈中各方輸贏不再是一方所得是一方所失的局面，而是參與方可能存在共同的利益而進行合作，開辟“雙贏”“多贏”等結果。政府通常在對城市進行規劃管理時，盲目強行拆除公共設施，公共場所，而沒有考慮到這樣政策行為后面的政策效應，而城市弱勢群體由于其受教育程度的限制通常會缺乏法治觀念與公民社會責任意識弱，為繼續生存而進行一些違法經營，由此誘發城市弱勢群體和政府之間的矛盾沖突，因此政府在對其治理時，應找準與其的利益沖突點和利益共同點，弱化利益沖突，找準從服務型政府和法治型政府的平衡點，接受群眾監督，使群眾能充分行使參與權、表達權和監督權，拓寬公民參與渠道，擴大公民監督范圍，最終既要維護城市弱勢群體利益，又要使其在法律的規范下合法經營，促進社會和諧，使雙方達成“非零和博弈”的狀態。

2.2.4 網絡治理理論的參與——社會組織參與解決城市弱勢群體發展問題

網絡治理理論（Network governance ）是于20世紀90年代，斯蒂芬·格德史密斯和威廉·D·埃格斯聯合在其共同著作《網絡化治理——公共部門的新形態》一書聯合提出，是新公共管理理論和治理理論的重要組成部分，其核心觀點是：包括政府、企業、社會組織、公民等部門在享有社會權利的同時也應承擔相應的社會責任，在實現共同利益的同時，通過建立廣泛的合作機制，共同參與到提供社會公共服務和公共物品中來的一種新型治理模式。隨著全球化、信息化的發展，一方面，個體與個體，個體與組織，組織與組織之間通過溝通互動，相互交錯形成一個龐大的社會關系網絡；另一方面，電子信息網絡的興起和發展給社會治理提供了一個新的視角。隨著政府職能轉變，要想實現高效的社會治理，必須推進多元主體融入到社會治理中來。政府是社會網絡的核心主體，而社會組織充當著政府與城市弱勢群體之間溝通的橋梁，可以說為兩者搭建了“跨界合作的交流平臺”，因此建立起以政府為主導的多中心自組織協同網絡治理結構，摒棄傳統的以政府為核心的“單中心治理”[12]。

3 阿大蔥油餅的案例導入

3.1 阿大蔥油餅案例的基本情況

“阿大”原名吳根城，身患殘疾，早年家境窘迫，1982年開始自謀生路，在上海市南昌路181號西側的菜市場做蔥油餅，營業執照、稅務登記等證照一應俱全。后遭菜市場拆遷，阿大經歷了愛心早餐車、馬路設攤、弄堂擺攤后回到家里擺攤，開始無證照經營。上世紀90年代初，上海實行大規模產業結構調整，政府鼓勵自謀職業，出臺促進社區服務、非正規就業等政策。“居改非”的居民開出沿街門店、攤位用以維持生計，由于年限較久，周圍人群也習慣其存在。出于民生考慮，上海有關監管部門并未對此類無證無照、“居改非”的弄堂美食進行過多干預。監管部門對阿大的情況也有所掌握，但考慮其生活狀況，對此一直采取人性化的監管舉措，多次約談當事人，責令其限期整改或停業。

阿大開了34年的弄堂小店，憑借著一個案板、一個烤爐，從凌晨三點起來忙碌，堅守傳統蔥油餅的做法，一道道工序按部就班，打造出自己的品牌，傳承正宗“老上海味道”。阿大每個營業日出爐300個蔥油餅，甚至凌晨4點就有顧客排隊等候。2016年7月，英國BBC美食節目對阿大蔥油餅進行了報道，自此，阿大蔥油餅躍升為“網紅美食”，更多顧客慕名而來。

2016年以來，監管部門多次接到投訴，反映茂名南路弄堂有人無證照經營售賣蔥油餅，存在食品安全隱患，要求監管部門依法查處。依法調查后，監管部門要求經營者關門停業，同時做出不再從事無證無照經營行為的書面承諾，并于7月21日關門停業。歇業兩個月后，阿大于9月20日重新開張，26日監管部門再次對其進行約談，責令其立即停業。在阿大蔥油餅停業期間，經黃浦區市場監管局溝通，10月11日，召開“餓了么”網絡訂餐平臺扶持“阿大蔥油餅”項目新聞媒體通氣會，阿大蔥油餅將更換新地址，重新開張。

