關于休閑旅游農業發展中的安全問題初探

辛 陽，鄧 楠

（1.河北科技大學，河北 石家莊 050018；2.河北科技大學文法學院，河北 石家莊 050018）

關于休閑旅游農業發展中的安全問題初探

辛 陽1，鄧 楠2*

（1.河北科技大學，河北 石家莊 050018；2.河北科技大學文法學院，河北 石家莊 050018）

近些年休閑旅游農業在我國發展迅速，成為農村經濟發展的新增長點。目前，業態多種多樣、經營管理參差不齊，安全隱患普遍存在，主要表現為投資經營風險、生態環境安全、設施設備和人身安全、法律安全、食物安全5個方面。通過實地調研發現，造成安全隱患的原因主要為投資主體、市場發育程度、法律法規健全程度、消費者素質等。提出休閑旅游農業的安全保障機制構建，應圍繞健全法律制度和完善政府安全管理體系、加強企業安全保障體系建設、完善游客安全教育制度4個方面進行。

休閑旅游農業；安全；保障

我國休閑旅游農業發展如火如荼，有人用“井噴之勢”來形容。休閑旅游農業得到了政府的高度重視與大力支持，民間熱情高漲，資本快速涌入，成為促進休閑農業快速發展的動力，但是，其中最重要的還是其受到了消費者的普遍歡迎。休閑旅游農業以其綠色、自然、健康的業態，勾起了人們思鄉、懷舊、向往大自然的情結，體驗農事活動，分享、品嘗優質新鮮農產品，帶給人們無限的快樂。休閑旅游農業供需雙旺，發展前景樂觀。但是，經過幾年的蓬勃發展，休閑旅游農業存在不同程度的危機和風險，主要表現在投資經營風險、生態環境安全、設施設備和人身安全、法律安全、食物安全5個方面，安全保障制度與法律建設須提上日程。

1 休閑旅游農業安全的內涵

安全是指不受威脅，沒有危險、危害和損失。國家標準（GB/T 28001）對安全的定義是免除了不可接受的損害風險的狀態。休閑旅游農業的安全是指沒有損害風險的狀態。目前，我國休閑旅游農業的損害風險主要表現在投資和經營安全、生態安全、設施設備安全、食物安全、法律安全5個方面。其中，投資和經營安全是指投資和經營風險問題；生態安全主要包括項目建設對生態環境的破壞（含觀賞動植物的引進對原生態鏈的影響）、污染和資源浪費等問題[1]；設施設備安全主要包括休閑游樂設施設備、場所建設、游客參與活動危險預防等安全措施；食物安全主要包括景區飲食安全、采摘和加工農產品安全衛生等問題；法律安全包括企業創辦和經營項目的相關法律與遵守、安全問題的法律預防、法律糾紛的預防和解決途徑等問題。

2 我國休閑旅游農業發展過程中的主要安全隱患表現

2.1 投資安全與經營風險

目前，我國休閑旅游農業發展勢頭強勁，投資熱度正旺，但同時伴隨著投資安全與經營風險，主要表現為：（1）公益性投資。國家和各級政府的科技部門、財政部門、農業部門等相關部門投入大量資金用于農業園區建設，這些園區在經營過程中逐漸增加了休閑旅游的功能，但由于投資者缺乏休閑旅游農業經營經驗，導致休閑旅游的功能未產生預期的經濟效益，從而造成投資安全與經營風險問題；（2）工商資本投資。農業生產因受自然條件、農產品市場等不可控因素的影響，造成投資風險系數增大，雖然大部分工商資本投資者資本實力雄厚，但對因不可控因素造成的經濟損失的承受能力仍然較差；（3）農民合作經濟組織投資。這類組織將散戶聚集形成規模化農業生產，以提高市場競爭力。但是在經營過程中如果不重視組織結構、運行機制和帶頭人素質等方面的因素，容易發生經營風險；（4）農戶投資。這種投資方式具有責任明確、經營靈活等特點，同時會因投資者獲取信息、知識儲備和綜合能力等因素，造成缺乏特色以及吸引游客的元素，從而導致經營困難。

