淺析“小官巨腐”形成原因及預防*

蔡 薇 李紅燕

1.海南大學法學院，海南 海口 570228；2.海南政法職業學院，海南 海口 571100

淺析“小官巨腐”形成原因及預防*

蔡 薇1李紅燕2

1.海南大學法學院，海南 海口 570228；2.海南政法職業學院，海南 海口 571100

近年，大力提倡建設和諧社會、法治社會，法治社會的創建必然要把一些違反法律的行為進行查處、取締。而基層的小官們卻是官小權大，拿著國家賦予的權利中飽私囊。本文從小官巨腐的現狀入手，分析了其產生的原因和危害，有針對性的提出解決策略。

檢察；輿論監督；治理

當前，隨著海南國際旅游島建設的推進，海南省的各項建設都在快速發展中。但是隨之也帶來了很多新的問題，尤其是反腐問題，尤為重要。從全國來看，正在轉型之中的中國，反腐成為中央從嚴治黨的重要舉措和百姓熱切關注的社會熱點問題。習近平指出，“物必先腐，而后蟲生。”

一、現狀概述

近年來，一些國家因長期積累的矛盾導致民怨載道、社會動蕩、政權垮臺，其中貪污腐敗就是一個很重要的原因。大量事實告訴我們，腐敗問題越演越烈，最終必然會亡黨亡國！要更加科學有效地防治腐敗，全面推進懲治和預防腐敗體系建設，提高反腐敗法律制度執行力，讓法律制度剛性運行在此其中，位高權重的巨貪猛虎貪腐問題嚴重，然而近來社會上頻發的基層小官的“巨貪大貪”問題愈演愈烈，基層管理者的貪腐行為由于與老百姓更加貼近而顯得尤其不容忽視。

據資料，2015年，海南各級紀檢檢察機關嚴查“蠅貪”“蟻貪”，嚴厲查處農村基層黨員干部違紀問題531件654人，曝光159件典型案例。2016年2月15日，海南省紀委召開新春第一個常委會議，專題研究部署嚴肅查處群眾身邊的不正之風和腐敗問題。會議明確，嚴肅查處身邊的不正之風和腐敗問題是2016年海南省黨風建設和反腐敗工作的重要內容，各省各級紀檢監察機關要層層傳導壓力，切實把全面從嚴治黨延伸到基層。據海南省紀委信訪室主任劉剛告訴記者：“2015年在全省信訪總量，檢舉控告量雙雙下降的情況下，反映基層黨員干部的舉報卻出現增長”。針對這一問題，海南省常委、省紀委馬勇霞要求，各級紀檢檢察機關要加大查處群眾身邊的不正之風和腐敗問題的力度，重點查處在扶貧領域發生的虛報冒領、截留私分、揮霍浪費等問題；重點查處農村集體“三資”管理、土地征收和惠農資金等方面貪污挪用、“雁過拔毛”損害群眾利益的問題；重點查處在辦理涉及群眾的事務時優親厚友、與民爭利、以權謀私等問題；重點查處漠視群眾疾苦、庸政懶政、失職瀆職等突出問題。①由此可見，全省的黨風廉政建設和反腐敗工作任重道遠。海南國際旅游島的建設帶來了新的機遇和發展。近年來，我省財政、海洋漁業、農業、衛生、國土、文體、工信等幾個廳局相繼發生腐敗案件，嚴重敗壞黨和社會風氣，由此損害國家利益和黨的形象，“千里之堤毀于蟻穴”，對于一些重要部門的基層管理人員的貪腐行為在近年來顯得尤為突出。中紀委十七屆六次全會提出要嚴肅查處重點領域和關鍵崗位發生的腐敗案件。從海南省查辦的案件情況來看，行政執法機關工作人員所占的比例比較大，特別是一些熱點部門，比如建設、國土、交通、財政、稅務及涉農部門容易滋生腐敗問題。近年來查處的腐敗案件除了涉及各部門關鍵崗位的領導干部之外，還包括出納、會計等一般工作人員，位小權重、小官大貪的現象時有發生。例如海南昌江財政局委派會計李某挪用300余萬元，儋州財政局財政所會計挪用170多萬，均用于打私彩，三亞民政局出納陳某私自挪用500萬元等。這種腐敗“落勢化”傾向在20世紀90年代就曾出現過，當時主要的表現為向民眾層面上的下落，與公共權力相關的行為容易發生異變，如醫院的收銀員，倉庫保管員，行政單位的會計出納等都會利用手上的那點權力謀取私利，職位不高卻掌握實權且手段隱蔽，這是社會權力意識的腐敗。而現在的“落勢化”主要表現為腐敗從高職位向下落，即向科級干部以及科級以下的干部下落，這表明腐敗現象正在往基層滲透。

