檢察機關在民事公益訴訟中的職能定位研究

曹國華 章佳明

浙江省嘉興市平湖市人民檢察院，浙江 平湖 314200

檢察機關在民事公益訴訟中的職能定位研究

曹國華 章佳明

浙江省嘉興市平湖市人民檢察院，浙江 平湖 314200

檢察機關提起民事公益訴訟，是檢察機關參與社會治理，維護社會公眾之利益，為社會解決群體性矛盾案事件的有效方式。通過對我國檢察機關作為原告提起民事公益訴訟制度的背景以及該制度與“綠色司法”理念之關系進行闡述，結合試點工作所產生的成效，引出檢察機關作為訴訟主體的優勢所在。并從“設立專門辦案模式、創新辦案協作機制、充分利用檢察建議和檢察職能推后介入、輿論氛圍引導制度”五方面，對我國檢察機關作為民事公益訴訟原告主體過程中的職能定位提出完善建議。

檢察；民事；公益訴訟；原告；主體；職能

一、我國“檢察機關提起民事公益訴訟制度”的背景

國家，是公共利益的最終代表者，因為“國家制度從根本上保障了最大限度科學性地來整合出社會公共利益，因此國家是社會整體利益的主要代表者和維護者”。①而十八屆四中全會將檢察機關確立為公益訴訟的適格主體，使其成為原告提起民事公益訴訟，更加符合人民檢察院作為國家的法律監督機關之定位。

于我國目前而言，公益訴訟之程剛剛起步，探索之路迢迢漫漫，但所表現出來的探索之力卻厚積薄發。2012年修改的《中華人民共和國民事訴訟法》，第五十五條明確規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”②此條款標志著民事公益訴訟規則首次以成文法的形式在我國設立。

2014年，十八屆四中全會首次提出“檢察機關提起公益訴訟制度”的改革要求，2015年，全國人大常委會授權最高人民檢察院在全國13個省(區、市)開展公益訴訟試點工作。最高檢繼而積極出臺了《檢察機關提起公益訴訟試點方案》及《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，全面開啟了檢察機關作為適格原告，提起民事、行政公益訴訟的探索模式。

二、“檢察機關提起民事公益訴訟制度”與“綠色司法”理念高度契合

在習近平總書記系列重要講話中，曾重點提到“關于生態文明建設：綠水青山就是金山銀山”。而自黨的十八大以來，綠水青山的生態文明理念，已經延伸到了從嚴治黨、依法治國領域。我國正全面構建政治生態和法治生態上的“綠水青山”。

依法治國，就是需要實現國家治理體系和治理能力的現代化，而這就要求法治生態同樣需要具備“健康、綠色”的屬性，從而回歸法治最本質的意義。浙江省人民檢察院汪瀚檢察長在“兩會”期間首次提出了“綠色司法”理念，把綠色司法作為檢察工作轉型發展再啟航的新動力，落實到司法辦案全過程和檢察工作各方面，以檢察司法的優質實踐，打造法治生態的“綠水青山”。

因此，檢察機關提起民事公益訴訟的試點工作和試點之前檢察機關的民事行政檢察工作，通過“以大力加強對公權力的監督為核心，積極健全民事訴訟監督、支持起訴、民事公益訴訟協調發展的多元化民事監督格局”③，正是對“綠色司法”理念的精確踐行。

三、試點地區檢察機關取得的成效

自2015年至2017年3月間，試點地區檢察機關給全國人民交出的答卷是：公益訴訟訴前程序案件5218件，其中已經提起訴訟653起；目前法院審結88件(包括了已判決的78件，且全部支持檢察機關的訴訟請求)；2起民事公益訴訟案件以調解方式結案；民事公益訴訟因其他適格主體參與訴訟、行政公益訴訟因行政機關在起訴后糾正了違法行為，檢察機關撤回起訴8件。④兩年試點，檢察機關共計挽回直接經濟損失達65億。