2.2 生態環境安全

目前休閑旅游農業園區為追求內容新穎刺激、場面華麗，不重視對生態環境的影響。主要表現在：（1）缺乏科學的論證。人工開發過程中，對周邊動植物的生長條件沒有進行科學的論證，從而破壞了原有的生態環境，如人工挖掘濕地和魚塘等工程；（2）盲目引進動植物新品種。有的園區為了吸引更多的游客，大量引進動植物品種，尤其是國外的新物種，存在檢疫、檢驗方面的問題，將會對生物安全造成影響；（3）缺乏統一規劃。有的園區園內風景如畫，園區外垃圾污水遍布，成為新的環境問題[2]。

2.3 設備設施安全

休閑旅游農業園區的各項設施、設備作為園區建設的基礎條件，必須堅持高標準和嚴要求[3]。在實際建設過程中，主要的設施安全隱患表現為：（1）基礎設施建設缺乏統一規范。休閑農業設施建設的精細化程度遠落后于其他休閑旅游場所，自制的游樂設施和設施比較簡陋、粗放，且未經過安全檢驗，存在安全隱患[4]；（2）缺乏安全防護措施。一些采摘類休閑園區沒有預留采摘道路，植物枝杈、毛刺等存在安全隱患；養殖動物展覽區沒有設置安全觀賞距離，或是隔離措施不完善，容易發生動物受驚、動物傷人、疾病和細菌人畜交叉感染等事件；缺少提示和警告設施，或是提示警告設施不醒目、數量少所引起的安全隱患；消防設施和衛生設施不到位所引起的安全隱患或安全事故[5]。

2.4 食物安全

（1）餐飲業。休閑旅游農業園區的餐飲業是園區盈利的重要環節。由于其坐落于園區內部，相關部門監督管理過程中容易忽略，造成食物安全隱患；（2）采摘生鮮品。園區的食材多數自產自銷，在生產、初級加工過程中隨意性強，衛生方面存在安全隱患[6]。

2.5 法律制度安全

（1）用地合法性。休閑旅游農業園區在用地合法性、手續齊全和程序合規等方面容易被忽略，造成建設項目違法、違規[7]；（2）經營項目合法性。有些園區的經營項目未經有關部門審批而盲目建設，造成經營項目違規現象發生；（3）生產過程缺乏法律法規約束。目前尚沒有采摘園、休閑體驗區使用農藥和肥料的相關標準，存在安全隱患；（4）食材的合法性。有些園區餐飲經營國家保護的野生動物，嚴重違反相關法律。

3 休閑旅游農業發展過程中出現安全問題的原因分析

3.1 法律與管理方面

3.1.1 法律法規不健全 休閑旅游農業企業從創立到運營，涉及農業、旅游、建筑、生態環境、土地等多個領域的法律法規，然而適用于實體經濟的實施細則不多，缺乏可操作、可落地的細化規定，從而影響休閑旅游農業企業的健康發展。

3.1.2 政府管理不到位 休閑旅游農業興起于20世紀末，如今呈現井噴式快速發展，然而政府管理體系發展滯后，成為休閑旅游農業發展的瓶頸。（1）基層管理部門不明確。休閑旅游農業管理機構多數為掛靠或兼管。以河北省為例，休閑旅游農業多數由當地的農業局環保站、土肥站分管，甚至是掛靠在種子站、農機站等部門。（2）經營準入制度缺失。一些實際經營休閑旅游農業的企業在注冊時，登記名稱和經營內容并不涉及休閑旅游農業，造成經營市場隨意性較大，不利于管理。（3）行業標準制定缺失。目前，國家層面沒有制定休閑旅游農業園區建設的標準，只有休閑農業與鄉村旅游星級評定指標體系，在管理過程中會遺漏未申請星級評定的園區。