3.2 一路走紅的阿大蔥油餅遭遇的情法困境

面對阿大蔥油餅事件，在其停業期間，大眾明顯地站成兩隊：一方面觀點認為，有證照卻發生食品安全事件的經營者大有人在，而這類上海“老字號”、“老味道”的美食已成為一種城市記憶，因無證照被取締實在可惜；4級殘疾的阿大多年來自力更生，打造“工匠精神”，值得推崇與支持。另一方面觀點認為，阿大蔥油餅無證無照經營，從法律上就應當關閉；阿大蔥油餅給周邊居民造成麻煩，并且存在安全隱患，雖然作為“網紅美食”得到很多人的認可，但也不能“任性”。

3.3 阿大蔥油餅在情法之間保持理性

對于被勒令停業，阿大表示其實自身也希望辦理證照，但由于實際情況有限，至今無法辦理。阿大的兒子并沒有子承父業，阿大也未找到合適的繼承人選，此前曾有企業想要收購“阿大蔥油餅”品牌，或者將蔥油餅做成真空包裝進行出售，但阿大都拒絕了。阿大本著傳統的傳統蔥油餅的做法，相信慢工出細活才能保證“老上海味道”。茂名南路的店鋪租金較高，若以阿大現今的生產規模和生產成本，租店鋪做生意是注定虧本的。阿大也表示，隨著年齡增大身體狀況越來越差，不想離家太遠，若不讓繼續營業，他就做“關門生意”，只賣給熟客。在其停業期間，黃浦區市場監管局通過溝通，綜合阿大本人意愿及身體狀況，初步與網絡訂餐平臺“餓了么”達成協議，雙方將本著“企業資助一點、本人出一點”的基本原則，在阿大蔥油餅原址附近尋找合適門面，探索合理合法的經營模式，開始正規經營，具體運營模式仍在探討中。

4 研究結論與發現

4.1 研究結論

城市弱勢群體合法化的自雇就業形式，促進推動“大眾就業、萬眾創新”的浪潮，更好地完善城市治理建設，通過對阿大蔥油餅事件的分析可以發現：充分尊重城市弱勢群體自雇就業權利，消除由其造成的負外部性，是城市治理過程中的重要部分，能夠有效提升城市治理水平。一是政府及相關部門簡化行政審批手續，統籌協調，完善“廢舊立新”相關配套機制，拓寬城市弱勢群體利益訴求表達機制，有效保障充分就業，解決民生問題；二是建立網絡信息公開平臺，吸引NGO、NPO等社會組織開展幫扶就業工作，提高城市弱勢群體自我發展的能力；三是針對城市弱勢群體的法治意識及社會公眾的參與意識進行廣泛宣傳與積極引導，創建城市弱勢群體自雇就業者治理的良好氛圍。

4.2 研究發現

通過對阿大蔥油餅案例的分析，引發出我們目前對基層社區治理中城市弱勢群體生存發展問題的兩面思考。

4.2.1 “城管式管理”制約了城市弱勢群體的生存發展

在“阿大”案例中，作為維護城市形象的監管部門和為生存的城市弱勢自雇就業者在街頭空間博弈中存在相當大的沖突[13]，相關監管部門從營造一個優美舒適、干凈整潔的城市環境，維護食品安全以及嚴格規范工商管理制度等的角度出發，必然會對阿大為代表的城市弱勢自雇就業者整頓，要求其嚴格按照工商管理條例辦理手續，規范經營；而阿大等城市弱勢自雇就業者出于自身的利益和生存的權衡和考量，發現按照規范經營的相關成本已經遠遠高于其收益，此外，由于自身實際情況也無法辦理相關營業手續，因此雙方呈現出一種僵持的狀態，由此便出現案例中即使阿大被監管部門多次約談，仍然繼續無證照經營的一幕。

