涉民電子業務檔案（數據）登記備份工作問題所在與改進建議
——以紹興市為例

周國行/紹興市檔案局

隨著信息技術的迅猛發展，電子政務全面進入政府行政審批和社會公共服務的各個領域。“十二五”以來，紹興市政府各部門及與公共服務相關的各企事業單位紛紛開發建設電子業務系統，把各種相關業務事項搬上系統，通過計算機及網絡進行辦理，由此產生了海量的業務檔案（數據），這給檔案（數據）安全監管帶來了前所未有的挑戰。多年來，紹興市檔案局堅持實施民生部門電子業務檔案（數據）登記備份戰略，逐年有計劃地擴面推進，并通過優化技術手段不斷升級登記備份系統功能，構建了電子業務檔案（數據）登記備份云平臺，實施了登記備份信息系統三級安全保護，進一步完善了民生業務檔案（數據）登記備份管理制度；通過與各民生部門（單位）面對面、點對點提供優質服務等措施，將22個重點民生部門（單位）37個重要電子業務系統中的檔案（數據）通過架設VPN通道的方式進行在線式實時備份；將另外3個部門（單位）7個電子業務系統中的數據（檔案）實施周期分別為月、季、年的脫機載體登記備份，走出了一條具有紹興特色的民生電子業務檔案（數據）安全監管的路子。然而，實踐中發現，在當今浩瀚的民生大數據面前，登記備份還有許多局限性，需要反思與總結，需要不斷加以改進，尤其需要建立與登記備份相適應的全方位的涉及民生類的電子業務檔案（數據）安全監管體系。本文圍繞當前涉及民生類的電子業務檔案（數據）登記備份工作，提出問題所在和改進建議。

1 當前涉民電子業務檔案（數據）登記備份存在的問題

1.1 涉民電子業務系統種類多、產生的數據量大，實施登記備份難度不小

以紹興市為例，市級相對比較重要的民生部門（單位）有38個，涉及民生的重要事業單位43家，這些部門所擁有和運行的業務系統有139個，這些業務系統每天都產生新的業務檔案（數據）。此外，隨著信息化建設的不斷深入，當前很多鄉鎮（街道）、行業站（所）也紛紛開發并運用了電子業務系統，全市上下涉民電子業務系統數不勝數。如此眾多的電子業務系統以及海量的電子業務檔案（數據），若都在登記備份中心做備份，幾乎沒有可能。從現實看，檔案部門根本沒有可能也沒有能力承擔如此繁重的任務。如，市檔案登記備份中心6年來累計備份數據達260T，其設備存儲的空間及運行維護能力都已達到極限，盡管這幾年系統平臺經過數次升級改造，但可挖掘的潛力已經不多。總之，檔案登記備份中心功能的提升速度，遠遠趕不上涉民電子業務檔案（數據）的擴張速度。

1.2 涉民電子業務系統歸檔功能不足，影響了自身系統的運維，也浪費了大量的登記備份資源

據筆者調查，紹興市民生部門的電子業務系統因工作業務和流程各不相同，其系統架構及數據庫結構也千差萬別，同時還缺乏明確各種業務數據歸檔范圍以及保管期限的標準規范，許多電子業務系統開發之初就沒有設計歸檔模塊。隨著各部門（單位）電子業務系統辦理業務量的增長，形成的數據經日積月累大量堆積起來，這些海量數據當中的絕大多數是很少訪問的歷史信息或背景信息，甚至是無用信息，這些數據的存在會占用越來越多的系統資源、降低業務系統自身性能，部門（單位）的信息技術部門需要不斷地升級服務器，但囿于主存儲成本高，容量也不可能無限制地提升，系統性能還是難以滿足實際利用需求。大量的無用數據不僅影響業務系統本身，而且也給登記備份工作帶來了巨大壓力，因為這些沒有經過歸檔的混沌數據沒有任何利用價值，這些數據在備份服務器中大量堆積，造成登記備份資源的極大浪費，也使得登記備份投入與產出不成正比。

