PPP模式在中小城市生活垃圾處理服務中的運用初探

劉錫軍 廣西賀州市八步區(qū)水產技術推廣中心

PPP模式在中小城市生活垃圾處理服務中的運用初探

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隨著我國經濟不斷發(fā)展，城市中生活垃圾不斷增長，目前，城市生活垃圾已經成為城市發(fā)展必須解決的問題之一。對于PPP模式來說，為生活垃圾處理提供了最好的解決方案，本文對城市生活垃圾處理現狀進行總結，論述了PPP模式的內涵和應用，并對中小城市如何運用PPP模式提出合理化建議。

PPP模式 中小城市 生活垃圾 處理服務

前言

由于我國人口數目眾多，生活垃圾的數量出現了過多情況，這也需要人們做好城市生活垃圾處理工作，并采用科學生活垃圾處理方式，實現垃圾的無害化、無污染處理。近年來，隨著PPP模式運用到中小城市生活垃圾處理服務中，有效改善了城市環(huán)境，對中小城市發(fā)展起到了促進作用。

一、中小城市生活垃圾來源及現狀

（一）城市垃圾生活來源

在我國中小城市生活中，生活垃圾的主要來源是居民生活垃圾、城市環(huán)衛(wèi)垃圾以及學校等部門所產生的生活垃圾。在居民生活中，容易產生很多廢棄物，比如說廚房或者編織廢物等，也包括很多易腐爛的有機質和塑料產品。在城市環(huán)衛(wèi)中所產生的垃圾與生活垃圾頗為相似，其主要來源是馬路路面以及街道生產和生活，但是以泥土、樹木落葉以及商品包裝等垃圾為主。在很多機關單位、醫(yī)院、餐飲項目等日常工作中也會產生很多廢棄物，這些廢棄物數目較為龐大，如果得不到及時處理，很容易危機中小城市生態(tài)環(huán)境[1]。

（二）中小城市中生活垃圾處理現狀

自從我國開始進行改革開放至今，城市垃圾隨著社會發(fā)展和進步而迅速增加，截止到2015年，我國城市生活垃圾平均每年以8.9%的速度持續(xù)增長，盡管近年來我國出臺了很多相應政策來解決城市生活垃圾問題，但無論在處理能力上還是在處理效果上，都無法滿足實際需求。這主要由于以往存在問題過多，而且在相應的處理機制未得到健全，在資金投入上也不滿足實際處理要求，尤其是在目前很多中小城市經濟發(fā)展較為落后，導致地方政府財政緊缺，增加了垃圾處理難度，問題也日益突出，這主要體現在以下幾方面中：

1.管理體制落后

當前，我國在城市生活垃圾處理上體制不健全，而且在生活垃圾管理和監(jiān)督上沒有做到合理化分配，幾乎都是由一家企業(yè)來完成，這在很大程度上造成了管理和監(jiān)督缺乏權威性，無法形成有效監(jiān)管模式，從而造成了生活垃圾處理效率低下。

2.資金問題

在當今社會發(fā)展中，要想完善城市基礎設施建設，投資需求要比國家經濟增長速度還要高出很多，所以說，單單依靠政府改善這種情況，容易出現供不應求的局面。根據世界金融部門數據統(tǒng)計，一般的發(fā)展中國家每年會在基礎設施建設方面投入2000億美元，其中一大部分資金來源于企業(yè)納稅，導致資金來源過于單一。在我國環(huán)境保護問題上，一直以公益項目進行發(fā)展，但資金來源基本都是政府撥款，盡管在近幾年中，我國經濟增長明顯，但同時也增加了需求，這種資金短缺問題成為了城市生活垃圾處理的重要限制因素之一。

3.沒有做好垃圾分類

在我國垃圾收集中，基本都是采用垃圾混合收集方式，然后進入垃圾場進行集中處理，由于沒有做好垃圾分類，為后期處理工作帶來了很大麻煩。在我國很多一線城市中，已經開始垃圾分類處理工作，但對于一些中小城市來說，傳統(tǒng)處理方式依然沿用，玻璃、金屬以及易腐蝕的垃圾混合收集，讓中小城市中的垃圾成分復雜，可回收垃圾也摻雜在其中，不僅為垃圾處理帶來困難，也影響到了資源再生利用，不利于中小城市可持續(xù)發(fā)展。

二、PPP主要模式以及選擇原則

通過引進PPP模式，有效改善了我國垃圾處理情況。所謂PPP，指的就是政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)，通過某個特定項目來實現相互合作，這種合作的產生，是基于所有參與者目標一致的基礎上，共享收益，共同承擔風險。