4.2.2 政府缺乏為城市弱勢群體建立的暢通穩定的利益訴求渠道

在“阿大”案例中，以阿大為代表的城市弱勢群體的一類代表自雇就業者，始終處于一種被動的狀態，“阿大蔥油餅”早年在菜市場經營時，營業執照、稅務登記等證照一應俱全，但后來由于菜市場拆遷，無正規經營場所，由此開始長達二十多年的無證經營時期，在此期間，他沒有暢通穩定的渠道，向政府部門提出自己的利益訴求，而政府監管部門即使約談多次也未從根本上幫助這類群體解決其所面臨的最大問題，未對他們所反映出來的生存發展問題引起足夠重視，因此當他們賴以生存的技能或職業受到威脅沖突時，他們仍然選擇罔顧法律，擺攤經營，而政府部門面對該種行為也是屢禁不止。

4.2.3 政府缺乏覆蓋面廣的社會保障安全網絡

在“阿大”案例中，政府為整治城市風貌，進行城市規劃建設時拆除了菜市場，由此導致像“阿大”一類的城市弱勢群體失去了經營場所，但其為了在城市生存下去，不得不繼續出去通過早餐車、馬路設攤、弄堂擺攤等方式開始無證照經營，由此看出政府在制定相關城市規劃建設時未考慮到這類城市弱勢群體的權益，缺乏對這些類群體提供覆蓋面廣的社會保障安全網絡，且缺乏對這類群體的就業引導和促進，以及創業指導，相關保障其權益的政策配套措施如：再建一個規范性的菜市場、整合此類經營產業鏈等措施也未及時跟進，致使出現“擺攤-約談-擺攤-停業-開張-約談”這樣的死循環現象。

4.2.4 城市弱勢群體法治觀念淡薄

在“阿大”案例中，城市弱勢群體所表現出了一種法治觀念淡薄的現狀，根據十八屆四中全會所提出建設法治型社會，要求大眾成為知法、守法、懂法、用法的現代公民，樹立“法律至上”的觀念，而案例中，一方面阿大沒有運用正常的法律渠道去保護自己的利益，另一方面，他沒有對已經違反了城市管理以及工商管理等條例法規等行為引起重視，做到自我整治，盡管被監管部門多次約談，但為了生存仍然我行我素，沒有及時整改。

4.2.5 社會組織未體現出其參與和橋梁作用

在“阿大”案例中，發現相關社會組織如：就業促進委員會，并未參與或有效利用社會力量來幫助城市弱勢群體解決其在城市中的生存發展問題，首先社會第三方組織未對類組織的就業、創業等進行正確引導，由于阿大這類群體受教育程度有限，可能對政府的政策以及流程不熟悉，社會組織卻未起到幫助其合理合法的經營的作用；其次未及時向政府相關監管部門及時反映阿大等城市弱勢群體的生存現狀，未使政府引起足夠重視而上升到政策層面，出臺先關措施改善其生活狀況；最后未充分收集和利用社會資源，如資金等對城市弱勢群體進行可持續的支持和幫助。

5 政策建議

基于對本案例進行理論分析的研究發現，繁瑣僵化的行政審批制度嚴重阻礙了市場準入，造成了政府部門大量人力、財力資源的浪費，在保障了市容市貌和社會總體利益同時卻忽略了社會弱勢群體的生存就業問題。管理部門和社會弱勢群體作為矛盾對立的雙方，往往形成只能保障一方的利益的零和博弈局面。因此，亟需開辟出一種新的管理思路，轉化二者的矛盾，實現合作共贏。本文認為，應當針對社會弱勢群體打造一條全方位、多層次、寬領域的綠色通道。具體而言，成立綠色通道小組，在社區進行宣傳推廣，通過政府撥款和社會募集的渠道維持綠色通道小組的資金運轉，建立弱勢群體的資格審查制度，確定具體的幫扶對象，從而幫助弱勢群體拓寬利益表達渠道、健全社會補償機制，強化NPO、NGO等社會組織的引導作用，協同監管部門疏堵結合、幫制并舉，強化弱勢群體的法制意識，為城市弱勢群體搭建創業就業平臺，以“互聯網+”推進社會治理新模式。

