基層治理視角下精準扶貧識別機制的實踐困境探析*

向海霞

中南財經政法大學法學院，湖北 武漢 430073

基層治理視角下精準扶貧識別機制的實踐困境探析*

向海霞

中南財經政法大學法學院，湖北 武漢 430073

精準扶貧是我國新時期扶貧工作的重要機制，主要由精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核四個部分構成，其中精準識別是前提和基礎，關系著聯動幫扶、貧困戶進入退出機制以及效績考核的精確性。隨著精準扶貧瞄準單位的下沉，精準識別的展開最終將依托于基層政府實施。由于基層治理陷入了政府主導推進精準扶貧與民主自治村務相沖突的“怪圈”，識別機制也出現異化，發生偏離，最終導致精準扶貧沒有產生理論設想的結果。當前不應只是思考如何在村民自治制度的框架下更好地推進精準扶貧，更應注重如何在精準扶貧的形勢下構建村民自治。

精準扶貧；識別機制；基層治理

一、引言

改革開放至今，我國成為全球第一個實現聯合國千年發展目標貧困人口減半的國家。在實現了大規模脫貧后，我國目前的貧困形勢主要表現為貧困人口點狀分布、致貧原因復雜化、貧困需求多樣化和返貧不確定化等。傳統的粗放式扶貧早已不能夠適應新的時代局勢。2013年12月18日，《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》的通知(中辦發〔2013〕25號)中明確提出創建精準扶貧機制。根據該文件，精準扶貧是指通過貧困戶和貧困村精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導各類扶貧資源優化配置，實現扶貧到村到戶，逐步構建扶貧工作長效機制，為科學扶貧奠定堅實基礎。“精準”的首要任務是精準識別貧困對象，然后準確分析致貧原因，分類制定幫扶措施，最終實現精準幫扶。

隨著精準扶貧瞄準單位不斷下沉，基層政府成為精準識別工作的直接承擔者，因此基層治理工作在很大程度上影響著精準扶貧識別機制。本文根據湖北省各貧困縣的實地調研資料，以基層治理與精準識別機制的相互作用為切入點，深入分析基層治理結構下精準識別機制實際運行中的困境。并對其背后的原因進行實證探析，為規范基層治理下的精準識別機制提出初步建議，以期為精準扶貧工作地有效開展提供些許思路。

二、識別機制的制度缺陷

(一)指標規模與實際規模不符

多地進行精準識別時采取規模控制，即將扶貧指標自上而下逐級分解到行政村。①這種四級網絡較為合理，但由于運作層級過多，貧困信息多級傳遞，易造成信息失真，在層級利益、指標考核等形勢下容易滋生腐敗。加之上級政府無法細致了解各貧困戶的具體情況，使得瞄準精度大大降低，難以真正合理分配扶貧資源。甚至一些地方為了獲得更多扶貧資源便多報虛報，這都大大降低了精準扶貧的精度。如何將“層級式”縱向識別與“參與式”橫向識別相結合是當前精準識別工作的重點。

(二)貧困戶界定標準不盡合理

根據《扶貧開發建檔立卡工作方案》，以2013年農民人均純收入2736元(相當于2010年2300元不變價)的國家農村扶貧標準作為精準識別的標準，在實踐運行中存在不合理之處。少部分地區嚴格以收入為標準進行精準識別，因病致貧、因學致貧等便會被過失排斥在幫扶對象之外。同時，收入摸底工作的開展十分困難，老官廟村②的金主任說到“種了幾畝地多少收入，家里有無家禽，打工、養老金、低保金收入全部都要算進去等”，這些事務瑣碎繁雜，準確計算相當困難。而且很多農戶知識水平有限，平時不記賬，也不清楚家庭的具體收支狀況。

大部分地區未嚴格采用收入標準，將疾病、上學等因素綜合考慮。綜合標準識別一是解決了收入摸底的難題，二是使精準識別與當地實際相聯系。但也會導致識別標準主觀化，這對主導或承擔精準識別的人員數據處理能力和為政清廉程度是一大考驗。值得深思的是某些地區還借助道德標準，將懶惰、沾染不良嗜好的貧困人口排斥在外。