3.2 市場方面

3.2.1 市場信息不對稱 休閑旅游農業處于朝陽產業發展階段，信息發送能力較弱，且目前沒有進入大眾消費者的主要信息渠道中，造成市場信息不對稱的局面。

3.2.2 市場供求錯位 休閑旅游農業需求旺盛與休閑旅游農業園區建設參差不齊、功能分區不完善之間的的矛盾，加之經營者的市場調查不充分，導致旅游產品不能滿足游客的需求。

3.2.3 市場中介發展滯后 由于休閑旅游農業在產品設計、推出和經營方面處于探索階段，基礎性較差，市場中介組織并未看到很好的利潤空間，開發與投入滯后。

3.3 投資經營者方面

3.3.1 投資者思想意識局限性較大 休閑農業產業是一、二、三產業的融合。多數投資者在經營過程中只追求經濟效益，而忽視社會效益和生態效益，導致設施不完善，衛生、服務落后，給游客帶來不便，甚至帶來安全問題[8]；另外，不乏有些投資者是為占有國家資源、獲得國家各項補貼而投資休閑旅游農業，這類投資者缺少農業生產的相關知識，往往盲目上項目，且不具備相應的管理能力，可能帶來投資風險。

3.3.2 投資建設不足，收益不容樂觀 投資規模和后續資本的注入直接影響著休閑旅游農業園區安全設備的配置完善程度。實地調查顯示，部分經營者由于實際建設資金遠遠超出預算，園區內出現了“豆腐渣”工程、“面子”工程等劣質工程。統計顯示，2015年4月，全國休閑農業與鄉村旅游經營單位達193萬家，農家樂220萬家，規模以上園區超過4.1萬家，年接待游客約8.4億人（次），年營業收入超過3 200億元，總體數量與銷售金額呈良好的發展趨勢，但是平均經營單位營業收入僅16.58萬元，效益低是休閑農業存在的普遍現象[9]。

3.3.3 員工素質普遍偏低 由于休閑旅游農業園區地理位置的局限性，一般吸納附近的周圍村民作為員工，吸納了部分農村人口就業，同時提高了農民的收入和生活水平。但是員工綜合素質普遍較差，一般未經培訓，是休閑旅游農業的服務水平的主要制約因素，服務不到位給園區無形中帶來經營風險[10，11]。

2.4 游客方面

八達嶺野生動物園和寧波雅戈爾動物園2起老虎傷人事件，給我國的休息旅游業的安全措施敲響了警鐘。同時從另外一個角度講，國內的游客在進行旅游產品消費時，安全意識薄弱，也是造成慘痛事件的一個重要的因素。游客在消費休閑旅游農業產品時，要進一步加強安全意識，以免造成不必要的人身傷害。

3 構建休閑旅游農業安全保障機制的途徑

3.1 完善和健全休閑旅游農業相關法律制度

3.1.1 完善國家法律 在涉農相關法律中完善休閑旅游農業相關條款，尤其完善《旅游法》關于旅游者的相關規定，這是避免發生惡性旅游事件的緊迫要求，也是保障游客安全的根本手段。解讀《旅游法》、《食品安全法》和《環境保護法》等其中關于休閑農業旅游相關釋義，加強經營者的法律意識。

3.1.2 完善地方性法規 休閑旅游農業的安全問題有很強的地域性，地方法規應該發揮更大的作用。

3.1.3 完善政府規范性文件 相關部門相互協調，出臺相應的管理辦法，使企業有章可循。

3.1.4 制定完善相關標準 目前在休閑農業企業經營和園區管理標準制定層面，基本上處在空白階段。部分省份已經在當地立項并完成標準文本的編寫，等待審批和發布。

3.1.5 法律制度的貫徹與實施 必須對投資者和經營者進行相關法律的宣傳，增強其法律意識。同時加大執行力度和監管力度，避免有法不依，違法不究，執法不嚴等情況的發生。

3.2 完善管理體系

3.2.1 加強企業成立環節的管理 在園區規劃總體、各部分功能設計中，必須堅持安全第一的原則，安全設計不留缺憾[12]。將休閑旅游農業的公共基礎設施建設納入首要考慮的方面，統籌安排，推進交通、飲水、電力、消防、郵政、電信等基礎設施建設；確保公路暢通、電信暢通、飲水安全、信息網絡建設等；重點改善休閑旅游農業園區的交通條件，規劃旅游交通線路，規范公共信息圖形符號、道路交通指引標志；扶持修建連接道、道路照明、停車場等基礎設施；確保飲食安全。

