村級治理創新與農民民主權利保障

周鐵濤

（益陽市委黨校，湖南益陽413000）

村級治理創新與農民民主權利保障

周鐵濤

（益陽市委黨校，湖南益陽413000）

現代農村基層治理中的各種矛盾糾紛貌似是農民的多元利益訴求難以滿足，實際可歸結為農民利益訴求缺乏有效的表達和沒有得到合理的回應。在村民會議因難以召開而日漸失去影響的背景下，要著力加強村民代表會議制度的建設，在傳統小農意識無法適應現代村級治理需求的背景下，要加強對農民民主能力的培育。

村級治理；創新；農民民主權利；基層民主

按照《村民委員會組織法》的規定，村民自治是農民直接參與村級治理的民主形式，原有的制度設計以自然村為基礎，以村民會議為村級決策的主要載體。隨著農村基層治理改革不斷推進，原有的幾個自然村被合并為新的行政村，村民人數快速增長，村民會議的組織越來越難，甚至有些行政村從未召開過村民大會。因此探索一種既能充分保障農民的民主權利，又在農村切實可行的民主治理機制成為具有重要現實意義的課題。

1 農民民主權利行使面臨的問題

現代農村基層治理中各種矛盾糾紛的根源貌似是農民利益訴求的多元性和難以滿足性，實際可歸結為農民利益訴求缺乏有效的表達和沒有得到合理的回應。作為基層民主制度，村民自治屬于上層建筑的范疇，其發展水平決定于經濟基礎。村民自治與農村經濟社會的適應有一個逐漸調適的過程。具體而言，推進基層民主治理，既要考慮由社會經濟發展所決定的人們的思想素質文化水平、認識能力和參與意識，也應該考慮客觀環境變化對基層治理的影響。在農村治理中，民主意愿的表達是村民自治的核心。直接民主的實現有賴于既有制度中村民大會的召開，從目前農村的實際情況來看，受到諸多條件的限制，召開過村民大會的行政村少之又少。在近幾年快速推進的撤鄉并鎮和行政村合并的浪潮下，幾乎每一次換屆選舉前都有行政村的合并，由此，在原有自然村的基礎上，一些行政村的規模被成倍地擴大，在中部欠發達地區的農村，新的行政村多數是由原來三四個自然村組成的，人口由原來的幾百、上千人上升至五六千人。眾多的人口使得村民會議根本無法組織，即使涉及村域發展的重大決策，充其量就是有村民代表會議討論決定。事實上，幾千人規模的會議在農村地區也根本無場地容納，即便勉強組織起來，也只是村民在名義上的聚合，要討論決定相關事務是不可能的。

另外，由于歷史形成的城鄉二元體制的影響，村民們受教育程度較低，文化水平、民主能力參差不齊，在村級議事中也很難達成共識。在農村發展的現代化過程中，盡管現代信息傳播快速進入農村社會，由于農村年齡較大的一代農民尚不習慣于通過微信、QQ、微博、手機互聯網等方式獲取信息，與年輕一代的觀念隔閡很難在短時間內消除，在村級民主治理中，他們處于較高的身份地位，恪守著祖祖輩輩傳承的各種傳統觀念，作為農村家庭的代表，他們參與的村級治理是很難與現代治理理念融合的。年輕一代盡管觀念先進，多離開家庭外出就業，即使滯留在農村也不愿意與長輩們在同一會議中議事，偶爾代替父輩、祖輩參加會議也基本只是形式化。由此，讓廣大村民都來參與村級治理，在農村文化和觀念的影響下，要取得實效很難。

2 創新治理機制，充分保障農民民主權利

農村基層治理中農民民主權利的保障必須著眼于調動基層群眾的積極性，著眼于實效的取得。要從基層的需要著手，創新治理機制，并規范其運行是充分保障農民民主權利的重要路徑。

一方面，在村民會議因難以召開而日漸失去影響的背景下，要著力加強村民代表會議制度的建設。早在20世紀80年代村民自治制度運行的早期階段，一些地方就結合農村的實際情況，建立了村民代表會議制度和戶代表會議制度。這一探索既體現了村民自治中的民主原則，又保證了村民民主權力的實現，提高了民主議事的質量，便于操作，實效明顯。在1998年《村民委員會組織法》的立法中，國家明確規定“人數較多或者居住分散的村，可以推選產生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權的事項”。在世紀之交的村民自治實踐中，盡管村民代表產生不太規范，多由村民小組長和農村黨員擔任，“代表”性不強，卻也基本打破村級決策中“一言堂”的慣例，為新型治理規則的農民民主奠定了基礎。

另一方面，在傳統小農意識無法完整適應現代村級治理需求的背景下，要加強對農民民主能力的培育。村民代表會議制度為普通群眾參與村級民主治理搭建了參政議政的平臺，接下來的關鍵問題是怎樣培養適合這一機制運行的治理主體。一是要繼續源源不斷地向農村社會輸送文化資源，近三十多年的農村普法盡管沒有讓農村治理步入法治化軌道，卻讓農民從傳統倫理化的社會治理規則中，看到了法律規則的權威性，看到了法律結果的可預期性，應繼續堅持“送法下鄉”，通過日積月累的積淀實現農民觀念的現代轉型；二是要繼續堅持基層政府主導下的農村治理改革。這種改革并不是要改變村民自治制度，也不是要變革鄉政村治體制，而是要在農村基層治理中通過實踐創新，探索各種符合村域發展實際和當地農民文化水平的治理模式，例如以保障農民民主決策和民主監督權力為核心的益陽“四位一體”村級治理模式、以落實村民代表權利為核心的青縣“村代會”模式都是有益的探索，都在農村基層治理中取得了明顯的實效，應不斷總結、提升，并大力推廣。

[1]周鐵濤.走向法治化的鄉村治理[M].北京：中共中央黨校出版社,2015.

[2]賀雪峰.新鄉土中國[M].北京：北京大學出版社,2013.

D422.6

A

10.14025/j.cnki.jlny.2017.16.057

周鐵濤，碩士，副教授，研究方向：農村法治。