領導干部“能上能下”考核評價的研究

周 華

（貴州商學院，貴州貴陽550061）

1 研究背景

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“黨的干部是黨和國家事業的中堅力量。要堅持黨管干部原則，堅持德才兼備、以德為先，堅持五湖四海、任人唯賢，堅持事業為上、公道正派，把好干部標準落到實處。”“注重培養專業能力、專業精神，增強干部隊伍適應新時代中國特色社會主義發展要求的能力。”這是對黨政干部考核評價工作標準和原則確立的進一步強調。1947年，毛澤東在《中國人民解放軍總部關于重新頒布三大紀律八項注意訓令》中，以命令的形式將“三大紀律、八項注意”的內容固定下來。1961年，中央在對人民解放軍紀律要求的基礎上下發了“黨政干部三大紀律、八項注意”，這對保持共產黨干部隊伍的純潔性、先進性、拒腐防變起到了積極的督促作用，同時用簡潔的語句明確了黨政干部什么不可以做。1962年，中央組織部提出要建立干部能上能下、能“官”能民的制度，干部制度建設逐步開展。1979年，中央組織部印發《關于實行干部考核制度的意見》，提出要著重考察干部的“德、能、勤、績”四個方面，意見明確了干部考核的相關制度條例。1998年，“廉潔自律”也被加入考核內容。2004年，伴隨著中國經濟高速發展，黨中央提出“深化干部人事制度改革，實施體現科學發展觀要求的綜合考核評價辦法”，把黨政干部領導經濟社會建設的績效列為考核內容。2006年，中央組織部制定了一套全新的考核評價體系，明確了考核的方式主要包括民主推薦、民主測評、民意調查、個別談話、實績分析和綜合評價。2013年，中央組織部發布《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，明確選人用人不能簡單從地區生產總值及增長率考量，不能“以GDP論英雄”，為了推動解決發展中的突出矛盾和問題，提出八條改進意見。2015年，中共中央辦公廳發布《推進領導干部能上能下若干規定（試行）》，嘗試制定一種可以實現干部“能者上、庸者下、劣者汰”的動態選人用人機制。黨和國家通過出臺相應的文件，規定了對黨政領導干部的考核評價原則、方向、內容、方式、具體指標和具體應用，也不斷在考核管理工作方面進行了模式創新探索和修正。

2 研究意義

2.1 理論意義

績效管理作為一種有效的管理手段，對評價與激勵組織中成員，增強經濟活力與競爭力，促進組織發展發揮著至關重要的作用，是人力資源管理的核心。考核評價工作不僅僅是對組織成員過去的工作和行為進行評估和判斷的過程，更重要的一個作用是要通過對過去的考核實現對未來的指導。考核的真正目的在于為組織成員指明績效改進方向、挖掘績效改進空間，實現公平有效的激勵和約束，進行組織內人才合理的調整調配，以達到組織人才結構的最優配置。

干部“能上能下”既是一種人才管理機制，又是干部考核評價結果應用的一個具體表現。一方面，干部“能上能下”疏通了干部流通渠道，使得干部在崗位上積極進取、敢作為、有作為，不斷提升工作實績；另一方面，根據干部考核結果為干部“上”“下”提供科學有力的依據，助推組織內人才的有效流通，實現高效配置。在全國積極推進干部“能上能下”人才流通機制的關鍵節點，為了能使干部“上”“下”標準和條件在干部考核評價結果中有所體現，讓干部從考核結果中直接感受“上下”的具體標準以及自己相應的差距，為“上下”決策提供依據，為干部指明改進的方向，融合了干部“能上能下”的考核評價體系探究以及相應的考核管理工作研究就顯得尤為重要。不管是國家層面還是地方層面，對于干部考核以及干部“能上能下”機制都高度重視并積極展開探索。然而無論是在學術研究領域還是在具體實踐方面，將這兩者聯系起來的研究甚少。將干部流通與考核評價相結合，將直接關系到領導干部考核評價的價值和意義，也必然聯系到黨政領導班子的人才結構、人員匹配、人員流通以及人員激勵約束等一系列的問題。

2.2 實踐意義

研究干部創新考核評價模式，完善考核評價體系，不但可以提升考核評價的工作效率，優化領導班子人才配置，更加重要的意義在于對領導干部工作的有效引導。將干部“能上能下”人才流通機制與干部考核評價體系銜接起來，就能讓領導干部在具體工作中明白自己能干什么不能干什么，該干什么不該干什么，做好自身定位，明確工作方向。本研究的實踐意義主要集中在兩個方面，其一，梳理目前關于領導干部考核評價的研究成果及已經頒布執行的文件，使考核評價結果直接為領導干部“上”提供依據，提升晉升的公平性和公正性，提升領導干部“獲得感”，督促領導干部不論在什么工作崗位都能夠腳踏實地，盡職盡責為人民服務。其二，若能將干部“下”的標準與考核評價直接掛鉤，不僅能夠時刻對領導干部起到警醒的作用，還能夠使不作為的干部產生危機感，以結果導向推動這類干部拋棄工作中“不求有功，但求無過”的思想，在工作崗位中有所作為。

3 研究現狀

對于領導干部“能上能下”的考核評價研究，不少學者和政策研究機構都試圖界定干部的考核評價標準，剖析干部“能上能下”的關鍵衡量指標及權重，并試圖利用這些指標考核結果推進并指導干部“該上則上，該下則下”的管理工作。