5.1 監管部門要協同綠色通道組織，疏堵結合，幫治并舉

監管部門在著手處理類似案件時也應注意不能一味按照條例辦事,凡事一刀切。積極發揮與綠色通道組織的協同作用，改變傳統的高度集權的行政管理體制，因為這是一種無所不包的自上而下的管理模式。既要杜絕原先的強制暴力執法，同時又要保留行政強制手段的權利，不能喪失監管部門的威嚴。處理此類案件，監管部門首先可與綠色通道組織詳細了解對象的檔案資料，是否屬于特殊弱勢群體一類，再進行分類治理。第一，關于“堵”與“治”的方向，監管部門要聯合多方部門共同執法。建立一條公安、工商、城市管理、綠色通道組織、食品藥品監管局等部多方部門的統一戰線。要樹立“互聯網+”的思維，構建線上網絡平臺，形成信息共享，多方研討，聯合解決問題的格局。例如，工商部門在執行市場監管任務時，針對一些頑固勢力，頂風作案，嚴重干擾社會秩序的個案，應當依法向公安部門備案并聯合偵破。針對一些食品小吃攤販，要聯合食品藥品監管局，城市管理部門可結合藥監局規定依法處理相關案件，同時也可為食品藥品監管局提供相應信息資料，覆蓋其監管“盲點”，提高監管水平。針對不符合國家食品安全條例、產品不達國家合格標準、衛生條件不達標的小商販，要堅決嚴肅處理。同時，監管部門也要改變傳統的管理思維，要從“監管”向“治理”轉移。監管的目的是為了促進產業發展、增強人民福祉。在治理過程中讓更多公眾親身參與進來討論“堵”，“治”之間公共利益和個人利益的平衡點。第二，關于“疏”與“幫”的方向，監管部門要加強細致工作的執行，在沒有搞清小販的生存狀態前，禁止強行清除擺攤者。幫助滿足綠色通道標準的小攤販提供一定資金幫扶，升級改造，以達到滿足合法經營的門檻或者提供一定創業初始資金，一定的優惠貸款幫助創建一定規模企業。監管機構一定要仔細調查了解弱勢群體存在的難處和合理訴求，協同綠色通道組織仔細分類，力求做到公正、公平、公開。事實表明，通過傳統的扣押、罰款、查封、取代并沒有從根本解決各種社會亂象，很多地區反而有種越發繁榮的跡象。其原因之一在于監管部門從一開始就否決了其合理性。監管部門要改變以往的剛性的事前監管手段，從而推廣一種事中、事后的的剛柔并濟的手段，不以直接消滅為第一方陣，先認可其存在的合理性，再針對存在問題，以雙贏目標為指向，為社會弱勢群體的小商販謀求正規可靠的環境和謀生手段。

5.2 拓寬城市弱勢群體利益表達渠道，建立健全城市弱勢群體利益補償機制

當前，我國針對社會弱勢群體利缺乏合適的利益表達渠道以及缺少相關的利益補助支持。著眼于此，我們應當充分發揮綠色通道的作用，拓寬社會弱勢群體的利益表達渠道，健全城市弱勢群體補償機制。第一，發揮綠色通道的利益表達作用。通過綠色通道小組加強社會弱勢群體與市場監管部門之間的交流、協商、溝通。商販可以根據自身需求向綠色通道小組提出訴求，綠色通道小組進行備案登記，定期向市場監管部門匯報。市場監管部門也可以通過綠色通道小組傳達國家的政策、法律、法規，從而發揮承上啟下的作用。第二，創建社會調研制度。通過綠色通道小組聯系各高校、社會科研團體、政府部門定期向社會弱勢群體開展上門調研工作，獲取關于弱勢群體的第一手資料，深入了解他們的真實狀況和訴求，并且向政府進行反饋。第三，完善社會弱勢群體保障制度。現有的社會保障制度尚不完善，無法保障到城市下崗人口的需求。因此，應當拓寬社會保障制度的覆蓋面積，針對社會弱勢群體，開辟保障弱勢群體的綠色通道，允許持有營業執照的家庭通過綠色通道小組登記備案，小組對進行申請的家庭進行資格審查，審查通過的提交政府部門，辦理社會養老保險、醫療保險，為社會弱勢群體解決后顧之憂，保障他們的基本需求。第四，改善弱勢群體的經營條件，社會弱勢群體往往由于無法承受過高的租金負擔不得不在簡陋、缺乏安全保障的環境中進行生產經營活動。綠色通道小組可以將生產經營場所條件較為惡劣的群體組織起來并進行登記，了解他們對于營業環境的具體實際要求，小組根據弱勢群體的具體要求，聯系滿足條件的店面商家會面商談，大量租用商家的店鋪從而取得優惠。