（一）PPP主要模式

對于PPP模式來說，可以充分發(fā)揮私人企業(yè)優(yōu)勢，提高生活垃圾處理效率，而且在促進我國中小城市發(fā)展中具有很重要意義。隨著我國公用事業(yè)改革，PPP模式在生活垃圾處理中的應用呈現出增長趨勢。伴隨著PPP模式的不斷發(fā)展，逐漸演變出以下幾種模式：

1.國有企業(yè)模式

國有企業(yè)模式指的就是由政府出資進行基礎設施建設，并且在實建設過程中采用企業(yè)管理化政策。對于這種模式來說，改變了傳統(tǒng)獨立建設基礎設施情況，通過對事業(yè)單位進行轉型，讓他們獲得財政自主權利，提高了對資源管理能力。但在這個過程中，政府部門要承擔一部分風險，必須保證合作企業(yè)有一定規(guī)模和處理能力，另外，由于政府擁有企業(yè)的所有權，并可以控制企業(yè)一切活動，但在企業(yè)管理中，政府不可以對企業(yè)實施行政干涉，防止影響企業(yè)自主經營。

2.服務合約

服務合約是為了降低企業(yè)成本的一項特殊技術，只是將一部分工作承包給私人企業(yè)。該模式主要運用形式就是政府負責基礎設施建設，并進行擴大生產和技術引進，企業(yè)按照相關規(guī)定進行設施運營[2]。

3.管理合約

管理合約又稱管理合同，是為了增加企業(yè)自主決策權而制定的，政府在日常工作中減少了對企業(yè)管理的干預，將整個設施運營管理全部交給企業(yè)。

4.合資模式

合資指的就是政府和企業(yè)共同建立一個新的企業(yè)，或者通過改變企業(yè)內部股份，讓企業(yè)變成一個混合所有權公司，雙方在公司運營管理上同享收益，共同承擔風險。

（二）2PPP模式的選擇原則

根據國家環(huán)保總局調查顯示，我國東部地區(qū)可以進行城市污水和垃圾處理的市場化管理，而對西部則需要有重點、有步驟的慢慢實行。針對上述不同情況，東部地區(qū)可以選擇的市場化模式包括：國有企業(yè)模式、管理合約、租賃經營等方式對于西部地區(qū)來說，由于資金相對精確，市場化認識也并不充分，可以先選擇進行企業(yè)化改制，然后逐步推行利用PPP模式進行城市生活垃圾處理。

三、中小城市生活垃圾處理服務中運用PPP模式的建議

目前來說，PPP模式已經在很多國家中得到應用，尤其是在城市生活垃圾處理領域中。在很多國家中，將生活垃圾收集和處理設施建設，以垃圾管理事業(yè)的形式，轉讓給了私人企業(yè)，在東南亞地區(qū)，部分PPP模式還以授權合同形式出現在生活垃圾處理中。隨著我國公用事業(yè)改革發(fā)展，也促進了PPP模式在生活垃圾處理中的應用，在發(fā)達城市中表現尤為突出，而且很多模式都得到了實際應用，其中以BOT特權經營最為普及。但在PPP模式在我國中小城市生活垃圾處理中，如何有效突出PPP模式的作用，需要有關部門積極總結經驗，來實現PPP模式的創(chuàng)新發(fā)展。

（一）完善相關法律規(guī)定

對于城市垃圾處理工作來說，是一項較為特殊的公益事業(yè)，生活垃圾的產生既符合市場發(fā)展規(guī)律，也具有一定特殊性，所以說，在生活垃圾處理過程中，很需要法律引導，這對相關部門法律法規(guī)的健全工作提出了更高要求[3]。

首先，要對配套政策進行合理完善。雖然PPP模式促進了垃圾處理的市場化發(fā)展，但在實際工作中可以發(fā)現，這種市場化在我國依舊停留在初級階段。國家在環(huán)境保護目標制定中展現出了很大的市場需求，可是畢竟城市生活垃圾產業(yè)的形成，需要經過一段周期，投資數額也較大。因此，在垃圾處理行業(yè)中，應該利用還PPP模式，尋找合適私人企業(yè)投資，并制定出相關法律法規(guī)，讓投資企業(yè)的合法利益得到充分保障，促進雙方長時間合作。

其次，還要建立起特許經營制度，在PPP模式中，特許經營是較為復雜的模式之一，應該為其建立一套完整的規(guī)范性條例，并完善相應管理制度，將技術標準和管理規(guī)范進行說明和補充，發(fā)揮出最有效的監(jiān)管作用。

另外，還要根據中小城市發(fā)展實際情況，鼓勵地方政府出臺操作性和實用性較強的政策體系，為監(jiān)管提供法律依據。

（二）加強政府監(jiān)督和管理

有效監(jiān)督和管理是PPP模式成功實施的關鍵因素之一，一旦缺乏監(jiān)管，就很有可能出現犯罪行為，從而導致服務質量受到嚴重影響，企業(yè)也會通過垃圾處理得到不正當收益。為此，想要采用PPP模式來進行城市垃圾處理，就必須加強政府部門管制工作，這點可以從以下幾個方面進行：