小官之貪之所以總成窩案一抓一大把一查一大串，讓老百姓感性認為“無官不貪”的錯覺，究其原因，其一則為官場的政治生態風氣除了問題，官場價值路標錯位。而且小官巨貪的生物鏈在于虎蠅結合，上下勾結、沆瀣一氣、官官相護、互利互保——蠅背靠虎、虎得蠅利、蠅得虎保。加之基層的不作為，各種人情、軟弱、同流合污……最終導致生物鏈的空間越來越大，所以小官貪的錢財不一定比“大老虎”撈的少，有的甚至比“大老虎”貪的更多。因此習近平主席明確：堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，既堅決查處領導干部違紀違法案件，又切實解決發生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題。由此可見，小官雖小，然后由于他們所掌握的資源及利益并非小數，因工作的需要經常容易經不住誘惑而滋生腐敗。

以海南省為例，近幾年來檢察機關查辦的涉農貪污賄賂職務犯罪案件中犯罪嫌疑人身份來看，農村基層組織工作人員所占的比例比較大，農村基層組織工作人員181人，占立案總人數的50%，主要為村支部、村委會、經濟社、大隊、農場、村辦企業的干部，其中村支部書記、村委會主任30人，文書、會計、出納30人，兩者合計占33%。②雖然涉案金額不大，但是作案的時間跨度長，涉及面廣，危害很大。農村基層犯罪還出現一些新的情況，村民小組長呈上升勢頭，涉“土”型犯罪突出，土地征用、土地開發、城中村建設以及農村資金管理、等環節都是“村官”犯罪的重災區。表現為：一是從土地征用補償費里頭“淘”，二是從集體土地征用款與承包款中“挪”。三是與開發商串通實行“互惠互利”的手段，侵犯村民的集體利益。所以中紀委、高檢院和國土資源部聯合開展了查辦國土領域腐敗案件的專項工作，土地案件大都與農村基層腐敗有關。因此，針對這方面問題，海南省這兩年重點查處農村集體“三資”管理、土地征收和惠農資金等方面的貪污挪用問題。

二、形成原因及危害

小官雖小，由于身處要害部門且手中掌握著公共資源和利益，以權謀私，危害極大。這些“芝麻粒兒”大小的官員之所以在這幾年能夠在貪腐大案中粉墨登場，長成貪腐大鱷，絕非無源之水無本之木。究其原因如以下：

(一)官場價值路標錯位

當下社會是市場經濟主導的社會，市場經濟的價值指向偶爾會出現泛化從而滲透到其他的社會系統中，尤其是政治系統中，猶如司馬遷的《史記·貨值列傳》中所說的一樣：“天下熙熙，皆為利來；天下攘攘，皆為利往”，當大家都以金錢作為唯一的價值指標時，難免會讓不少為官者產生價值錯位。官場的風氣會是為官者的風向標，是政治生態的關鍵因素，如果它出問題即為系統性的問題。因此，在官場起到系統性影響的政治生態如果出現問題，首先就是官場的風氣除了問題，也就是官場的價值路標錯位。尤其對基層官員的群體性腐敗案件的處理事關整個反腐大局及民心所向，因此，解決小官巨腐問題成為一項迫切的命題。