可見，自試點啟動以來，檢察機關始終堅持以生態、資源、環境等領域為重點，緊盯不放其背后的監管不力問題，密切關注人民群眾反映強烈的侵害公益的案事件，充分運用自身主體優勢，積極發現案件線索，準確引入訴前程序，嚴肅提起公益訴訟，試點碩果累累。

四、檢察機關提起民事公益訴訟制度的相關問題探究

(一)檢察機關作為我國民事公益訴訟起訴主體的優勢

1.行政機關作為起訴主體的弊端

本文認為最大的不足之處在于，當行政機關怠于履行公共利益的監督、管理職責而引起的侵權時，行政機關再作為起訴主體，顯然是不合適的。

2.社會組織作為起訴主體的弊端

一是我國社會組織數量龐大，有數十萬之多，魚龍混雜，不一定都有能力勝任維護公共利益的重任；二是組織成員的綜合素質參差不齊，專業知識，專業技術設配，專業能力也還極其不平均；三是社會組織在公益訴訟過程中易受多方面壓力和利益的影響甚至威脅。因此，對于社會組織作為民事公益訴訟主體，還需要對其加以更多的資質限制。

3.公民個人作為起訴主體的弊端

結合我國的實際情況，以維護環境權益為例，公民公益訴訟的確存在諸多不足之處：一是出于人身安全方面的考慮，公民個人出面起訴公益侵權，其公民健康權甚至生命權易受到威脅，比如環境衛士張某某和吳某某，他們的公民公益訴訟之路崎嶇坎坷，甚至多次受到了死亡威脅；二是在對環境污染等公益進行維權時，特別是針對水體、大氣、土壤等生態環境領域的公益訴訟，在取證、舉證過程中“大多涉及到復雜的技術，需要配置專用設備，并經過專門技術培訓，進行符合標準規范的監測、采樣、分析、化驗，專用設備和相關費用都很高，這些因素會嚴重限制普通個人的有效訴訟能力，實際訴訟難度很大”⑤；三是公民個人進行民事公益訴訟開展維權活動，將消耗個人極大的精力，所涉及的訴訟費用和相關成本也相當高昂，這也是我國公民公益訴訟之路的一塊大絆腳石。

4.檢察機關作為起訴主體的優勢

本文認為，檢察機關作為原告，成為民事公益訴訟的適格主體，有其自身明顯的長處：一是完全符合《憲法》和《人民檢察院組織法》的立法精神，能夠依法履行法律監督機關的職責，從而更加有效地維護國家之公共利益；二是依托《中華人民共和國檢察官法》，當代檢察官具備優秀的法律素養，無論是在知識儲備，還是訴訟技能方面，均能夠符合民事公益訴訟原告的要求；三是檢察權對司法權和行政權具有制約作用，當權力行使不當時，檢察機關就可以通過起訴、督促、建議等方式進行監督，保證行政執法的合法平等性，從而有效地維護公共利益；⑥四是“檢察機關享有法定公權力，是國家的監督機關，司法上具有獨立性，不受外界的影響，監督法律的正確有效實施是其重要職責”⑦，人民檢察院內部的民事行政檢察部門在理性謙抑監督、修復社會關系、服務社會治理方面，具備更加豐富的工作經驗；五是當損害行為或公共利益的損害程度上升至刑事犯罪的程度，檢察機關可以及時轉變角色，對其進行刑事追訴，使之承擔刑事責任，從而使打擊更為嚴厲，威懾力更為顯著；六是人民檢察院作為國家最重要的司法機關，能夠為民事公益訴訟提供強有力的人、財、物、技術、知識等保障。

(二)我國可以對域外民事公益訴訟主體的制度模式的辯證借鑒

比較法作為社會科學領域的基本研究方法，其最大的作用在于通過觀察、對比、分析，找出研究對象的相同點和不同點、積極面和消極面，從而更好地認識事物，去糟粕存精華。對于“民事公益訴訟主體”的比較法研究的目的也在于此。

