尋求合理行政與合法行政的辯證統一
——《特種設備安全法》第八十一條具體運用的困惑與對策

文 夏挺峰

尋求合理行政與合法行政的辯證統一
——《特種設備安全法》第八十一條具體運用的困惑與對策

文 夏挺峰

《特種設備安全法》第八十一條具體理解運用之困惑

自2014年《特設法》施行至今，這部法律已經有了近4年的運用實踐。通過這近4年的法律運用實踐來看，《特設法》固然能夠在一定程度上滿足經營企業和監管部門落實各自責任義務并形成權利保障，達到自我規范、依法監管，進一步保證特種設備安全的需要，但是在具體執法活動中，也時有經營企業和監管部門就具體法律條文涵義的理解與運用存在一定爭議，甚至在監管部門內部就某個法律條款該如何理解操作也存有不同看法，比如《特設法》第八十一條第一款

新聞背景

2 0 1 3年6月2 9日，全國人民代表大會常務委員會第3次會議以投票表決的方式通過了《中華人民共和國特種設備安全法》（以下簡稱“《特設法》”），這部法律的順利頒布對于我國特種設備行業的經營和監管來說，進入了一個里程碑式的發展。回想自2 0 0 1年全國“兩會”期間部分全國人大代表首次提出要對特種設備安全進行立法的提案，到2 0 0 6年特種設備安全法起草小組的成立，再到 2 0 1 1年全國人大財經委討論通過《特種設備安全法（草案）》，直至2 0 1 3年6月2 9日《特設法》經全國人大會常委會正式立法，可以說《特設法》十數年的立法歷程既體現了黨和國家高度重視特種設備安全、強化特種設備法治的國家意志，也體現了黨和國家高度重視民生、尊重民意的立法取向。尤其相比較于2 0 0 3年國務院頒布的《特種設備安全監察條例》來說，《特設法》的頒布與施行，不僅進一步規范了相關企業的經營行為，強化了經營企業的主體責任，同時也為特種設備監管部門實現依法行政，高效監管，嚴厲打擊侵害特種設備安全的違法行為提供了一個更高法律位階的依據。因此可以充分肯定《特設法》的成功立法，是我國特種設備安全工作向科學化、法制化邁出一大步的顯著標志。第（一）項“特種設備生產單位有下列行為之一的，責令限期改正；逾期未改正的，責令停止生產，處五萬元以上五十萬元以下罰款；情節嚴重的，吊銷生產許可證：（一）不再具備生產條件、生產許可證已經過期或者超出許可范圍生產的”。該條款只規定了監管部門在企業存在違法行為時可以采取何種處理或是處罰措施，但對企業違法生產的特種設備該如何處理未作交代。因此在執法過程中如何準確理解和運用該條文的法律涵義，不少監管部門和執法人員普遍存在以下兩點疑惑：

一是企業不再具備生產條件、生產許可證已經過期或者超出許可范圍生產特種設備，依據《特設法》第八十一條第一款之規定，監管部門的“處理”權力只是限于責令改正（依據《行政處罰法》第八條之規定，責令改正不屬行政處罰，故此處為“處理”二字）。逾期不改的情況下才能處以罰款，情節嚴重可以依法吊銷生產許可證。那么監管部門在查處企業違反此款規定時，有無權力對企業違法生產的特種設備一并作出行政處罰(具體對應的處罰種類即為沒收)？如果可以，作出行政處罰的依據來自何處，否則便有濫用職權之嫌。

二是《特設法》總則部分（第一章第2條第一款）明確了特種設備的“生產”包括設計、制造、安裝、改造、修理等5種行為，如果特種設備生產企業有違反《特設法》第八十一條第一款第（一）項的情形，是否對于上述5種“生產”行為所涉及的特種設備均需要作出沒收的行政處罰？

在監管和執法實踐中，對特種設備生產企業上述違法行為生產的特種設備究竟該如何處理？監管部門大體上有兩種觀點。一種觀點認為既然《特設法》第八十一條沒有明確監管部門在這種情況下可以對企業違法生產的特種設備作出行政處罰，為了規避濫用職權和違法行政的風險，同時也為了避免這種違法生產的特種設備投入市場使用后造成安全事故，監管部門可以責令企業自行銷毀。另一種觀點認為應當對企業違法生產的特種設備產品進行檢驗，如果檢驗合格對產品則不予處罰，如果檢驗不合格對產品則予以沒收。

理解和運用《特種設備安全法》

第八十一條時應建立辯證結合合理行政與合法行政的執法理念

筆者認為上述兩種觀點都有一定的合理性，但都不是很全面。首先，如果認為監管部門于法無據對企業違反《特設法》第八十一條第一款第(一)項生產的特種設備作出行政處罰存在濫用職權的嫌疑，那么責令企業自行銷毀違法生產的特種設備也是于法無據的，因此監管部門濫用職權的風險并未消除，依然存在。其次，如果監管部門對企業上述違法生產的特種設備依據產品質量是否合格來決定是否作出行政處罰，一是否定了特種設備生產企業前置生產許可制度的積極意義，二是這種處理方式大大降低了企業違法成本，既不利于生產企業安全主體責任意識的牢固樹立，也不利于對安全性要求極高的特種設備行業形成有力打擊、有效監管的良好局面。