(二)權力集中，權責不分明，缺乏有效監督

基層權力往往公開透明度低，基層官員欺上瞞下其貪腐行為容易得逞，加上基層官員崗位比較固定化，越是在基層，權力生態當中的“熟人社會”特點就越加明顯，由于存在著同學、同鄉、親戚血緣等各種關系交錯形成特定的利益關系，久而久之就逐漸形成了一個集體腐敗群體，從而造成了“利益均沾、共結同盟、天衣無縫”的現象出現，其形成正式得益于當前權力管理制度上的諸多疏漏，例如涉案者的分管領導及部門是否對涉案者的權力集中和監管的行為考核缺失？以及對涉案者的失職行為睜一只眼閉一只眼，考察失職，財務制度不完善、紀律不嚴，甚至基層干部與上級領導官員共同結成利益同盟，從而形成縱向的監督不到位，上下級官員互相勾結共同掠奪基層資源。而普通的民眾缺乏對基層權力擁有者的監督手段，加上訴求的渠道不通暢，上級政府又不能對這些基層權力進行有效的監督。正是這些因素的共同作用，為貪腐鏈條創造了字樣的土壤和生存的空間。我們在驚訝錯愕之余，應該反思如何填補制度上的漏洞和徹底斬斷這條腐敗后路。

三、預防對策

(一)立好官場的道德標桿，治理良好的政治生態

《論語·子路篇》中孔子有云：“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從。”基層領導干部身處一線擔當著道德示范的作用，一旦道德失衡即產生負面效應。

主觀上要嚴分公私，而后辯是非、知善惡，這是為官者抵制住最初誘惑的思想防線。在我國龐大的基層干部隊伍中，由于面臨著學歷較低、受教育程度限制問題，尤其是在農村鄉鎮，部分基層干部素質不高，沒有受過良好的教育，加上掌握的專業技能比較有限，身處偏遠地區，與外界信息溝通較少，接受外界新鮮事物的能力較低，隨著年齡的增長，法律意識逐漸淡薄，思想防線也就隨之打開，利用手中的公權力為自己謀利，顛倒是非善惡的標準。中國共產黨十一屆五中全會通過的《關于黨內政治生活的若干準則》特別強調了“共產黨員和干部應該把謀求特權和私利看成是極大的恥辱”。為官者的第一身份就是公權力的行使者，必須始終嚴格區分自己的公私領域，“勿以惡小而為之”，雖然錢權的魅力勢不可擋，但更為重要的是為官者的理想和信念要足夠堅定，能抵制住外來的誘惑，內心的道德防線要足夠牢固，否則一旦撕開一條裂縫，其內心的道德大廈便會迅速崩塌，在現實面前不堪一擊。因此道德治理的首要就是“嚴分公私”，嚴以修身，而后嚴以律己、嚴以用權。全面從嚴治黨勢在必行，加強黨的建設，為政清廉才能取信于民，秉公用權才能贏得人心。

(二)建立健全基層權力內控機制，健全問責機制

針對基層權力過于集中問題，要適度分解權力，在一些重點領域崗位推行崗位輪崗制度，重點崗位的工作人員定期進行交流和輪崗，規范權力運行的流程，完善相應的財務審批制度以及內部財務監督制度，定期進行審計監督，基層權力運行要盡量公開化，規范基層官員權力運行的范疇，進行科學的制度設計，增強責任倒查制度，從而充分發揮相關部門對相關制度、決策和措施的審核把關作用以及糾錯職能，與此同時，還要加強輿論的監督力度，達到多管齊下，綜合治理的決策才能防微杜漸。

另外，在很多基層官員貪腐案件中，權責問題是其中的重要問題。權責一致是權力與責任相關共存性的理想狀態。有權必有責，用權必負責，責任既是權力運行的動力也是權力行使的底線。基層官員行政權力的惡性膨脹導致的貪腐案件一次又一次地警告我們，權力與責任的不對等傾向、權力與責任結構失衡、責任制約權力的機制失效等問題成為廉政目標實現的巨大絆腳石。因此，厘清權力與責任直接的關系、明確責任主體、完善權力運用規則、健全相應的問責機制是防范和克服權責分離現象的重要問題，也是治理腐敗的根本之道。權力與責任的相關共存性為責任制約權力提供了規則依據，法治下的政府權力都應該有其相應的法律責任。權力的設定歸根結底是服務于公共利益，而腐敗的本質是公共權力的非公共使用，是公權與私利的勾結，最終導向權責背離。要實現權力清單和責任清單的落實，首先要讓權力運行公開透明化，科學設置權力以及合理分配權力，厘清與權利相對應的責任，明確責任的主體。其次要健全問責機制，完善權力運用的規則界定權力的運行邊界，不得隨意突破。真正實現有權必有責，用權必負責，實現責任制約權力，從根源上遏制腐敗。

