對“釣魚執法”問題之再思考

關 鈺

（100048 中國勞動關系學院 北京）

經濟與法

對“釣魚執法”問題之再思考

關 鈺

（100048 中國勞動關系學院 北京）

近年來，上海發生并曝光的“釣魚執法”事件在搏人眼球的同時也應被當作一個群體社會事件而理性對待。公眾之與“釣魚執法”這四個字乃至這種行政執法手段并不陌生，大部分人看到了司機被誣陷、被“釣魚”從而揮刀自殘以證清白；看到了“釣魚執法”的危害與可惡之處。政府作社會公共權力的執行者，其可信度因“釣魚執法”受到了極大的質疑。但是殊不知，“釣魚執法”的合理性是無法被磨滅的。在執法中，如何界定這一條“合法”的界限從而“釣魚”可以被認可？當出現何種情況時，當事人可否果斷選擇申請國家賠償？本文闡述了“釣魚執法”的合法、非法與合理性，旨在令原本惡劣的社會執法毒瘤轉變為被社會大眾接受的、合理的行政執法模式。（以黑車運營為主要視角）。

“釣魚式”行政執法，陷阱取證，完善規制，行政立法

一、何謂“釣魚執法”

“釣魚式”行政執法的概念與刑事偵查中的“誘惑調查”或“誘惑取證”類似（誘惑偵查是指國家偵查機關對那些已有犯罪意圖的人，為獲得對其提起刑事訴訟的證據而誘使其實施犯罪行為，當其真的被誘實施犯罪時，當場予以抓獲的一種合法偵查行為。），我個人認為前者是后者的過分影射、是在行政法執法中的濫用。英美法系稱“釣魚執法”為執法圈套，這是一個專門概念，它與正當防衛等一致，都是當事人無罪免責的理由。從法理上分析，當事人原本沒有違法意圖，在執法人員的引誘之下，才從事了違法活動，國家當然不應該懲罰這種行為。“釣魚式”行政執法，在我國不存在任何法律依據，然而我國也沒有任何法律明文禁止它并且給予懲罰。用通俗一些的話來解釋“釣魚式”行政執法，就是行政主體以及其工作人員模擬設計一個圈套、場景，能引誘當事人作出違法行政行為并伺機收集其證據，當場對行政違法相對人進行抓捕或作出行政處罰的一種執法模式。“釣魚式”行政執法因為其引誘性，而始終逃離不了被爭議的命運。在兩起上海黑車“釣魚執法”事件中，兩位司機張某、孫某某皆是私家車車主，并不是非法運營的黑車司機，被所謂執法人員設套誘惑。而此前兩人也沒有作出過任何違法事實，更談不上被收集證據了。他們兩個都不是所謂的犯罪嫌疑人，而十八歲的孫某某因為其正義之心而落入所謂行政執法人員的圈套之中，被以迅雷不及掩耳之勢的速度以非法運營的由頭等候行政處罰。

二、“釣魚式”行政執法的性質分析

如上文所提及到，“釣魚式”行政執法是刑事偵查中合法且合理的“誘惑調查”的非法濫用。單就從孫某某事件來看，這樣的“釣魚執法”毫無可取之處，完全是侵犯了公民的財產權、人身權的非法行為。此類執法手段反映出的問題比比皆是、數不勝數，任一環節都應嚴格審查進行批判。“釣魚執法”作為社會行政執法中的毒瘤，在現實的土壤中不斷滋生、繁衍，盡管受到了批評聲與指責聲不絕于耳，卻至今未得到有效的改善。很顯然，這種執法模式是不合法的，中國的行政執法人員打了“誘惑偵查”的擦邊球，危害社會、為自己牟利。那么又是因為什么，“釣魚式”行政執法存留至今，它的存在是否有那么一丁點兒的合理基礎呢？

（一）“釣魚式”行政執法存在的合理基礎

“釣魚式”行政執法之所以產生，是因為相關行政部門抱著打擊非法黑車運營、實現社會市場正常有序地發展以及保障合法的出租車司機利益的目的，而發展來的一種新型的執法手段。就這點來說，這種執法手段的產生初衷是積極的，在治理方面也是可以被原諒的。再來，現今的行政執法大環境改變了，案件由于其復雜性、隱蔽性，行政機關很難查處、審理。于是，他們便出此下策，利用“釣魚”，來審理案件。“我們之所以要去考量其合理性不僅因為這種執法方式在當前的執法環境下是一種普遍的現實存在，同時又因為它是一種容易被異化的執法方式。該種執法方式迎合了公眾對轉型時期的社會秩序進行改善的要求，限于經濟發展水平的限制，國家對執法的投入遠未滿足實踐的需要，執法手段的落后，釣魚執法這種有效、成本低又不要求太高技術的手段自然受到行政機關的青睞，它對于某些新型案件是一種有效的執法方式，也就是說從國家實現公共的治理的目的上看，它有存在的價值。”