行業協會要認真履行服務、咨詢、溝通、監督、公正、自律和協調職能，減少投資風險。相關專家要以強烈的社會責任感關注休閑旅游農業的發展，及時拿出過硬的研究結論，供政府部門和投資經營者參考。

3.2.2 加強經營過程監管和引導 游樂設施嚴格按照相關法律規定進行采購、安裝、檢測、維護和更換等；動物展覽必須嚴格按照國家法律，規范布局，設施合格，加強防范；游客使用的工具如釣竿、加工體驗器械、采摘用具等必須采用合格產品；提示、警示和告示標志明顯醒目，服務人員對游客提醒勸阻及時有效；消防設施、醫療衛生設施完好并正常運行；在游覽環節設計中，事無巨細，熱情周到，對老人、兒童、殘疾人，應有對應的特定服務程序；制定安全救助預案，遇到情況及時處理。

3.2.3 加強游客管理 旅游企業往往注重視游客服務，而忽略游客管理。游客的法律意識、安全意識、自我保護意識和危機情境的處理能力差異性非常大，在日常工作中，建立健全游客管理、游客教育、游客監督和勸返制度，防止意外人身傷害事件發生，將游客管理納入法治渠道[13]。

3.3 加強企業的安全保障體系建設

（1）投資者在投資環節應進行必要的市場調研和考察，多方吸取經驗教訓，經過嚴格論證，避免盲目決策帶來的投資風險。（2）經營者在嚴格遵守國家法律、地方性法規和制度的基礎上，結合本企業的具體情況制定出具體的安全保障體系[14]。（3）企業經營者要提高安全認識，嚴格遵守國家法律、地方性法規和制度，學習安全知識，提高安全意識，制定符合企業本身的安全保障體系。

3.4 完善游客安全教育制度

園區要遵守國家對游客管理的相關規定，對游客進行安全教育[15]。企業應根據自身特點，研究安全隱患，梳理分類，建立相應的應對措施。編制游客安全教育教材，實行個性化、人性化、浸潤式的教育和引導，讓游客了解真實、生動和具體地安全實例，感受春風化雨般的關心愛護，自覺遵守和積極配合園區管理制度，保障游客安全和企業安全[16]。

綜上所述，休閑旅游農業從宏觀到微觀、從政府到企業、從經營者到游客全面構筑安全體系，樹立安全意識，防范安全事件發生，是健康發展的基本保障。

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Preliminary Study on the Safety Problems about the Development of Leisure and Tourism Agriculture

XIN Yang1，DENG Nan2

（1.Hebei University of Science and Technology，Shijiazhuang 050018，China；2.Hebei University of Science and Technology Law School，Shijiazhuang 050018，China）

In recent years，leisure and tourism agriculture has developed rapidly in China，becoming a new growth point of economic development，but a wide variety of forms，uneven management，security risks are ubiquitous.The potential safety hazards major include in investment management risk，ecological environment safety，facility equipment and personal safety，legal security and food safety.The main reasons are investment management’s awareness，ability and strength.Market development immaturity，legal construction is imperfect，and tourists awareness and behavioral reasons.The construction of leisure and tourism agriculture security mechanism，including the sound legal system，improve the government safety management system，strengthen the enterprise security system construction，improve the tourist safety education system four aspects.

Leisure and tourism agriculture；Safety；Protection

F323.2

：A

：1008-1631（2017）01-0095-04

2016-11-18

河北省教育廳人文社會科學研究重大課題攻關項目（ZD201522）

辛 陽（1989-），回族，女，河北高碑店人，碩士研究生在讀，研究方向為馬克思主義基本原理。E-mail：552121204@qq.com。

鄧 楠（1964-），女，河北石家莊人，教授，碩士，主要從事法律安全研究。E-mail：dengnan2005@126.com。