張晶和孫健敏[1]，以縣級領導為研究樣本，對干部績效結構和考核體系的建立進行了研究探討，嘗試以行為導向對領導干部績效進行考核評估。王叢漫等[2],[3]以河北省邢臺市縣處級黨政領導干部為研究對象，梳理了邢臺市干部績效考核指標體系，在此基礎上初步建立了針對組織（即領導班子）和個人（即黨政干部個人）的不同層次的考核指標體系，提煉并確定了縣級領導班子和領導干部的考核指標，利用模糊分析層級程序（FAHP）等方法計算并確定各個指標的權重。鄒積英等[4]提煉了以科學發展觀為指導原則的干部績效考核評價體系，研究嘗試更全面的探索干部考核指標及評價工作。王發讀[5]以湖北省市廳級領導班子和領導干部為研究對象，對基于績效評估的干部綜合考核評價的指標體系、方法途徑、制度構建、結果運用等問題進行了闡述，提出了一些制度構想，并嘗試轉化成制度規范試行。洪向華[6]對黨政干部績效考核制度中存在的問題進行了剖析，并嘗試依此提出解決對策，建議提高考核評價人員素質。曾薇和秦書生[7]從綠色環保角度出發，提出實施“綠色消費”必須建立強大的環境支撐體系，倡議對于領導干部考核應將綠色生產實施情況納入干部績效考核體系，并完善市場監督管理機制。馬麗[8]提出改進干部績效考核可以成為生態文明建設的切入點，應該嘗試建立適應生態文明建設要求的干部績效考核制度，明確生態文明政治激勵制度。

在針對干部“能上能下”人才流通機制的研究中，研究方向主要集中在五個方面。其一，在干部“能上難下”原因方面，崔兆全和王洪波[9]，劉龍海[10]以及王子蘄和孫會巖[11]的研究都深入探討了我國黨政干部“能上不能下”或者是“能上難下”的原因，并且提出了相應的解決應對措施。其二，在干部“能上能下”的作用和意義解讀方面，邵景均[12]認為“能上能下”是“選對崗位，用對人才”的必然路徑；李繼明[13]提出用辯證思維看待干部“能下”問題，指出干部能上能下的渠道才能夠破除“官本位”思想。其三，在推進干部“能上能下”的措施和策略研究方面，潤來和海勛[14]提出落實干部“能上能下”，就要進行制度改革，實現制度科學化；李京嶧[15]提出干部“能上能下”要走法制化道路；楊彧[16]則認為應該通過加強學習來推進干部“能上能下”。其四，在干部“能上能下”具體應用方面，吳愛軍[17]認為深化干部制度改革的一個重要著力點，也是難點是形成良性的干部“退出”機制，疏通領導干部退出后的“出口”，才能將干部“能下”落到實處；祝奉明和龔睿[18]提出黨政能力提升論，其中干部“能上能下”功不可沒；陳仲[19]提出要通過制度化、法制化建設來形成良好的政治生態。其五，在干部“能上能下”制度創新模式探索方面，劉樹信和張路[20]探討了推進干部“能上能下”的機制手段，并提出“役期制”；劉建強[21]建立了一套干部“能上能下”的競爭機制模型；徐敏寧和王世誼[22]以蘇南、蘇中、蘇北地區為研究對象，重點剖析了“為官不為，廉而不勤”的問題，并依此提出長效管理機制建議。

4 小結

對于領導干部的考核評價工作堪稱人力資源管理領域最復雜的績效考核及評價應用，不僅在考核評價指標針對性、考核方式、指標設定、權重占比和結果接受程度及應用等方面存在著復雜性和多樣性，也存在與國家人口眾多，文化、政治和發展階段結合的特殊性。《黨政領導干部選拔任用工作條例》等文件的頒布和實施，一定程度上量化了干部“能上”的選拔機制，文件不斷修訂、試行的過程，正是對考核評價機制不斷科學化、全面化的完善過程。然而更棘手的考核評價則集中在“能下”的模式探索和方法、渠道的確定，以及執行過程中文化因素的潛在影響。“下”之所以“難下”，并不僅僅是考核方法或量化指標的難以確定，而是“能下”的實施過程也是去“官本位”風氣的過程。

黨的十九大報告中明確對領導干部“能上能下”的考核評價工作提出要求，“堅持德才兼備、以德為先”，是黨選拔任用干部的原則和方向；“把好干部標準落到實處，注重培養專業能力、專業精神，增強干部隊伍適應新時代中國特色社會主義發展要求的能力”，對干部能力提出要求；“注重在基層一線和困難艱苦的地方培養鍛煉年輕干部，源源不斷選拔使用經過實踐考驗的優秀年輕干部”，明確了干部在基層實踐鍛煉為必需條件，為干部考核工作，特別是“能上”提出具體要求；“堅持嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重，完善干部考核評價機制，建立激勵機制和容錯糾錯機制”，為“能下”的考核評價提出實施原則。領導干部的考核評價必須將“能上能下”作為一個整體來研究，才能形成科學的選人用人機制。目前，對于領導干部考核評價體系的研究仍然存在制度不夠完善，機制尚不健全，考核指標體系不盡合理，考核指標對崗位區分度不高，考核內容重點不突出，人為因素過多，考核主體較為單一等問題。全面考察一個干部，既是對黨的事業負責，也是對干部自身負責，既不能以偏概全，也不能泛泛評價，因此，必須針對目前黨政領導干部績效考核工作中存在的問題，研究、制定、健全促進科學發展的考核評價機制的對策措施，進一步發揮好考核的導向和“指揮棒”作用，做到領導干部“能上能下”必要與良性的流動。

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