(三)建檔立卡的周期性與貧困實況的動態性之間的矛盾

國務院扶貧辦要求建檔立卡每年更新，以實現貧困對象的動態管理，但卻忽視了落實的難度：駐村干部每年挨家挨戶進行調查，進行收入摸底，以此保證扶貧信息的準確持續更新。這需要大量的資金支持，但扶貧資金有限，因此，一些臨界群體時常“被脫貧”。

建檔立卡的周期性不能實時應對突發致貧的情況。湖北省襄陽市南漳縣2016年因突發洪水災害，直接經濟損失超過380萬元。原本的臨界農戶受災后符合精準扶貧的各項標準，但由于建檔立卡工作的周期性，這些農戶無法被及時納入，只能依靠其他幫扶措施進行臨時性救濟。實際上若考慮建檔立卡工作的成本，其周期不論多短，都會受到臨時性貧困的沖擊，對精準識別產生影響。

(四)維穩思想和政績考核體制容易導致貧困對象識別不合理

開展精準扶貧主要形式之一是依托政治動員的政府調控，將經濟責任制引入到政治生活，并刺激政治過程，此模式效率高，見效快。但一些扶貧干部在上級壓力性的考核指標下采取見效迅速卻治標不治本的扶貧方式，極容易導致“返貧”問題。而沒有政績考核體制的約束，又難以激發各方參與扶貧工作的積極性。如何在績效考核體制下平衡激勵機制與壓力逆反現象也值得深度探討。

維穩工作是官員政績考核的一大重點。在將精準扶貧提高到當前如此高的地位時，難免會出現拿資源換穩定的現象。如今上訪渠道的簡易化、多元化為老百姓提供了更多向上級表達訴求的渠道，也加劇了基層行政人員的危機意識。于是，扶貧資源就成為官員安撫上訪者的“奶嘴”。這種現象不僅擾亂了扶貧資源的正常配置，扭曲了扶貧資源的外部形象，同時也助長了民眾“等、靠、要”的思想。

三、基層治理影響精準識別

(一)熟人社會運作機理的雙重矛盾

精準扶貧工作中村委會和村內民主評議對識別扶貧對象意義重大。民主評議的本質是通過熟人社會的運作模式監督精準識別。因為日常交往中才能真正了解申請農戶的真實生活狀況，但毫無疑問熟人社會的運作不可避免存在惡意排斥和變味的人情消費。惡意排斥指主導或者承擔精準識別的人員為私利優親厚友或以扶貧資源作為人情關系的賦予，假公濟私，主觀分配。人情消費是農村普遍存在的巨大負擔，親屬關系走動最大的就是人情往來，貧困戶也不得不順從習俗走人情，這加大了貧困家庭的經濟壓力，而一旦貧困戶因貧拒絕人情支付，就會被貧困之外的人情隔離，不斷被邊緣化。

(二)反向歧視問題與臨界農戶的識別

扶貧領域的反向歧視問題，主要針對兩類群體而言：一是懶惰、有不良嗜好的人。他們被納入扶貧對象，村民難免有異議，甚至導致好吃懶做、依賴政府成為風氣。雖然政策問題不能搞一刀切，但中央政府一旦設置例外就會被地方無限利用，甚至導致整個政策目的落空，因此兩害相權取其輕。目前的制度是最容易也最有效在全國內實行。村民的不平衡心理需靠一般扶貧的提高去消除。二是亞貧困戶。在精準識別中最困難的是識別貧困標準附近的一般貧困農戶。作為脫貧措施的村集體經濟的發展以及村集體公共設施的普惠要么指向富人、能人，要么指向包括貧困戶在內的所有人，當亞貧困戶無法享受到政策優惠時，可能產生對精準扶貧戶的反向歧視。值得欣慰的是，調研組發現目前精準扶貧強調穩定、逐步提高收入，相應幫扶措施是政策兜底，所以精準扶貧戶的生活水準不會大幅度超過亞貧困戶，所以該群體的反向歧視趨向尚不太明顯，但在今后的扶貧工作中可能會成為棘手問題，應有所準備。

