地方法治建設(shè)的目標定位*

劉玉彪

中共阜陽市委黨校綜合教研室，安徽 阜陽 236000

地方法治建設(shè)的目標定位*

劉玉彪

中共阜陽市委黨校綜合教研室，安徽 阜陽 236000

當前，許多地方都提出了要進行法治化的雄心，諸如依法治省、依法治市、依法治縣等。依法治國的口號下，地方法治化似乎意味著必然。在單一制國家，地方法治化必然受制于國家法治化。但地方法治實踐中，并沒有認真區(qū)分二者之間的聯(lián)系與區(qū)別，往往提出的法治化缺乏目標導(dǎo)向。本文就旨在分析地方法治建設(shè)的目標問題，以期能為地方的法治實踐提供些許思考。

公權(quán)力；社會治理；法治意識

隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的提出和深入推進實施，新世紀又進行了許多跨區(qū)域的戰(zhàn)略實施。有學(xué)者將此與美國19世紀和20世紀的中西部開發(fā)進行比對，提出了地方發(fā)展需要法治保障的觀點。[1]同時還有學(xué)者提出，我國區(qū)域法治具有深厚堅實的憲法依據(jù)和憲法地位。[2]此后，地方法治的命題突破了上述區(qū)域界限，并且在學(xué)術(shù)界也被賦予了特定的“區(qū)域法治”①一詞。[3]本文為了避免讀者誤解，擬以地方法治代替區(qū)域法治，即是在與國家法治相對應(yīng)的意義上所使用的。各地都先后提出了法治化的口號，例如法治江蘇、法治湖南等等。當然，這些地方并非只是“喊破嗓子”，大有“甩開膀子”的架勢，紛紛制定出臺了《**省(市)行政程序規(guī)定》《**省(市)政府重大事項合法性審查程序規(guī)定》《**省(市)政府重大決策事項合法性審查提前介入機制實施辦法》等文件，旨在對政府權(quán)力進行自我規(guī)制。地方上推動法治化的舉措值得稱贊，為全面依法治國營造了良好局面。不過，就目前各地的做法以及進行了多次的地方政府法治評估分析來看，還表現(xiàn)為缺乏系統(tǒng)的目標考量、完善的體系設(shè)計和有序的實施步驟。限于篇幅，本文僅就目標考量方面來探討。

一、政府運行法治化

在現(xiàn)代國家權(quán)力之中，最需要馴服的便是行政權(quán)力。這不僅因為行政權(quán)是最龐大復(fù)雜的權(quán)力，更是因為行政權(quán)與每個公民接觸最頻繁。上個世紀80年代，我們制定了《行政復(fù)議條例》和《行政訴訟法》，使行政權(quán)的運行受到內(nèi)部和外部的雙重司法性監(jiān)督。2004年，國務(wù)院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》，提出了法治政府建設(shè)的目標。十八大進一步提出要依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)?？梢姡诜ㄖ谓ㄔO(shè)中，對政府權(quán)力的規(guī)制是一個永恒的命題。

各地提出的法治現(xiàn)代化，其核心也應(yīng)當主要是政府運行依法依規(guī)。各級行政機關(guān)要嚴格依法行政，既要依法律、行政法規(guī)、上級地方性法規(guī)和行政規(guī)章，也要依同級人大的地方性法規(guī)和行政規(guī)章。行政機關(guān)適用法律依據(jù)的邏輯應(yīng)是逐級核查是否符合上位法，如果發(fā)現(xiàn)所適用某下位法同上位法不符，就要依上位法，如果發(fā)現(xiàn)上級指令違背上位法，應(yīng)有權(quán)拒絕服從。