（二）“釣魚式”行政執法違反了行政法的基本原則

我國《行政法》的基本原則可以概括為合法行政原則、合理行政原則、責權相統一原則、高效便民原則、誠實守信原則、程序正當原則。“釣魚式”行政執法這一執法手段違反了大部分行政法的基本原則，但是原則不是法律條款，不能從實質上約束行政執法機關的“釣魚”行為因為并沒有確切的條文去處罰這些不稱職的執法人員。

1.“釣魚式”行政執法違反行政法的依法行政原則

依法行政原則是我國行政法的首要原則，其根據是行政機關在政治制度上對于立法機關的從屬性。行政機關應當遵守現行有效的法律以及行政機關必須依照法律授權進行活動，行政機關采取行政措施必須有立法性規定的明確授權。政府擁有的行政權力太過龐大，如不加以限制，必會形成濫用公權力的混亂局面。但是我國現行法律中，沒有任何一部法律規定執法機關有權成立“釣魚小組”，進行“誘惑偵查”。在上海的孫某某事件中，所謂執法人員強迫當事人認罪，不給其申訴抗辯的權利并草草了事，這種行為自然是不符合依法行政原則的。

2.“釣魚式”行政執法違反行政法的程序正當性原則

行政執法機關在執法中必須遵守正當的程序，這是毋庸置疑的。即使一個沒什么文化的社會人，也應當認為執法過程中的程序應是先有違法事實、而后立案調查、再來聽取當事人申訴抗辯，最后才是依法進行行政處罰。正當程序原則的基本含義是行政機關作出影響行政相對人權益的行政行為，必須遵循正當法律程序，包括事先告知相對人，向相對人說明行為的根據、理由，聽取相對人的陳述、申辯，事后為相對人提供相應的救濟途徑等。這些法定程序，在上海的孫某某被“釣魚”的事件中，無一環節被體現。孫某某本沒有違法意圖，因為義心被引誘，落入執法人員的圈套中。不等當事人陳述申辯，強迫當事人認罪、進行行政處罰。這整個兒的執法程序都與法定程序是相反的，毫無可取之處。是由于執法人員，才存在了違法事實。“釣魚執法”本身就是一個違法的具體行政行為，而因其“釣魚”所產生的唯一定罪證據，自然也是無中生有。這前前后后、虛虛實實，無不反映著“釣魚”式行政執法的程序不正當。

3.“釣魚式”行政執法違反非法證據排除原則

《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第58條與《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第60條第2款的規定闡述非常清楚，利用不正當的程序與手段所得到的證據應予排除。顯然，在所有“釣魚式”行政執法的案件中，被作為唯一辦案、定罪的證據便是所謂執法人員設置好的圈套，這種證據明顯是由執法人員引誘、欺詐等手段得來的，應屬“不正當證據”的范疇。但現實中，大部分執法機關憑借自己設置的引誘圈套令無辜的普通公民鉆入，并把其作為唯一定案證據，對行政相對人進行行政處罰，連申辯的機會都不給相對人。與其說這是非法的證據，不如說這是非法的捏造嫁禍給普通公民的犯罪事實。

三、“釣魚式”行政執法帶來的問題

（一）“釣魚式”行政執法濫用行政處罰權與行政強制權

一般在查處非法運營的黑車過程中，執法機關都會存在兩個行政行為：第一是進行行政處罰——一般是罰款；第二是扣留非法運營的車輛，即進行行政強制措施。執法人員在執法過程中享有一定的自由裁量權，同時也享有相對自由的處罰權。但是，在現實中，一些公權人員濫用行政處罰權與行政強制權。比如在上海孫某某被“釣魚”的事件中，違法事實還沒有查清楚，是行政執法人員設置圈套令公民落入圈套，在沒有證據的情況下，誣陷當事人并強制制服當事人，限制其人身自由權，剝奪其申訴抗辯權，直接進行行政處罰與行政強制措施——這顯然是濫用行政處罰權的表現。我國法律規定行政處罰須與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。另外，事實不清的，不得給予行政處罰。然而，公民所遭受到的行政處罰，根本就是不合法且不合理的，這樣的處罰如何能服眾？況且，孫某某事件中的執法人員僅僅抱著獲得10000罰金的目的，非法處罰了當事人，這樣的行為該如何被原諒？