1.3 重備份輕監管，許多民生電子業務檔案（數據）游離于監管之外

檔案登記備份是我省各級檔案局（館）的一項新職能，也是檔案局（館）唯一一項既包含行政監管又包含檔案保管及技術備份的職能。但在實踐中，筆者感到我們往往偏重于檔案保管及技術備份，監管工作并不到位，表現如下：一是對以數據庫文件為主的數據是不是檔案存疑，對其進行監管缺乏底氣。二是開展監管工作鞭長莫及，這是由于檔案法律法規的滯后以及部門（單位）檔案工作管理體制陳舊等因素造成的，就后者而言，單位檔案室一般只收集已歸檔成卷的紙質業務檔案，涉民電子業務系統產生的檔案（數據）一般不屬于單位檔案室的管理范疇，分散在各業務處（科）室的電子業務系統之中，由業務處（科）室和信息技術部門管理，致使業務檔案（數據）游離于監管之外。三是單位數字檔案室還不具備接收電子業務檔案（數據）的能力。2009年開始，紹興市實施了兩期館（室）一體化及檔案安全管理項目，大多數機關單位建成了規范化數字檔案室，但數字檔案室系統管理的檔案主要為文書檔案的數字化副本和歸檔電子公文，還不具備接收電子業務檔案（數據）的條件，這也導致了涉民電子業務檔案（數據）缺乏監管。

1.4 電子業務檔案（數據）所依賴的登記備份系統自身需要加強保護

計算機、存儲設備和網絡系統是登記備份系統的物理載體，系統在數據接收、處理、傳輸、保存以及恢復時都離不開這些物理載體，系統所依托的計算機和網絡的安全性和穩定性在很大程度上影響著系統以及電子業務檔案（數據）的安全性。從實際情況看，物理載體存在不穩定性，容易造成存儲數據丟失或損毀。如登記備份工作開展以來，市檔案登記備份中心為備份單位處置數據災難事故5起，其中因軟硬件故障導致服務器宕機就占4起。此外，當前系統所依托的網絡環境具有一定的開放性，因此系統遭受網絡病毒、木馬、黑客等攻擊的幾率較高。今年5月全球勒索病毒爆發，我們在第一時間關閉登記備份系統，后又及時打上微軟補丁進行防護。

2 改進涉民電子業務檔案（數據）登記備份工作的若干對策

2.1 堅持成本與效益原則，進一步厘清涉民電子業務檔案（數據）登記備份工作職能

筆者認為，檔案部門登記備份的對象應該偏重于檔案而不是數據，要認識到電子業務系統中的檔案必定是數據，而數據不一定是檔案。對于未經歸檔的數據，檔案部門可以將其納入行政監管的范圍之中，但不應承擔技術備份的責任，事實上也無力承擔，建議檔案部門只備份按要求歸檔后的電子業務檔案。另外，開展檔案登記備份工作時必須遵循檔案信息化建設的基本原則，特別要注重經濟和集約的原則，實現合理的成本效益比。

2.2 堅持重監管、適當輕備份的原則，從行政指導層面加強對涉民電子業務檔案（數據）的安全監管

開展檔案登記備份的初衷是保證檔案與電子文件的安全，這項工作也是適應信息化時代需要的、具有前瞻性的舉措。檔案部門必須做好這項工作，充分發揮工作效用，尤其要發揮對涉民電子業務檔案（數據）的行政監管效用。為此必須建立健全相應的工作制度，明確電子業務檔案（數據）必須納入單位檔案室集中統一管理。若單位數字檔案室系統還沒有完全與各業務處（科）室電子業務系統實現對接，檔案室檔案員應堅持傳統的檔案歸集模式，即根據相關業務檔案（數據）歸檔要求，檢查核對業務處（科）室移交的檔案材料，確保齊全完整。數字檔案室系統要完善自動遷移過來的業務檔案數據，如添加檔號與責任者等必要元素、將紙質檔案數字化并上傳至系統等。檔案部門（登記備份中心）要對涉民單位擁有的電子業務系統的名稱、種類、數據庫結構、電子業務檔案的歸檔情況、數據數量等進行登記，并主動配合政府網絡和信息安全部門對電子業務檔案（數據）的安全保障情況進行監督檢查，發現問題及時督促整改。對于特別重要的、但安全保障措施沒有到位的電子業務系統，可以臨時采取備份措施，對系統產生的電子業務檔案（數據）進行登記備份。

