我國農村水污染監管體制研究

郎孝杰

西南林業大學，云南 昆明 650000

我國農村水污染監管體制研究

郎孝杰

西南林業大學，云南 昆明 650000

隨著我國農村經濟的發展，農村水污染日益嚴重，不僅對農民的健康造成極大的威脅，同時也暴露出農村水污染防治法律制度存在許多缺陷，特別是在農村水污染監管方面。因此，需要健全農村水污染防監管體制及相關的法律制度，確保農村農用水和飲用水的安全，改善農村生態環境。

農村水污染；監管體制；法律制度建議

一、農村水污染現狀

改革開放以來，農村經濟取得了很大的發展，但是受到農村生活方式等的影響，農村的水環境正在悄悄發生改變。目前，我國農村水污染日益嚴重，許多河流、坑塘都變成了臭水溝，水中重金屬、化學品、大腸桿菌，氨氮等成份出現不同程度的超標，體表水體富營養化，地下水質不斷下降。人們食用受污染的食物(小麥、稻米、蔬菜、魚肉等)，對人體的身體器官造成極大的影響，患肝癌和胃癌等癌癥的發病率增加。

二、農村水污染的原因分析

(一)農業的生產方式造成水資源的面源污染。農業生產過程中，農民為了提高農作物的產量，大量使用化肥；為了除害蟲，大量使用農藥；為了除雜草，大量使用除草劑。在經過雨水沖刷農用地，使用的化肥、農藥會逐漸滲透到土地里，對地表水和地下水造成污染。這種污染并不是以點的形式出現的，而是以面的形式出現的。

(二)村民的生活方式造成水資源的污染。村民在使用生活用水后，隨意排放，對生活污水并沒有處理，這樣會造成地表水的污染。村民產生的生活垃圾并沒有進行集中處理，而是到處傾倒，造成河流、湖泊的污染，經過的雨水的長期沖刷，導致地表水和地下水的污染。

(三)農村養殖業的大量興起，在養殖過程中對家禽的糞便處理不當，造成農村水污染。隨著農業政策的不斷推進，農村產業由原來單一的種植業，轉變為多樣化的經營模式。養殖業也大量的興起，由于缺乏系統的指導，對于家禽產生的糞便養殖者并沒有進行集中處理，而是直接排到地面，造成地表水和地下水逐漸污染。

(四)鄉鎮企業造成水資源的點源污染。鄉鎮企業在帶動農村經濟發展的同時，也造成農村水資源的污染。鄉鎮企業在排工業廢水時，并沒有對污水進行科學處理。“有些較落后的農村，甚至對污水沒有進行任何處理，就直接把污水排向河流、湖泊或者直接排到地面，造成地表水嚴重的污染，形成了農村水資源的點源污染”[1]。“隨著城市污染控制力度的增強，一些污染嚴重的企業搬遷到鄉鎮，由于這些企業的設備較落后，對污水的處理能力較差，又加重了農村水污染”[2]。

(五)村民缺乏環保意識。村民把經濟效益放在了生態效益的前面，在農業生產過程中忽略了環境保護。環保意識的高低，與當地的經濟發展水平，法律法規政策的宣傳有莫大的關系。另外，環境污染、生態破壞問題是一個漸進的過程，在沒有出現嚴重的污染或者破壞之前，很難對環境污染或者生態破環做出判斷。村民在農業生產或者生活中，很難去考慮其生產、生活方式會對生態環境產生怎樣的影響。

(六)城鄉二元結構導致監管體制出現一些差異。地方政府的監管機構在基層只設在了縣一級，對于一些比較偏遠的地區，縣級政府的環境監管機構不能及時有效的對農村的環境進行監管。由于受城鄉二元機構的影響，農村發展較為滯后，鄉鎮企業的發展，其設備的使用并沒有經過環境影響評價，縣級政府的環境監管機構并不能及時有效的對鄉鎮企業進行監管。縣級政府對農業的生產和村民的生活方式也不能及時有效的進行監管。

三、農村水污染監管體制存在的問題與原因分析

(一)農村水污染監管責任主體不明確，職責交叉。我國監管體制是從各部門分工逐漸演變成統一監督管理和分工協調的監督管理體制。在這個過程中，只注重對新的機構進行授權，但并沒有對原來的機構進行整改。例如《水污染防治法》和《環境保護法》本應對環境監管部門的職責作出比較具體的規定，以便各部門各司其職，相互協調配合。但實際情況是：各個單行法在規定管理體制時，對職權規定的過于簡單抽象，導致在執法過程中出現監管真空。《水污染防治法》規定：環境保護部門對水污染進行統一監管，另外規定縣級以上水行政、國土資源、衛生、建設、農業、漁業等部門，在各自的職責范圍內對水污染進行監管。由于各自的職責會有交叉，水污染的情況又復雜，很難界定清楚屬于哪一各部門的監管職責。在執法過程中，執法部門就會出現執法交叉，導致互相推卸責任。

(二)農村水污染監測站的缺乏，監測數據不一。目前，我國有許多縣級環保局沒有監測站，環境監測儀器裝備陳舊落后，有些縣即便有環境監測站也是設在中心鎮，其在監管范圍也限制在該鎮上，即便個別縣、區在鎮上設置了環境監測分站，監測范圍也僅覆蓋在鎮上。“除某些大江大河流經的農村區域，專門針對農村環境質量的監測，幾乎為零”[3]。例如，農民所飲用的地表水、地下水是否受到污染就沒有相應的水質監測站進行監測。我國很多農村還沒有飲用自來水，即使有些農村有自來水的供給，但是出現一些設施損害，也不能及時修復，很多村民都在飲用井水或者山泉水，一旦地表水或者地下水受到污染，農民的健康將受到直接威脅。最近幾年，頻頻出現“癌癥村”的事件，農村的癌癥率每年不斷增長，和農民所飲用的地表水和地下水受污染呈正相關的關系。我國《水污染防治法》第二十五條規定：由環境保護部門與水行政部門等部門組織監測網絡，對水質和水污染排放進行監測。在執法過程中，會出現對同樣的污染，出現不一的監測數據。