（二）“釣魚式”行政執法損害了公民的合法權益，動搖了社會法治信念

這一點是“釣魚式”行政執法所反映出的最基本也是最嚴峻的問題。社會的大部分組成單位便是普通公民，可是現在由于政府的執法行為，使公民的合法權益遭受了嚴重損害，無法對政府、社會所提倡的“法治社會”抱有任何期待。孫某某案件中，行政執法人員強迫當事人認罪，否則就不讓他走——這就是限制了當事人的人身自由權；在沒有查清違法事實的情況下，對當事人處于罰金10000元——這就是使當事人的財產權受到了嚴重侵害；這兩類權利是我們能輕易感受到的被踐踏的公民尊嚴。另外，執法人員肆意剝奪了當事人的申訴與抗辯權，如果想獲得人身自由就必須認罪。執法機關采取的不正當的強制執法手段，從根源上侵犯了當事人的知情權等種種權利。我國法律明確規定，行政機關在作出行政處罰決定時，公民享有知情權與申辯權。“釣魚式”行政執法這種非法的行政手段，全然不顧法律規定，只肆意獲取高額罰金、強迫當事人認罪，完全是社會存在的一顆毒瘤。

行政執法行為的本質是保護公民的合法利益、維護社會的安定與利益，現在由于“釣魚式”行政執法，已經把原本的保護行為演變成為了侵犯公民利益的執法行為。政府與行政機關始終倡導在文明社會的今天，構建一個“法治（法制）社會”，然而大部分普通公民對于“法”、“法治”的概念與印象都來自于政府與執法機關，如果作為公務員的執法人員在運用法律的過程中，欺瞞、誣陷公民，由于個人或部門利益將法律玩弄于股掌之間，甚至侵害了公民的合法權益，那么“法治社會”的概念將被政府親自毀滅，社會公眾對于“法治”的信念也會日益失望、失去對它的耐心。

（三）“釣魚式”行政執法弱化了行政機關的權威與公信力

顯而易見的是，執法機關身為“執法者”，在這個以法律為準繩的社會中，充當著是強勢一方的角色；而大眾、普通公民，無論多么富有、地位是高是低，在公權力面前都是弱勢一方。簡單而粗暴地講，作為掌握著社會公共資源以及公權力的執法機關與作為弱勢一方的人民大眾之間，是統治關系。所幸的是，我過尚存在《行政法》、《行政訴訟法》這一類可以讓“民告官”情況發生的法。但是行政執法者的表現直接會影響“法律”、“公權力”等在民眾心中的地位。古時有一句話叫“得民心者得天下”，用在當下這個語境也許不合適，但是表達的意思是相同的。盡管是統治地位，民眾可以在心里選擇服氣或是不服氣、滿意或是不滿意、信賴或是不信賴。當有一天，社會大眾已經對公權力的執行者不再信賴，人人避之如疫，那么這個時候整個國家的“法”的體系也就意味著崩塌了。只有行政機關在執法過程中程序透明、合法公正，才可以樹立起執法機關的權威與公信力。但是很顯然，上海發生的孫某某與張暉事件，程序不正當、不公開透明、侵犯公民人身權益等等方面，都讓社會大眾對行政執法的手段大失所望，甚至驚恐萬分。查處黑車與執法人員的獎金等有關經濟利益在此不詳述，這樣的情況本就令行政機關的處境不太樂觀；再加上黑車事件的執法程序、誣蔑陷害等行為，行使公權力的執法機關處境已經是岌岌可危了。大眾之于執法者進行“釣魚執法”產生的合理懷疑，已經逐步從懷疑上升到確信的程度了。“釣魚式”行政執法動搖的是行使公權力的行政機關在民眾心中的權威地位、動搖的是“法律”在民眾心中的至高無上的地位。失去權威的行政機關與法律，恐怕是“釣魚式”行政執法所帶來的最嚴重的后果了。

四、“釣魚式”行政執法之改善路徑

實話說，對于“釣魚式”行政執法究竟應該明令禁止，還是取其精華、去其糟粕從而對它進行改善，成為真正的行政法領域的“誘惑偵查”——我的觀點是后者，把該做的都做了，情況會自動改善。明令禁止這種行政執法模式，在實施上具有極大的困難。任何事情都有其兩面性，希望越來越多的人對于“釣魚執法”孜孜不倦的思考與討論，可以為其總結出一套專門的執行方案。