5.3 為城市弱勢群體搭建創業就業平臺

對于社會弱勢群體來說，只有了解他們的真實訴求，解決其就業問題，才是解決了社會弱勢群體的根本問題。受困于自身知識水平以及生產技能的限制，社會弱勢群體往往難以滿足社會工作崗位的要求，也難以進行自主創業活動。因此，綠色通道小組應當針對社會弱勢群體，搭建創業就業的平臺，為社會弱勢群體提供更多的就業創業機會。第一，與企業進行招聘活動合作，鼓勵企業進行招聘，了解不同的企業對勞動力崗位的需求，與企業簽訂勞動力輸送合同，定期批量向企業輸送缺乏就業機會的勞動力。第二，銀行部門提供適當的貸款支持。社會弱勢群體往往缺乏創業活動所需的啟動資金，這從根源上切斷了他們進行創業的可能。因此。綠色通道小組應當根據不同個體的實際狀況以及需求，作為擔保人，向銀行申請小額貸款，鼓勵更多弱勢群體進行自主創業，增加創業的可能性。第三，開展創業指導活動，指導弱勢群體創業。綠色通道小組在社區定期開展推廣創業指導活動，將有創業需求的社會弱勢群體聚集起來，進行創業指導講座，為社會弱勢群體傳授最為科學合理的創業思路，編制創業指導手冊，發放到各個弱勢群體手中，降低創業帶來的風險。

5.4 綠色通道組織有效引導城市弱勢群體加強法律意識

自改革開放以來，我國在全社會范圍內開展了普及法律常識工作，與過去相比，我國公民的法律意識有了很大的提高，人民群眾掌握了一些法律知識，但是，這些成績與現代法治國家的要求仍有相當的差距。特別是當法律與自身利益發生沖突時，公民的法律意識似乎就不那么顯著了。政府及綠色通道組織可以從以下三個方面入手，第一，應該在原有的基礎之上繼續加強對城市弱勢群體法律意識的強化。城市弱勢群體對法律知識的掌握、法制觀念的增強、正確法律觀點的確立，都需要通過廣泛的宣傳教育來完成。特別是社會上日常的法制實踐活動對公民法律意識的形成和提高具有巨大的、現實的影響作用。要著重強調監管機構在對待非法經營的現象能夠嚴格依法辦案，顯示出法制的嚴肅性和強制性，就能得到廣大群眾的信任。經過長期的重復實踐，才會形成固定的習慣和觀念，不斷提高城市弱勢群體的法律意建立與完善，推動東方設計學的理論與方法識。第二，綠色通道組織可以幫助成立弱勢群體街頭商販的自律組織，形成“自我約束、自我管理、自我幫扶”的格局。每年政府可從各個社區的自律組織中評選出年度優秀的自律組織，給予物質精神獎勵。第三，在法治的基礎上，引導建立弱勢群體的內部訴求機制，能夠幫助他們通過合法合規地途徑訴求他們的困難，要在其內部宣揚自我救助、合法合規解決問題的思想，這樣也更能夠團結一致地解決問題，更能引起決策層的關注。