(三)村委會功能異化，村民自治虛化

扶貧是一種資源的外部輸入，本身就意味著自治的淡化。政治和經濟的關聯在領導人的層面體現明顯，但民眾卻鮮有人關心。政治是經濟資源分配的一個渠道，經濟利益本應通過政治博弈決定資源歸屬，當政治不能決定經濟資源分配時，百姓便對政治沒有訴求。按照村委會組織法的設定，村委會僅僅是一個執行機構，真正的民主機構是村民代表大會和村民會議。但調研顯示，村民代表大會舉辦多是為了公開村務以平息民怨。村民會議發揮不了作用，只能由村委會來承擔資金分配的責任，而老百姓往往又不相信村委會，陷入惡性循環。此外由于政府主導長期主導扶貧工作，村民凡事都想找政府，依賴心理嚴重，自治能力已然渙散。所以當下的解決思路不是用村民自治的框架去推進精準扶貧，而是在精準扶貧的新形式下構建積極有序的村民自治。

(四)精英外流與精英俘獲影響精準識別

隨著我國經濟發展，城市化與工業化成為勢不可擋的趨勢，外出務工成為大量青壯年勞動力的首要選擇。首先，勞動力的大量流失導致了村民代表大會的參會代表缺乏廣泛性和代表性，無法真正的反映民意。其次，開發式扶貧需要發動貧困標準下具備勞動能力的農村人口，人才外流造成很多到戶發展項目無法落實。最后，村莊空心化也導致了參與村民代表大會代表和村兩委之間權力不對等，村兩委和留在村莊的少部分精英群體的力量過強，村民監督形同虛設，必然會出現精英捕獲現象③以及扶貧資源的不合理分配。

(五)駐村扶貧干部工作隊效果不佳

扶貧干部具有村莊治理者和國家扶貧代理人的雙重身份，但其制定政策時較少從基層治理角度出發。扶貧是一個漫長的過程，實現長效脫貧，需要大量的時間和精力，而不少駐村干部認為扶貧工作見效慢、壓力重大而工資待遇有限，工作的積極性和主動性不高。扶準扶貧強調產業扶貧、教育扶貧等綜合扶貧措施都需要扶貧干部積極主動地爭取資源。此外，駐村干部選派面臨困境。從年齡結構來看，思想活躍的年輕干部和經驗老道的老干部沒有起到互相補充的作用。從扶貧工作來看，一對一的幫扶效果顯著，但幫扶主體之間存在交流不足的問題。

四、結語

精準識別是精準扶貧的前提和基礎，但因種種原因，精準識別機制在實踐中面臨諸多挑戰。建立多維的貧困識別標準；將“層級式”縱向識別與“參與式”橫向識別相結合；克服熟人社會運作機理的現實難題；結合其他國家幫扶措施，解決反向歧視問題；在精英俘獲和精英流失的現狀下積極引導精英回流等，這都是可采取的措施。但當前最重要的不是要根據現行的村莊現狀來推進精準扶貧，而是要利用當前精準扶貧的大趨勢重構村莊治理體系，倒逼基層政府體制改革。

[注釋]

①2014年2月國務院扶貧辦在<扶貧開發建檔立卡工作方案>中提出的逐級指標分配法.

②調研地之一，湖北省南漳縣確定的精準扶貧村.

③邢成舉，李小云.<精英俘獲與財政扶貧項目目標偏離的研究>將其定義為：“精英俘獲更具體地指精英對發展資金和項目信息和發言權的控制，發展資金和發展項目偏離既定目標，扶貧資金和項目的利益絕大部分為社區或是村莊內的精英獲取.”

[1]唐麗霞等.精準扶貧機制實施的政策和實踐困境[J].貴州社會科學，2015，5(5).

[2]鄧維杰.精準扶貧的難點、對策與路徑選擇[J].農村經濟，2014(6).

[3]葛志軍，邢成舉.精準扶貧：內涵、實踐困境及其原因闡釋[J].貴州社會科學，2015，5(5).

[4]李鹍，葉興建.農村精準扶貧：理論基礎與實踐情勢探析[J].福建行政學院學報，2015(2).

*2016年大學生創新訓練項目(201610520053)號項目。

F323.8

A

2095-4379-(2017)32-0055-02

向海霞(1997-)，女，四川廣安人，中南財經政法大學法學院，本科生，2016年大學生創新訓練項目201610520053號項目負責人。