（一）彌補法律漏洞，完善法律法規

“釣魚執法”作為違背行政執法規則的反例，我認為應當盡快制定并出臺一部完整的《行政程序法》，雖然我國現有《行政許可法》、《行政處罰法》等相關法律，其中對于程序問題或多或少地進行闡述，但那都是針對單一的行政行為所規定的單一的程序問題。《行政程序法》旨在從根本上規范行政機關在執法中的程序、主體、方式、步驟或是時限等關鍵的具體程序問題。從而達到限制并監督公權力的使用，保障公民合法權益，維護社會上行政執法的穩定性等作用。而對于“釣魚式”行政執法以及對非法運營車輛的有關規定，也應單獨出臺新的法律法規或者在現有法律中完善對其的規定。我國現在沒有一部比較完整的、獨立有效的法律規定了對非法運營車輛的界定、取證、處罰等，這是一個極大的法律漏洞。黑車擾亂市場秩序時日久遠，的確應該完善這一塊兒的法律規定了。然后，也應盡快出臺相關法律規范“釣魚執法”的定義、執行主體、執行的過程以及使用“釣魚”時的條件等細化問題。令行政機關及時且迅速明確何種情況下，法律允許“釣魚式”行政執法；在執行過程中應該遵循怎樣的程序；以及應該由誰來進行“釣魚”等。這些內容，全都表明我國應該加快出臺新興法律的步伐，盡快出臺《行政程序法》以及完善缺失的法律規定。相比較虛幻的基本原則與仁義道德，法律是最實在的東西，有法可依會將“釣魚式”行政執法進行矯正。

（二）提高執法人員的素質，規范執法主體

如各位所想，現今的執法人員素質良莠不齊。撇開“釣魚式”行政執法這一具體問題不談，大街上橫行的“城管人員”查處小商小販，肆意拳打腳踢的事件頻發不止。這些協管人員也算是所謂的執法人員嗎？我理解由于中國的國土廣闊，社會上的不法事件層出不窮，但是執法人員作為“執法”這一過程的門面，始終都要由素質高、法律知識儲備豐富、且有一顆正義之心的公務員來擔當吧。我不相信想成為一名合格的執法人員的公民是少數，增加考核的難度與準度、提高執法人員的薪資，這些舉措都可以大大規范執法主體。執法人員身為行政執法中的執法者，直接影響執法的效果，他優秀與否更是直接與行政相對人的利益掛鉤。可以這么說，行政執法人員是執法過程中最重要的“機動組”。另外，還有一些執法機關由于工作量太大，而雇傭一些編外的執法人員例如“協管”等人員。這些編外人員與行政機關簽訂勞務合同，一方完成工作而另一方給予錢財。這些編外人員的業務水平與自身素質無法保障，“釣魚執法”案件中的“鉤子”便是由這些人員組成。因此我認為行政機關應逐步取消采用這些編外人員辦案的主體資格，全部執法人員都應是有素質、有思想文化的合格公務員。

（三）加強對公權力的約束與監督

行政機關作為公權力的擁有者與使用者，他們的自由裁量權可以由著自己的性子發揮。而對于他們的監督行為，實施起來很困難。我認為應該從人大監督、社會輿論監督、公民群眾監督三個監督方面來實行監督。首先，政府以及行政機關應該廣泛地公開必要政務，利于人民群眾的監督。其次，以上三方監督主體應被賦予必要的權力與權限，有權對行政機關作出的行政行為、違法的行政行為進行全方位的調查、取證、跟蹤等監督行為并及時上報。人大代表與媒體方面應廣泛緊密地結合起來，實施對行政機關的監督。人大代表應積極走訪人民群眾、了解人民所需以及有沒有被不合法、不公正地對待。但凡出現類似上海的“釣魚式”行政執法案件，應及時通知媒體方面，媒體應利用其力量大、信息覆蓋面廣的特點進行宣傳，給違法行政機關施加壓力。

五、結論

無論上文我們所討論的“釣魚式”行政執法的是與非是否正確與合理，改善途徑是否可行，我都不是在單純地否定或肯定這種新型的執法模式。任何事物都有兩面性，我們對待“釣魚”式行政執法，不應單純以結果來決定它的去與留；而應把它當做一個重要的問題來討論。我個人認為，“釣魚執法”的精神是可以被保留的，但是其執法過程中的違法行為是要堅決杜絕的。“釣魚式”行政執法短短幾個字，反映出的問題卻數不勝數。還是那句話，各個方面都積極動起來、改起來，相信距離我們社會行政執法規范化的日子不遠了。

[1]王重陽.“釣魚執法”合理性之考量[J].法制與社會，2009，12（中）

[2]劉旺.釣魚執法的行政法分析[J].中國商界,2010(6).

[3]周悅,王華春.“釣魚式”執法：原因剖析與矯正路徑選擇[J].前沿，2010(13)（總第267）.