在2015年檢察機關正式得到授權開展公益訴訟試點工作之前，我國的法律對于涉及公共利益的民事訴訟，都過分強調了起訴人與侵害行為結果之間的直接利害關系。例如九十年代的浙江平湖“蝌蚪之死”案，又例如，2010年大連新港“7·16”油污染事件、2011年蓬萊19-3油田溢油事故和2013年11月22日青島東黃輸油管線爆燃事故，入海原油對鄰近海域的海水、海洋沉積物、海洋生物、岸灘等造成了毀滅性的污染。面對海洋污染，面對環境權益的人為破壞，一些人選擇了沉默，一些人卻求告無門，找不到如何救濟，歸根結底，反映的是我國民事公益訴訟起訴主體適格制度的不健全。

這樣所導致的直接弊端在于，例如在海洋污染發生時或發生后，直接利害關系人如果出于主觀或客觀的原因無法提起民事或行政訴訟，那么污染侵害行為人將就此逃避法律責任。而從另一方面說，即使海洋污染侵害行為發生，還得等到具體的損害出現再由利害關系人提起訴訟，這樣為時已晚，無法把污染消除于萌芽狀態。

依如此邏輯，擴大起訴人的適格范圍將變得相當有必要。本文認為，借鑒美國采用的“合理關聯利益”理論，即“原告無需為起訴資格專門證明他們的訴訟利益觀點，但是要求原告必須為利益受影響或可能影響者，無論損害大小，只要能確認損害實際存在，即可認定原告資格。”⑧根據“合理關聯利益”理論，再結合“程序當事人”理論，就可以將民事公益訴訟的起訴主體范圍完全突破“直接利害關系”的禁錮。

同時，建議立法明文確立檢察機關的公益訴訟權，并明確限定民訴法第五十五條中“有關機關”的范圍，或在各特別法中明確公共利益的適格起訴主體；對于社會組織能否成為訴訟主體，介于我國國情，可以加以資質上的限制，并完善其檢舉、控告制度，更為妥當；而對于公民訴訟，介于其較多不成熟之處，建議目前以完善現有的公民檢舉、控告制度為主，而不建議過早的把公民個人納入民事公益訴訟主體中去。

(三)完善我國現階段檢察機關提起民事公益訴訟之職能定位的建議

檢察機關作為適格原告提起民事公益訴訟，其根本立足點不能定位于“展示業績”，而是要定于“維護公益”之上。

1.設立專門辦案模式

以大數據為支撐，嘗試建立全國范圍內或全省范圍內的公益訴訟案件統一監管辦理平臺，組建線索庫及案件數據庫，結合省級“統一管理與研判線索、統一備案審查訴前案件、統一指導辦理”的三統一訴訟模式，創新公益訴訟案件辦理的方式方法，并結合辦案責任制改革，貫徹“綠色司法”理念，挑選優秀的民行檢察官，組建由員額檢察官、檢察官助理組成的公益訴訟辦案組織模式。

2.創新辦案協作機制

加強制度和機制建設，打造聯動協作體系，探索檢察資源整合機制，建立民行與相關檢察業務部門之間、試點與非試點檢察院之間的協作機制。此外，要積極建立與法院、行政機關的外部聯系協作機制，在信息共享、線索移送、技術支持、檢法對接事項等方面實現聯動互通，確保訴訟順利進行，達到公共利益保護效能的最大化。