1.進出市場的管制

因為垃圾處理屬于一種公共事業(yè)，關系到城市人民生活質量，所以說對所有入行企業(yè)必須進行嚴格審查。與此同時，為了確保垃圾處理行業(yè)保持長期穩(wěn)定，也要對企業(yè)推出參與進行限制，但就目前來看，我國在法律上缺乏對企業(yè)推出規(guī)定，這對PPP模式更好實施產生一定影響。

2.價格管制

對于價格管制來說，市政府對特定產業(yè)的一種管理手段。在一定時期中，政府要對一些特定產業(yè)進行最高價限制，并將價格調整周期進行明確規(guī)定。通過價格管制，提升了消費者的消費權益，也能提升企業(yè)生產能力。目前，我國對城市垃圾處理費用的征收還處在起步階段，征收費用相對較少，相信隨著改革的進行，垃圾處理費將成為垃圾處理主要資金來源。

在價格管制實施過程中，存在很多復雜的管理程序，很多國外發(fā)達國家已經開始進行最高限價管制，這對垃圾處理來說具有一定代表性。我國在價格管制中依然處于價格調整階段，因此，相關部門一定要加強管制，采取聽證制度，并通過社會監(jiān)督，早日實現價格最高限制[4]。

（三）完善垃圾處理費征收制度

1.制定合理收費標準

在城市垃圾收費標準制定中，應該按照補償垃圾收集以及處理成本，來制定相關收費標準，來促進PPP模式管理和實施。另外，制定合理收費標準是保證城市垃圾處理工作穩(wěn)定運行的關鍵因素，有利于減少生活垃圾產量，提高可回收資源利用率。如果在價格征收過程中存在不合理情況，會導致PPP模式合作不能正常進行，還容易引起群眾不滿，所以說在收費價格保準制定過程中，應該在城市中展開詳細調查，針對實際情況作出合理決定。

2.提高居民環(huán)境意識

在調查中了解到，中小城市居民在收費認知程度上普遍不高，繳費意識缺乏。這種意識與環(huán)境行為之間存在著明顯比例關系，因此，相關部門要加強環(huán)保教育和環(huán)保宣傳工作，讓群眾充分了解環(huán)境保護的重要性，促進PPP模式在我國中小城市生活垃圾處理服務工作中的應用。

（四）加強第三部門作用

在國外很多國家中，很多第三部門取代了企業(yè)，并與政府部門建立密切合作關系，使得PPP模式發(fā)揮出巨大作用。在我國，由于第三部門力量薄弱，主要是政府和企業(yè)之間進行合作，無法避免行政行為的出現，影響城市生活垃圾處理進程。根據國外PPP模式運用情況來看，很重要的一點就是利益相關方一定要受到全面監(jiān)管，只有這樣，才能確保垃圾處理工作順利進行。所以，我國應該學習國外先進管理模式，發(fā)揮出第三部門作用，在完善市場和現實社會中，建立有效的協(xié)調機制，并在社會和市場中尋找有利的均衡點，設立服務供給機構，將其運行體制完善，讓政府、企業(yè)、第三部門實現相互合作，以便更好達到城市垃圾處理目標，滿足社會發(fā)展需求。

總結：綜上所述，我國城市垃圾處理工作長期被政府包攬，增加了政府管理負擔，而且在處理效率上比較低下，為此，公共事業(yè)改革已經成為社會發(fā)展必然選擇。PPP模式作為重要改革手段之一，在我國垃圾處理中得到了重要應用。通過PPP模式作用，提高了我國垃圾處理效率，分擔了政府一部分壓力。但對于我國經濟發(fā)展來說，正處于經濟轉型階段，也充滿了很多不確定因素，如何更好的利用PPP模式增強我國基礎設施建設，還需要相關工作人員和國家一起共同努力，確保經濟穩(wěn)步發(fā)展。

[1]曹琳珂.新型城鎮(zhèn)化背景下PPP模式在城市生活垃圾處理中的應用研究[D].云南財經大學,2016.

[2]郭賓.PPP模式在城市生活垃圾處理中的應用探究[J].財經界(學術版),2016,18:81+122.

[3]孟驚雷,趙寶玉,劉夢,朱烜.我國城市生活垃圾處理的PPP模式研究[J].北方經貿,2016,11:134-138.

[4]雷建斌.中小城市生活垃圾收運方式比較研究[J/OL].山西建筑,2013(30).

劉錫軍（1983-），男，廣東省肇慶市人，助理工程師職稱，專業(yè)：環(huán)境監(jiān)測。