對監管部門關于《特設法》第八十一條第一款的第一點疑惑，筆者認為盡管該條款在立法表述上沒有明確監管部門在查處企業違反此款第（一）項規定時，其違法生產的特種設備該如何處理，但經過認真推理與仔細分析，監管部門對企業上述違法生產的特種設備作出沒收的行政處罰不僅是一種權力，更是一種責任。進一步闡述之，依法行政固然是行政職能部門在一切行政活動中應當嚴格遵守的基本原則和要求，但任何時候，任何地點，任何行政活動中依法行政四個字都不能僅僅只作片面的理解。在具體行政活動中，我們還要注重合理行政這一行政法基本原則，并將合理行政置于與合法行政同樣重要的法律地位。在日常行政實踐活動中自覺的辯證認識合法行政與合理行政之間的法治關系，并將合法行政與合理行政有機銜接起來。尤其在具體法律條文涵義不夠明晰，可操作性不強而機械套用法律條文又明顯缺失合理性的情況下，更要著重做到將合法行政與合理行政辯證結合并統一到法律維護公平正義的價值取向上來，運用合理行政、合法行政的行政法基本原則對法律條文予以更深刻的理解與運用，做到具體問題，具體分析，不同問題，區別對待。

一、在查處企業違反《特設法》第八十一條第一款第（一）項之規定的違法行為時，不對其違法生產的特種設備作出處罰，于法理上自相矛盾。

作為行使行政權力的監管部門，無論是要求企業改正違法行為，還是對企業作出罰款或是吊銷許可證書的行政處罰，都必須建立在企業已經存在違法行為的前提下。如果說對企業違法生產的特種設備可以不予處罰，置之不理，則暗含了允許企業將違法生產的特種設備投入使用市場，這實際上等同于在法理上認為企業不存在違法行為，既然企業不存在違法行為，監管部門也就無權要求企業改正行為或是作出行政處罰。從反向意義來講，如果允許企業將違法生產的特種設備投入使用市場，那么對特種設備實行生產許可制度也就毫無意義。

二、在查處企業違反《特設法》第八十一條第一款第（一）項之規定的違法行為時，不對其違法生產的特種設備作出處罰，不符合《特設法》的立法宗旨。

《特設法》的頒布與實施，其目的就是要規范企業做到依法經營，保證企業生產的特種設備產品質量，保證特種設備的運營安全，保證國家財產安全和人民群眾生命財產安全。如果特種設備生產企業不再具備生產條件、超出許可范圍或者生產許可證已經過期仍然從事特種設備的生產，往往由于產品單元在前期未能得到監管部門、技術部門的審批審核，在后期監管部門客觀上無法第一時間掌握企業真實生產情況而施以有效監管，因此產品質量難以得到切實保證。如果監管部門在查處特種設備生產企業違反《特設法》第八十一條第一款第（一）項之規定時，未對其違法生產的特種設備采取處罰措施，任由這種安全性能存在風險隱患的特種設備流入使用市場，將難以保證國家財產安全和人民群眾生命財產安全，難以實現《特設法》的立法宗旨和目的。

三、在查處企業違反《特設法》第八十一條第一款第（一）項之規定的違法行為時，不對其違法生產的特種設備作出處罰，不利于企業落實安全主體責任。

依據《行政處罰法》第八條之規定，行政處罰共分警告；罰款；沒收違法所得、沒收非法財務等7種情形，因此嚴格來說責令改正并不屬于行政處罰種類。同時依據《行政處罰法》第二十七條之規定，依法可以從輕或減輕行政處罰的4種情形分別為“（一）主動消除或者減輕違法行為危害后果的；（二）受他人脅迫有違法行為的；（三）配合行政機關查處違法行為有立功表現的；（四）其他依法從輕或者減輕行政處罰的。”因此，在查處特種設備生產企業上述違法行為時，即便企業存在《行政處罰法》所規定的可以從輕或減輕處罰的情形，也只能是在法律規定的處罰幅度內予以合理考慮，而不能必然免除企業對其生產的特種設備負有質量安全的主體責任。