不過，現(xiàn)實的情況并非如此。具體表現(xiàn)為兩個方面。第一，地方政府的行政行為操作裁量范圍過寬，沒有具體的程序依據(jù)。盡管許多地方出臺了各類行政程序的規(guī)定，但由于沒有統(tǒng)一的行政程序法，各地的行政程序規(guī)定之間差異性較大，而且有時一個省域內(nèi)的省級和市級行政程序都不甚明確，甚至相互沖突，造成了地方政府行使行政職權(quán)無所適從。第二，層級越低的規(guī)范反倒“效力”更高。由于行政權(quán)力的特殊性，要求下級對上級無條件服從，行政機關(guān)往往會就近選擇適用依據(jù)。實踐中大量存在的規(guī)范性文件是行政管理的直接依據(jù)，違法的“紅頭文件”直接影響法律法規(guī)的實施，侵害社會公眾的合法權(quán)益。[4]例如，某區(qū)公安分局規(guī)定，異地辦理身份證的需要申請人提交在本地的居住證，而派出所發(fā)現(xiàn)很多申請人并未辦理過居住證，而且省政府的關(guān)于異地辦理身份證的條例也沒有規(guī)定必須提交居住證，這一規(guī)定是地方公安機關(guān)為了怕麻煩而自行增加的程序。但是派出所往往仍然不會適用省政府的條例，而是依照區(qū)分局的規(guī)定要求申請人必須提交居住證，否則就會不予受理，這是一種普遍情況。

因此，地方法治化不能僅僅理解為有“法”可依，更在于有“法”必依，嚴格執(zhí)法，按照法治思維執(zhí)法，不能選擇性執(zhí)法，想適用哪個依據(jù)就適用哪個依據(jù)。推行地方法治現(xiàn)代化，要從打通行政機關(guān)法律適用通道上入手，實現(xiàn)政府運行的法治化目標。

二、社會治理法治化

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，一個重要表現(xiàn)就是社會治理的法治化。新時期社會矛盾紛繁復(fù)雜，傳統(tǒng)的社會管理手段在新時期遭遇挑戰(zhàn)，“管理者-被管理者”的簡單服從模式把被管理者當成對象，并不利于解決社會矛盾。把康德的人是目的論改變一下，可以說人治之下，人是手段不是目的；法治之下，人是目的不是手段。全面推進依法治國，就要在社會治理中運用法治的方式。實現(xiàn)地方法治現(xiàn)代化，也要運用法治的方式進行社會治理。

當今中國，由于社會發(fā)展的不平衡所導(dǎo)致的矛盾涌現(xiàn)，我們所面臨的不安全感前所未有。能否維護社會的和諧穩(wěn)定，保障人民的財產(chǎn)安全問題，鞏固好幾十年的改革成果，關(guān)鍵就在于社會治理成效如何。黨的十八屆四中全會指出“全面依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點在基層?！睘榇?，全會決定還突出強調(diào)，要推進基層治理法治化。

相比較于傳統(tǒng)的社會管理手段，法治化的治理既有利于化解社會矛盾，也有助于實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的目標。過去我們所熟悉的“嚴打”運動及其類似的運動式治理，雖然在某一個時間段內(nèi)能夠取得良好的效果，但此種方式的運動式特點注定其功效也是暫時的。它沒有充分調(diào)動社會成員參與社會治理，也沒有堅持法治的即制度化的思維方式，且在這個過程中公權(quán)力容易被濫用，公民基本權(quán)利被侵犯已成為常見的現(xiàn)象，如某地警方在掃黃打非中讓“失足婦女”游街示眾。社會治理的法治化就不可能容許這種情況發(fā)生，首先治理活動應(yīng)當是制度化地開展，其次治理方式要合乎法律法規(guī)。

現(xiàn)在還有一些地方，簡單地將社會治理法治化理解為依法管理民眾，只注重穩(wěn)定而不注重和諧，導(dǎo)致民怨愈積愈深。實際上，不能夠把法律作為工具，這是法治與法制的一個重要區(qū)別。法制之下，秩序的穩(wěn)定高于人的感受。法治之下，人的感受與秩序穩(wěn)定同樣重要。社會治理法治化就是實現(xiàn)人民幸福生活與安全的重要方式，也必然是地方法治現(xiàn)代化的目標，因此“同時要樹立法治思維、發(fā)揮德治作用，更好引領(lǐng)和規(guī)范社會作用，努力實現(xiàn)法安天下、德潤人心。”[5]

三、法治意識現(xiàn)代化

法治現(xiàn)代化，本質(zhì)上是人的現(xiàn)代化。而人的現(xiàn)代化，歸根結(jié)底是人的意識的現(xiàn)代化。民國時期梁啟超就提出了新民論，胡適也提出了造因工程，也就是呼吁要改造民眾的固有觀念，以推動國家的民主法治進程。改革開放以后，法治思潮一時興起，從廟堂至江湖，法治觀念之受重視前無古人。