(三)農村水污染行政執法呈現“軟執法”狀況，主動執法的積極性缺乏。許多基層環境監管機構由于受當地GDP增長的限制，對于許多鄉鎮企業的水污染行為，處于不作為的狀態。針對《水污染防治法》《環境保護法》規定的按日計罰的并沒有去執行，行政強制措施也沒有去執行。受到一些政府文件的限制，環境監管部門的獨立執法、隨機執法和突擊執法不能順利進行，行政執法的及時性和有效性也大打折扣。水環境監管機構在執法的過程中并沒有嚴格執法，并沒有按照《水污染防治法》、《環境保護法》和‘水十條’中所規定的按日計罰，進行行政處罰，并沒有對污染水資源的設備進行扣押。

(四)農村水污染信息公布嚴重滯后。對于農村水質狀況，并沒有在鄉村進行公布，農民對自己所飲用的水質并不了解。農民的環境知情權并不能得到保障。《水污染防治法》和《環境保護法》都有規定公眾的參與權，但實際情況是，農民并沒有參與到農村水污染環境治理中，對行政環境監管機構并不能有效監督。

(五)現有的法律法規對獎勵和補償機制不健全。我國《水污染防治法》規定，建立健全對位于飲用水水源保護區區域和江河、湖泊、水庫上游地區的水環境生態保護補償機制，法律對此規定過于抽象，沒有具體措施。對于減少使用農用薄膜，或者減少使用化肥、農藥，使用農家肥的農民，并沒有給予相應的政策激勵和補貼。

四、完善農村水污染監管體制的建議

(一)明確農村水污染監管部門的職能。立法應分清各部門的管理職權，明確決策性機構，行業管理機構，執法監督管理機構，讓每個部門承擔與其管理目標和性質相符合的職能，避免承擔與本部門相沖突的職能。另外立法對于這些部門的環境保護職能配置時，減少職能的交叉，還要保證各部門的對水污染的監管要全面，避免出現監管空白區。確保各個部門對水污染的監管能夠相協調，上下級水環境監管機構職能相銜接。

(二)明確行政執法措施。針對現在一些地方水環境監管部門存在‘一刀切’的問題，對于大型企業和關系戶的水污染問題不敢管、不愿意管，對于小企業卻頻頻光顧，直接關閉，甚至連豆腐店、拉面館、饅頭店一律關閉。針對行政主體濫用職權，不作為的現象，應當細化行政主體執法程序，對于污染企業依法進行檢查、行政許可和行政處罰，合理采取行政強制措施。

(三)加大中央財政和地方財政的投入，完善農村水污染防治的基礎設施。針對農村污水亂排放的問題，由于農村經濟發展水平較低，需要中央財政和地方財政的投入，建設生活污水處理設施，水質監測站和垃圾填埋場。另外針對鄉鎮企業的工業污水的處理，由于許多鄉鎮企業規模較小，經濟實力較低，購買先進的設備的資金不足，中央或者地方財政可以給予鄉鎮企業一定補貼，用于購買先進的設備，配備企業污水處理設備。

(四)確立農村污水生態補償制度。生態補償制度是讓生態受益者支付相應的費用對生態保護者給予補償，鼓勵人們保護生態環境。我國生態補償制度的正式確立體現在1998年修正通過的《森林法》，該法明確了“森林生態效益補償基金”制度。而《水污染防治法》并沒有提出對農村生活污水的管理進行生態補償。筆者提出，對于減少使用農藥、化肥的農民，給予補償。補償的基金可以由鄉鎮企業繳納的排污費、環境稅，中央和地方財政共同構成。“補償基金的可以由省一級的政府進行管理”[4]，避免基層水污染監管機構出現濫用基金。

(五)完善農村水質監測數據公布的途徑，增強農民的環保意識，確保農民的公眾參與權。對于政府部門其工作網站上公布的監測數據，村民并不能及時獲知。因此需要相應的環境監測機構能夠通過多途徑公布監測數據，例如通過農村的村委會進行公布，在農村的公務欄進行公布。另外需要相關的執法部門在農村加大環境保護的宣傳和引導，增強村民的環保意識，確保農民能夠參與到農村水污染防治當中。

(六)提供生態農業的技術指導，培訓服務，加強農村水污染監管部門的行政指導作用。生態農業的建設，一方面能夠保證農民的經濟效益，另外農村的生態效益也能得到實現。但是由于農民的觀念意識，生產技術較為落后，和現代生態農業所要求的不符，所以需要新的觀念的注入，先進的生產技術的投入。現代政府也是在由傳統的管理型政府向服務型政府轉變，對于現代農民的培訓，就需要政府進行行政指導，引導農民采用現代技術，生態環保的方式，減少農藥、化肥，農用薄膜的使用，進行農業耕種和養殖。

[1]鄧小云.農村面源污染防治法律制度研究[D].中國海洋大學，2012.6.

[2]黃錫生，張顯云.我國農村水污染法律對策研究[J].水利經濟，2008.7.

[3]李摯萍，陳春生等.農村環境管制與農民環境權保護[M].北京：北京大學出版社，2009.6.

[4]賈紹鳳.水污染補償——應對水危機的殺手锏[J].世界環境，2012.2.

D922.66

A

2095-4379-(2017)32-0108-02

郎孝杰(1993-)，女，漢族，河南開封人，西南林業大學，研究生在讀，研究方向：生態法學。