對監管部門關于《特設法》第八十一條第一款的第二點疑惑，筆者認為在具體理解運用該條款時，宜將《特設法》總則所規定的“設計、制造、安裝、改造、修理”等5種“生產”行為進行必要的區分：一是制造和改造行為；二是設計、安裝和修理行為，并且在執法活動中應當主要針對違法從事特種設備制造和改造的生產企業進行查處。首先，單純的特種設備設計、安裝和修理等“生產”行為并不直接形成特種設備新產品，因此《特設法》第八十一條所規定的“生產”應作狹義理解，即指單純的特種設備制造、改造行為，特別是制造行為。其次，盡管2003年國務院頒布的《特種設備安全監察條例》第十一條對壓力容器的設計單位規定了許可制度，第十四條對鍋爐、壓力容器、電梯、起重機械等特種設備制造、安裝、改造單位規定了許可制度。但《特設法》是全國人大常委會于2013年通過的，該法除了第十八條明確“國家按照分類監督管理的原則對特種設備生產實行許可制度”外，再無其它條文對特種設備的設計、改造、安裝、修理行為規定有許可制度。對比《特設法》和《特種設備安全監察條例》的法律位階，并結合上下文考慮，如果將特種設備的設計、安裝、修理等活動理解為《特設法》第八十一條的“生產”行為明顯不妥。最后，特種設備設計、安裝、修理等活動多數只是特種設備領域的服務性活動（企業自行設計并制造特種設備以及安裝、改造、修理自有特種設備除外），這種情況下特種設備的所有權并不屬于提供服務的一方，而是屬于接受服務的一方。如果因為提供服務一方違法從事相關活動，而對產權屬于接受服務一方的特種設備作出沒收的行政處罰，明顯有悖公平原則。當然，對于企業違法從事特種設備設計、安裝、修理活動的，可以依據《特設法》其它具體規定依法要求企業采取有關措施，以達到符合法律規定的要求。

對于具體執法活動中如何理解執行

《特種設備安全法》第八十一條的幾點建議

各級質監部門作為行政職能部門序列不可缺少的組成部分，在依法行政的建設道路上應當著重做到在理論上注重學習研究，在實踐中加強指導運用。同時各級質監部門也應當牢記所承擔的在新的歷史時期助推我國經濟社會發展之光榮職責使命。因此，廣大質監工作者在履職盡責過程中既要牢固樹立依法行政的思想，自我規范行政行為，又不能拘泥于具體法律條文之一字一義之局限，在具體行政活動中受此局限而掣肘，以致失去責任擔當，甚至失職瀆職。具體來說，監管部門在查處生產企業違反《特設法》第八十一條第一款第（一）項之規定時，可以借鑒運用以下幾種法治思維：

一、改變法律適用，規避違法行政的風險。

《特設法》第七十四條明確了監管部門對企業未經許可違法生產特種設備應當予以罰款的同時，應當對其生產的特種設備予以沒收。顯而易見，特種設備的制造許可是以企業具備生產條件和滿足法律法規規定的其它條件為前提，如果特種設備生產企業取得許可后不再具備生產條件，那么監管部門依法作出許可的前提就不復存在。進一步分析，監管部門許可企業制造特種設備是附有期限的，并未許可企業在生產許可證到期后繼續從事生產。同時，監管部門許可企業制造特種設備也是限制有許可范圍的，并未許可企業超出許可范圍從事特種設備的生產。因此，企業不再具備生產條件、生產許可證已經過期或者超出許可范圍生產特種設備的行為本質與未經許可生產特種設備并無所異，所以監管部門依據《特設法》第七十四條之規定對企業上述違法行為作出行政處罰不能說沒有依據。退一步講，即便是適用法律位階低一層次的行政法規——《特種設備安全監察條例》第七十五條，也能實現這一法律目的。

二、對比行政部門法中其它質量法律法規，彰顯合理行政的積極意義。

例如《工業產品生產許可證管理條例》第四十五條明確規定“企業未依照本條例規定申請取得生產許可證而擅自生產列入目錄產品的，由工業產品生產許可證主管部門責令停止生產，沒收違法生產的產品，處違法生產產品貨值金額等值以上3倍以下的罰款;有違法所得的，沒收違法所得;構成犯罪的，依法追究刑事責任”。再如《認證認可條例》第六十七條之規定“列入目錄的產品未經認證，擅自出廠、銷售、進口或者在其他經營活動中使用的，責令改正，處5萬元以上20萬元以下的罰款，有違法所得的，沒收違法所得”。上述行政法規要么明確了對企業未經許可生產的產品予以沒收，要么明確了未經認證的產品不得出廠、銷售，即從法律意義上杜絕了違法生產的產品流入市場。相對于實行許可證管理的產品和實行強制性認證管理的產品，特種設備的安全性能要求更高，發生安全事故的風險更大。同時《特設法》作為法律，位階也高于作為行政法規的《工業產品生產許可證管理條例》和《強制性認證認可條例》，因此對企業違法生產的特種設備予以不低于上述行政法規規定的行政處罰存在充分的合理性。

三、加強與部門所在地政府法制部門和人民法院之間的溝通，尋求法制部門和司法部門的大力支持。

近年來，行政復議和行政訴訟案件的數量呈逐年上升趨勢，這對行政部門如何努力做到依法行政既是一個考驗，同時也對行政部門落實依法行政的要求起到了良好促進作用。因此，各級質監部門在理解運用《特設法》第八十一條時可以加強與部門所在地政府法制部門和人民法院之間的溝通聯絡，聽取外部監督部門的意見和建議，從而提高本部門行政工作的質量，防止違法行政的問題發生。當然，如果最高法院能以司法解釋的形式進一步明確《特設法》第八十一條該如何具體理解運用，將更加有益于規范特種設備生產企業的生產行為，更加有益于落實企業的安全主體責任，更加有益于監管部門實行有效監管，更加有益于保障國家財產安全和人民群眾生命財產安全。

作者單位：江蘇省蘇州市質量技術監督局