公允地說，近些年來，無論是主觀上還是客觀上的各種因素，都推動了大眾的法治意識提升。物權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)這些樸素的權(quán)利觀念深入人心，公權(quán)力像過去那樣明顯侵犯人權(quán)、破壞法治的現(xiàn)象，不可能大規(guī)模地發(fā)生了。但是這并不意味著侵犯人權(quán)的現(xiàn)象就消失了，相反，大量的隱蔽地侵權(quán)行為仍然存在，這些從屢見報端的新聞中都能看到。我們不禁追問，為什么面對民眾日益高漲的權(quán)利訴求，還會有如此多的各種破壞法治的行為發(fā)生呢？筆者以為，從深層次原因來講，是法治觀念的問題，不是民眾法治觀念，而是地方執(zhí)政者法治觀念的問題。

從黨的十五大確立依法治國為治國基本方略，到十八大以后全面依法治國，表明黨中央推進法治的堅定決心。但客觀地說，許多地方對此并不買賬，有些地方主要領(lǐng)導(dǎo)人擔心法治對公權(quán)力限制太大，既不容易出政績，又極有可能使本地的發(fā)展落后于別的不實行法治的地區(qū)，在政績考核唯經(jīng)濟論之下，法治理想的處境不可謂不艱難。

中國的法治轉(zhuǎn)型，推動力量是由上而下，由黨內(nèi)至黨外，由掌握公權(quán)力者向外圍人員。此種中國特色的法治道路，使得法治現(xiàn)代化注定是撕裂的痛苦與凝聚的共識并生共存。一方面，地方執(zhí)掌公權(quán)力者并不愿意受到限制，另一方面，現(xiàn)行的監(jiān)督體制對地方主要握有公權(quán)力的人無法形成有效監(jiān)督。為此，最不壞的方法就是通過道德教化的方式提升黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識，盡管這個過程是漫長而難以確定的，但除此之外，只能等待良好的制度設(shè)計日后出臺。

綜上，地方法治建設(shè)，是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，是國家法治現(xiàn)代化目標的實施路徑。筆者以為，地方法治建設(shè)不應(yīng)局限于落實中央及地方會議和文件精神，而應(yīng)做好地方層級的“頂層設(shè)計”，關(guān)鍵是要有問題意識，換句話說是要有目標、有方向，這也是地方法治的基礎(chǔ)問題。本文提出了地方法治建設(shè)應(yīng)秉持的三大主要目標，凡對地方政府法治指數(shù)進行的排名，應(yīng)當在三大目標的基礎(chǔ)上制定科學(xué)的評估體系，進行科學(xué)評估。當然，囿于筆者的學(xué)術(shù)水平及行文篇幅，其他目標在此未做討論，敬請同仁批評。

[注釋]

①“區(qū)域法治”中的“區(qū)域”有五種內(nèi)涵，一是法域，二是行政性區(qū)域，三是經(jīng)濟性區(qū)域，四是綜合性區(qū)域，五是國際性區(qū)域.本文中的地方法治是在第二種行政區(qū)域的意義上使用.

[1]夏勇.論西部大開發(fā)的法治保障[J].法學(xué)研究，2001(2).

[2]文正邦.區(qū)域法治——深化依法治國方略中嶄新的法治形態(tài)[J].甘肅社會科學(xué)，2008(6).

[3]夏錦文.區(qū)域法治發(fā)展的法理學(xué)思考——一個初步的研究構(gòu)架[J].南京師大學(xué)報，2014(1).

[4]王敬波.地方法治政府評估的中國實踐[J].中國法律評論，2017(4).

[5]習近平.堅持走中國特色社會主義治理之路，確保人民安居樂業(yè)社會安定有序[N].人民日報，2017-9-20.

* 2017年度阜陽市委黨校系統(tǒng)科研課題《阜陽法治現(xiàn)代化問題研究》(FYDXKT201731)研究成果。

D691

A

2095-4379-(2017)34-0038-02

劉玉彪(1990-)，男，漢族，安徽阜陽人，法學(xué)碩士，中共阜陽市委黨校綜合教研室，教師，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。