3.充分利用檢察建議

檢察建議是社會綜合管理的一種重要形式，運用的民事公益訴訟訴前程序中，可以與案件辦理相結合，以書面形式對侵權行為單位或個人，以及怠于履行義務的單位或個人發出建議書，建議其正確實施法律法規，從而實現司法成本最低化的社會管理、服務，最終預防或減少違法侵權。檢察建議作為公益訴訟的訴前程序，對公共利益的維護作用巨大。從試點情況看，檢察建議的落實情況體現出回復更及時、采納率更高、實際效果更好的新變化，絕大多數接到檢察建議的行政機關，及時糾正了違法行為或者履行了法定職責，特別是許多地方行政部門采納檢察建議認真整改，強化了監管責任，堵塞了監管漏洞，規范了監管行為。⑨

4.檢察職能推后介入

行政機關始終是站在維護國家公益的第一線的工作單位，而且對受損的公益開展行政救濟，原本就是行政機關的基本職能之一。相較之于懲罰更為嚴厲的司法救濟，行政救濟具有高效低成本、靈活又便捷的特點，從而也帶來了救濟效果直接快速顯現，而這優勢是司法救濟所不具備的。因此，在構建國家和社會的公益保障制度時，行政救濟制度應當排在第一位。

對于檢察機關來說，其定位更像是行政救濟等救濟手段的補充，而非民事公益訴訟的唯一起訴主體或首要起訴主體。司法救濟永遠是社會治理的最后手段，“檢察機關既要注重發揮司法的能動性，也要注重秉持司法的謙抑性，堅持有所為、有所不為，把握好主動干預和自我節制的尺度，防止濫用訴權。”⑩只有在窮極其他救濟途徑，并經過訴前程序，公共利益仍處于不可避免地受損害狀態下，民事公益訴訟才由檢察機關不得不提起。

5.輿論氛圍引導制度

在自媒體信息時代，檢察機關在辦案的同時，要注重將報紙、雜志等傳統媒體與微博、微信等互聯網媒體相結合，由省級或市級檢察院統一、及時在主流媒體和網絡平臺宣傳工作動態和個案辦理進展，既宣傳報道，亦接受社會監督。

[注釋]

①潘申明.比較法視野下的民事公益訴訟[M].北京：法律出版社，2011：53.

②全國人民代表大會.中華人民共和國民事訴訟法(2012年修正)，主席令11屆第59號，第五十五條.

③汪瀚.踐行綠色司法 推進檢察工作高水平發展[EB/OL].http：//newspaper.jcrb.com/2016/20160912/20160912_003/20160912_003_1.htm，2016-10-23.

④郭洪平.檢察機關強化公益保護 挽回直接經濟損失65億[EB/OL].http：//www.spp.gov.cn/tt/201706/t20170620_193459.shtml，2017-9-19.

⑤別濤.環境公益訴訟立法的新起點——〈民訴法〉修改之評析與〈環保法〉修改之建議[J].法學評論(雙月刊)，2013(1)：104.

⑥徐敬文，毛燕.論檢察機關提起公益訴訟[J].中南大學學報(社會科學版)，2008，14(6)：782.

⑦江偉，段厚省.論檢察機關提起公益訴訟[J].現代法學，2001(6)：19.

⑧周先行.海洋環境污染公益訴訟制度研究[D].中國海洋大學2011屆碩士研究生畢業論文，2011：22.

⑨曲冬梅.檢察機關提起環境公益訴訟體現司法擔當[EB/OL].http：//newspaper.jcrb.com/html/2015-02/25/content_179508.htm，2016-10-24.

⑩劉子陽.中國普法網.檢察公益訴訟試點全面‘破冰[EB/OL]’.http：//www.legalinfo.gov.cn/index/content/2016-08/17/content_6764996.htm?node=66689，2016-10-24.

D926.3；D925.1

A

2095-4379-(2017)34-0058-03

曹國華(1974-)，男，漢族，浙江嘉興人，法律碩士，浙江省嘉興市平湖市人民檢察院，檢察長，研究方向：刑事法律研究；章佳明(1984-)，男，漢族，浙江平湖人，法學學士學位，浙江省嘉興市平湖市人民檢察院，辦公室副主任，研究方向：刑事法律研究。