浙江省“兩權”抵押貸款政策的試行經驗與完善方向

徐思雨 陶張靜嫻 陳栩錚 藍鴿 顧婷佳 樓鑫權 楊君（指導老師）

浙江理工大學

浙江省“兩權”抵押貸款政策的試行經驗與完善方向

徐思雨 陶張靜嫻 陳栩錚 藍鴿 顧婷佳 樓鑫權 楊君（指導老師）

浙江理工大學

基于浙江省“兩權”試點地區村民、金融機構以及人民銀行的多重視角分析浙江省“兩權”抵押貸款的實施情況。在此基礎上探討“兩權”政策對增強農村金融市場活力、促進農村經濟發展的影響，并進一步分析該政策實施的影響因素及可推廣性。最后結合對非試點地區的調研數據，通過對比分析提出推廣建議與保障措施。

承包土地經營權 住房財產權 抵押貸款 農村金融

一、研究背景

2014年中央一號文件提出要加快農業現代化建設，而這需要大量的資金支持。目前農村普遍缺乏抵押物權，金融機構放貸意愿不強，與此同時農村卻有大量資產因產權界定不清而沉睡至今。為了解決這一突出矛盾，十八屆三中全會明確提出“探索農村承包土地經營權和農民住房財產權可抵押”的試點工作，并于2015年8月正式實施。目前，“兩權”抵押貸款試點的開展工作已經一年多，本研究在浙江省的14個試點地區中選取6個地區進行抽樣調查。通過調查了解“兩權”抵押貸款的實施現狀與運行機制，在此基礎上探討“兩權”抵押貸款政策對增強農村金融市場活力、農村經濟發展等的影響，并分析該政策實施的影響因素。最后通過非試點地區的調研與比較分析，探索“兩權”抵押貸款政策的可推廣性，以期為該政策的調整完善和全面普及提供科學依據、經驗借鑒與可操作性較強的對策建議。

二、政策的實施成效

（一）試點地區“兩權”政策的認知度和貸款意愿高。在政府領導和宣傳下，試點地區受訪者中49.35%的村民表示愿意進行“兩權”政策的，說明政府、金融機構的宣傳效果取得一定成效?！皟蓹唷钡盅嘿J款政策對農村經濟、金融機構、農戶都帶來發展的契機，多數金融機構和村民對政策前景持看好態度。試點地區88.89%的受訪金融機構明確表示具有推廣“兩權”抵押貸款業務的意愿，并正努力探索和創新管理機制和業務模式。出于對家庭經濟增長和資金渠道擴大的需求，農戶對于“兩權”抵押貸款的潛在需求較大，村民的意愿有進一步提高的趨勢。

（二）政府部門重視程度高，積極破解核心困難。試點地區政府部門設立了相關小組專門負責“兩權”抵押貸款業務的推動，積極破解確權、抵押物價值評估和處置等核心困境。隨著相關措施有序推進，試點地區確權工作深入發展，土地流轉平臺逐步構建，農村產權交易基礎環境不斷改善，盤活效應初步顯現。另外，針對辦理流程繁瑣和部門職責不明確等問題，政府也正不斷簡政放權。試點地區的涉農金融機構對“兩權”抵押貸款的認知度較高，在創新信貸管理機制和金融產品的同時，實時關注著政策的動態。雖然目前“兩權”抵押貸款的實際參與率不高，但是累計放貸額取得較高成果，貸款對象呈現多元化。

（三）各試點地區“兩權”政策的風險防范措施建立到位。金融機構發放貸款時首先關注資金風險，由于農業高風險性、法律不明晰和抵押物不易流轉等問題導致其放貸意愿受到抑制。因此試點地區注重在風險防范機制上突破：政府進一步加強農村信用體系的建設和風險補償機制的創新，金融機構多采用混合擔保并不斷摸索新模式。試點地區的“兩權”抵押貸款多結合信用開展，極大推動了農村信用體系的完善，有利于后期“整村授信”工作的深入。

三、政策的影響因素分析

（一）探索經驗。瑞安地區早在20世紀90年代就開始了農民住房財產權抵押貸款的探索。嘉興市于2009年在全省范圍內率先試點探索農村土地承包經營權抵押貸款。海鹽縣圍繞深化農村產權制度改革，開展農村流轉土地經營權抵押融資，推出了以農村承包經營權為抵押品的專項貸款產品——“農鉆通”，有效破解了農業大戶貸款擔保難、融資難問題。相對于其他試點來說這三個地區有更豐富的探索經驗?？梢钥闯鲈撜邔嵤┑揭欢〞r間后會產生較大社會效益，只有在實踐中才能發現問題，更好地解決問題。

（二）全面的確權工作。農民進行“兩權”抵押貸款的前提條件是具有產權證。除了瑞安、嘉善、海鹽以外的三個城市只是陸續開展了確權工作或者是有貸款需求的村民自己去辦理產權證。根據調查，很多農民的房子是違規建造的，辦理產權證需要繳納一定的罰款，這會嚴重影響農民辦證以及貸款的積極性。

（三）地形特征。縉云縣人民銀行的負責人曾說到縉云地形以山地丘陵為主，農民所擁有的地都比較分散，不適合抵押貸款。這也說明了地形的重要性。特別是針對承包土地經營權抵押貸款來說，抵押貸款有最低的土地面積要求，很多農民只有少數的幾畝地，無法進行貸款，大大限制了農民的貸款意愿。因此農村承包土地經營權抵押貸款政策在平原地區發展形勢要好于非平原地區。

四、政策的可推廣性分析及推廣建議

（一）可推廣性分析

1.試點地區政策實施成效顯著。瑞安和海鹽地區的貸款金額達到億元，尤其是瑞安地區，貸出了34億，嘉善和縉云試點地區的貸款金額也達到了上千萬。“兩權”政策在試點地區較好的實施成效為政策的進一步推廣奠定了良好的實踐基礎。

2.非試點地區政策推行意愿強。在對非試點地區321位村民以及12家金融機構的調查中發現村民普遍看好“兩權”政策、金融機構推行意愿也比較強。

3.基礎資源豐富，經濟推動力強。浙江平原丘陵資源豐富，抵押貸款基礎條件好，民營經濟占比逐漸攀升，農民經商意識越強，抵押貸款的需求越大，也就越容易嘗試新的貸款模式。

（二）推廣建議

1.深化投融資體制機制改革，建立風險補償機制，提升金融機構參與意愿。

2.深化農村產權制度改革，特別是農村土地承包經營權、農戶宅基地使用權的改革，確保農民的各項權益。

3.設立專業評估機構和兩權流轉服務機構，減少財產估值的爭議，加快農村土地流轉，擴大宅基地交易范圍，提升農村物權流轉效率。

[1]畢寶德等.土地經濟學（第六版）[M].中國人民大學出版社.2013

[2]周學東.農村土地“兩權”抵押法律問題研究[J].中國金融.2014(11)