綜觀目前各地各單位發生的案件，可以看出它們有一個共同的特點，權力失控，行為失范。究其原因，除了個人素質較低以及主觀因素外，客觀上是對其權利的使用缺乏有效的制約和監督，其表現為回避監督，或者在形式上、表面上的事后監督或者有意為監督設置障礙。從而導致“上級監督不到、同級監督不了、下級不敢監督”。與此同時，紀檢監察、審計等外部監督又缺乏有利的措施和手段，難以將監督落到實處。加上政務工作公開化透明度不高，當事人害怕遭到報復，不愿舉報、不敢舉報，導致行政權力無法得到新聞輿論和社會監督，促使腐敗者更加膽大妄為。為此，建立有效的監督機制，從內而外加強對各級官員手中權力的監督，使他們即使有利己之心也不得不恪守職業道德的邊界，形成真正的高壓震懾，使其“不敢為、不能為、不愿為”。健全多元監督主體的監督機制，形成一個嚴密的體系是極其有必要的。除了涉及機密問題之外，政府官員的一切行政行為和行政過程都應直接接受權力的來源者——人民群眾的監督。

四、結語

隨著“小官巨腐”的案例在社會上的頻頻曝光，立刻引發輿論熱議。我們在驚愕痛恨的同時，也開始反思，小小科級官員貪腐數額如此巨大，基層腐敗敗壞的是社會基礎和社會風氣，基層面廣人多，一個縣里，幾百個科級干部，如果加上村級數量更多，如果腐敗腐化，猶如白蟻蛀空了柱子——基礎不牢、地動山搖。因此全面深入掃除基層官員的腐敗行為意義重大，而一件件的案件發生再次表明，對那些基層小官員的監督不是可有可無的。隨著經濟的快速發展，一些看似不起眼的“芝麻官”手中握有的權力也再倍增。因此，有必要加強對基層官員的監督制約，莫以官小而失管，需要真正從根源上厘清權力與貪腐的關系。“絕對的權力導致絕對的腐敗”，一方面是說權力過大，過于集中會導致腐敗；另一方面說明只要失去監督，無論權力大小都容易導致腐敗，加之目前內部監督外部監督制度的不完善，權力一旦失控，官員欲壑難填，胃口越來越大。防止小官巨腐要通過更嚴密的制度設計，打破自我監督的困境，防止官員站在籠子里卻手拿鑰匙。在深化改革的過程中，如何完善監管體系，發揮人民主體性的監督意識，加強監督的有效性是彌補監督制度漏洞的重要出發點。

[1]趙秉志.開啟法治反腐新時代[N].光明日報，2015-3-15.

[2]領導干部要做尊法學法守法用法的模范 帶動全黨全國共同全面推進依法治國[N].人民日報，2015-2-3.

[3]趙秉志.關于加強反腐敗體制機制創新的思考和建言[N].法制日報，2014-12-31.

[4]儀建紅，黃紅平.試論中國特色反腐倡廉理論體系[J].山東社會科學，2014(02).

*海口市哲學社會科學規劃課題《黨的基層組織法治化治理腐敗研究》(項目編號：2017-ZCKT-07)。

D262.6

A

2095-4379-(2017)32-0044-03

蔡薇(1979-)，女，廣東汕頭人，法學碩士，海南大學法學院，講師，研究方向：法理學、法律史；李紅燕(1982-)，女，漢族，海南澄邁人，法學碩士，海南政法職業學院，講師，研究方向：刑法學。