2.3 大力推進涉民電子業務數據的電子化歸檔工作

只有實施業務數據電子化歸檔，才能使數據“瘦身”成為檔案，從而減輕登記備份數據存儲的壓力，同時也減少登記備份的盲目性。通過登記備份將電子業務檔案直接接收進館，使之成為重要檔案信息資源，有利用于保障電子業務檔案的安全。今年上半年，我省召開了“最多跑一次”事項電子化歸檔工作部署會，下發了《浙江省人民政府辦公廳關于加快推進“最多跑一次”事項電子化歸檔工作的通知》，這為涉民電子業務檔案（數據）登記備份工作帶來了全新機遇。紹興市委、市政府對做好全市“最多跑一次”事項電子化歸檔各項工作提出了具體目標，要求到2017年底，在全市范圍全面開展行政許可事項電子化歸檔工作；到2018年6月底，在全市啟動行政處罰等其他行政事項的電子化歸檔工作，市、縣兩級全部建成政務服務網電子文件歸檔移交、長久保存和共享利用統一平臺，基本實現政務服務網各類電子文件應歸盡歸、安全保管、有效利用，形成全市政務事項在線辦理、歸檔、保存、利用的長效工作機制。同時對電子化歸檔工作的方法與途徑也提出了明確要求：各部門（單位）應在政務服務事項辦結后實時歸檔，對政務服務網內預歸檔的電子進行整理、組件、導出、檢測等操作，“固化”形成電子檔案，納入統一的虛擬檔案室，并由各部門（單位）檔案部門保存管理。各部門（單位）在政務服務網外自行建設的電子政務系統產生的電子文件應符合歸檔標準，匯交政務服務網后再歸檔。目前，浙江省檔案局已經制定出臺了《浙江政務服務網電子文件歸檔移交業務需求與技術規范（試行）》，具有很強的指導性和可操作性。據筆者調查，涉民電子業務檔案（數據）很多都屬于“最多跑一次”事項范圍，因此必須借此東風，在全面推進電子化歸檔工作的同時，提升涉民電子業務檔案（數據）登記備份工作效能。

2.4 切實提升登記備份系統平臺的功能

首先，要借力政務云平臺開展檔案登記備份。檔案登記備份是一項系統工程，做好這項工作需要借勢借力，不能單打獨斗。近年來，紹興市電子政務發展迅速，2015年市本級政務云平臺基本建成，這為檔案登記備份工作的發展帶來了新機遇。從2016年初起，市檔案局在市政府電子政務辦公室的全力協助下，逐步將檔案登記備份系統平臺和部分備份數據遷移至政務云平臺，較好地解決了登記備份中心機房存儲空間不足、信息化設備更新維保經費不足、登記備份技術力量不足等問題。其次，要確保登記備份系統自身的絕對安全。市檔案登記備份中心主動爭取市保密部門和市網絡信息安全部門的大力支持，按照信息系統等級保護3級的要求，2015年投入80余萬元配置網絡安全設備，后又請專業測評公司對登記備份業務系統的整個網絡環境、系統架構、設備使用、安全制度執行情況等進行了全方位測評，針對測評中提出的問題，今年又投入7萬元對系統用戶身份鑒別、數據安全、通信安全等進行了全方位整改，以確保登記備份業務系統的信息安全保護等級真正達到3級標準。

參考文獻：

[1]浙江省人民政府辦公廳關于加快推進“最多跑一次”事項電子化歸檔工作的通知.

[2]浙江省檔案局.關于印發〈浙江省檔案局貫徹落實浙江政務服務網電子文件管理暫行辦法的實施意見〉的通知,浙檔發〔2017〕9號.

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