5.5 加強與NPO、NGO等社會組織合作，引導社會弱勢群體合法創業

NPO、NGO是指非政府組織和非營利組織，實踐表明，以NPO、NGO為代表的第三方服務部門往往能夠代替政府組織，起到更好的社會治理、服務作用。但在我國，由于管理過嚴、經費不足等原因，NPO、NGO等第三方部門的作用往往被政府所取。因此，應當重視起NPO、NGO為代表的第三方部門的作用，通過綠色通道小組加強與NPO、NGO等社會組織之間的聯系，定期與社會組織開展交流合作會議，減輕政府部門的負擔，填補政府部門與個人需求之間的空白，協同合作引導社會弱勢群體走上合法創業經營的道路。第一，明確定位，處理好于政府之間的關系。第三方部門和綠色通道小組應當擺正自身的位置，扮演好為政府出謀劃策、提供建議的角色，在一定程度上也起到監管政府的作用。政府部門也應當簡政放權，增加綠色通道小組和第三方組織的活動空間，使其更好地開展幫助社會弱勢群體的工作。第二，開展交流會議，成為第三方組織與社會弱勢群體溝通的橋梁。通過開展交流會議的方式，綠色通道小組可以向社會組織告知弱勢群體生存現狀、面臨的困境以及真實的需求，社會組織通過交流可以針對社會弱勢群體的現實所需提供有力的幫助。第三，發揮指導作用，引導社會弱勢群體走上合法創業經營的道路。綠色通道小組要加強與社會組織的交流，從NPO、NGO等部門吸引人才到社區開展工作，采用上門宣傳教育或社區定點咨詢的方式，告知社會弱勢群體從事違法生產經營活動的隱患和危害，從思想上轉變弱勢群體的態度，針對不同的個體，提供具有針對性的經營建議。

5.6 以“互聯網+”推進社會治理新模式

“互聯網+”的提出，就是為了在如今互聯網大背景下積極發揮其在經濟發展和社會生活中進行資源配置的基礎作用。“互聯網+”能夠刺激實體經濟的創新力和生產力，從而形成更廣泛的以互聯網為基礎設施和實現工具的經濟發展新形態（2015年政府工作報告）。同時，“互聯網+”無論是對個體而言還是政府監管機構都是機遇與挑戰并存。針對城市弱勢群體的治理問題，也可以從這方面尋求新的思路。第一，綠色通道組織可以為一些具有特色的攤販尋求線上合作伙伴，例如像本案例中阿大蔥油餅，就可以尋找比如“美團”、“百度糯米”等的大型有實力的公司開展合作。一方面，綠色通道組織可以組建自己的城區網上平臺，公開招標此類項目，采用“互聯網+”的方式，展開線上售賣或者是資助其創辦合規企業等。另一方面，綠色通道組織要積極做好與弱勢群體的思想溝通工作。大部分弱勢群體處于社會底層，文化水平有限，往往思想狹隘，頑固，不輕易相信新事物，這就需要各方協力，多做相關知識宣傳，鼓勵他們創業，嘗試新渠道謀生，讓互聯網改變他們的生活。第二，監管部門在適應“互聯網+”的新時代，要進行監管理念和手段的革新。也要建立自己的線上平臺，一方面可以聯合多方組織機構，信息共享，技術交流。另一方面，由“監管”向“治理”轉換理念，要不斷深化民眾參與度，面對困難，組織線上和線下的多方討論。

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In the construction of law government, there is a inherent contradiction between the survival of urban vulnerable groups and the development of grassroots community governance system :how to weigh the urban community’s cons truction and the survival and development of vulnerable groups ? how to help vulnerable groups express their interest demands effectively? how to cultivate the rule of law consciousness of urban vulnerable groups? how to ensure the cultural traditions of the city are not destroyed while ensuring the interests of stakeholders? In this paper, through the case study of A Da onion oil cake, it is found that the consciousness of rule of law of the urban vulnerable groups is weak, there is no smooth mechanism of interest demands, and the rigid and cumbersome administrative mechanism is bound to their development to a certain extent. In view of this,based on the social conflict theory, social choice theory, nonzero and game theory and network governance theory , this paper puts forward some inclusive policy recommendations to ensure that the urban vulnerable groups’ living space.

urban vulnerable groups ; social support ;grassroots community governance

C912

A

1674-4144（2017）-12-14（10）

王志章，西南大學經濟管理學院教授，博士生導師。

郝 立，西南大學政治與公共管理學院碩士研究生。

黃明珠，西南大學經濟管理學院碩士研究生。

王孝行，西南大學經濟管理學院碩士研究生。

魏 韜，西南大學經濟管理學院碩士研究生。

趙玉蘭，西南大學政治與公共管理學院碩士研究生。

國家社科基金重點項目“貧困地區多元化精準脫貧的路徑設計與退出機制研究” （編號：16ASH008）；西南大學人文社會科學研究重大培育項目“習近平總書記扶貧開發思想與新時期扶貧攻堅戰研究”（編號：15XDSKZD001）。

責任編輯：王凌宇