新型城鎮化背景下農村宅基地退出機制研究

王麗芬

(河海大學 公共管理學院，江蘇 南京 211100)

新型城鎮化背景下農村宅基地退出機制研究

王麗芬

(河海大學 公共管理學院，江蘇 南京 211100)

從新型城鎮化角度出發，對我國現行宅基地制度存在的立法缺失、隱形市場普遍、農民財產權益受損等問題進行了深入剖析，提出了建立宅基地退出機制是推動農業現代化與規模化、推動農業轉移人口市民化以及緩解人地矛盾的必然要求，并對浙江“兩分兩換”模式以及重慶“地票”模式進行了經驗總結，最后提出了推動宅基地退出機制建立的相關對策，從而為在新型城鎮化背景下農村宅基地退出機制的探索與建立提供參考，并為推動新型城鎮化的健康有序發展提供幫助。

新型城鎮化；宅基地；退出機制；對策

我國城鎮化規模龐大，發展迅速，據2015年國家統計局數據顯示，我國城鎮化率已高達56.1%。但中國城鎮化進程中出現的“冒進”現象，造成許多城市只追求外表繁榮，城市人民的生活質量、環境質量、建筑質量都存在問題[1]。鑒于此，2012年中央經濟工作會議首次正式提出“新型城鎮化道路”，并不斷深入推進。《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》國發[2016]8號強調：“堅持走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路”以及“以人的城鎮化為核心”的發展理念。伴隨城鎮化與工業化的推進，大量農村勞動力轉移到城市，但這部分農民并沒有合理的渠道退出其在農村閑置的宅基地，導致我國出現了大范圍的“空心村”現象，這在一定程度上也阻礙了農業轉移人口市民化，無法體現“以人為核心”的新型城鎮化發展理念。因此，在新型城鎮化背景下進行宅基地退出機制研究，勢在必行。

1 現行宅基地制度存在的問題

1.1 宅基地立法與管理有缺陷

我國宅基地具有社會保障功能，現行宅基地制度是農民居住權的有力保障[2]。但是，在我國社會轉型時期，宅基地制度已無法滿足新時代需求，其弊端也日益凸顯，在法律與管理上的缺陷主要表現在以下幾個方面：(1)有關宅基地的法律存在漏洞。《土地管理法》規定農村村民一戶只能擁有一處宅基地，但是我國法律并沒有明確禁止宅基地的繼承和贈與，法律制定的不嚴謹導致一戶多宅、宅基地面積超標等現象嚴重，再加上大量農民進城務工，“空心村”與農村宅基地浪費與低效利用并存；(2)沒有專門針對宅基地的立法，導致由于征收或者征用宅基地產生的糾紛無章可循；(3)政府工作的不到位導致宅基地無序擴張甚至占用耕地。各地政府對宅基地的管理不嚴格，農民一般都按照自己的意愿選址建造房屋，沒有統一的規劃。

1.2 宅基地隱形市場普遍

《土地管理法》規定農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，但是由于宅基地的產權制度模糊和管理不到位，宅基地顯性市場缺失，從而在全國范圍內催生了隱形市場，形式主要有：一戶多宅、少批多建、違法出售、觸法聯建等[3]，這在無形中加大了政府管理宅基地的難度。雖然這樣的隱形市場在一定程度上給農民帶來了客觀的經濟收益，也為外來務工人員提供了經濟上的實惠，但卻與我國現有的法律相悖。由隱形市場產生的一系列社會后果也無法估量：產生交易矛盾時無法保護受害者、集體土地收益損失、集體土地流失現象嚴重等。近年來由于宅基地隱性流轉產生的糾紛也越來越多，已成為影響社會穩定不可忽略的因素之一。

1.3 進城農民財產權益受損

宅基地分配的福利性并不能否定宅基地使用權的財產屬性[4]。但是目前我國農村宅基地退出受到法律限制，進城務工的農民無法退出其在農村的宅基地，導致宅基地的財產屬性無法實現。合法獲得的宅基地是農民的個人財產，他們本應擁有合理范圍內的處分權，無法有償退出是對農民財產權的損害。我國尚未建立起城鄉統一的建設用地市場，目前農村宅基地只能通過征收為國有土地后才能入市進行交易，而政府通過征收得到的宅基地價格遠遠低于最后宅基地變為國有土地后出讓的交易價，這中間的價格剪刀差根本無法保證農民的財產性收益，農民自始至終都處于權益受損的一方。

2 新型城鎮化背景下建立宅基地退出機制的

必要性

2.1 推動農業現代化與規模化

人口外流與“以人為核心”的新型城鎮并存，是我國目前全面建設小康社會面臨的重要風險，那么如何讓農村留住“人”防止“空心化”、“無主體化”，實現人才興村，產業興農，就必須解決“誰來種地”和“如何種地”的問題，而伴隨人口外流出現的宅基地大量空置和閑置勢必阻礙了農業現代化和規模化的進程。要加快農村城鎮化進程，必須實施農業資源規模化配置，推進農業適度規模經營和農業專業化生產[5]。合理退出農村閑置宅基地，將這部分農村建設用地轉為耕地，合理規劃農用地后方便現代化機械對成片農地的操作，由此帶來的農業增收必定能吸引農業人才在農村搞農業建設。宅基地的退出既解決了“空心村”問題，也留住了人才發展農業，改變了農村的“無主體化”趨勢，為推動我國農業現代化與規模化創造了良好的條件。

2.2 緩解人地矛盾

新型城鎮化是我國社會經濟發展的必經之路，是極其重要的發展階段，其最終目標是實現城鄉統籌，而城鄉分割的二元土地制度是影響城鄉發展最重要的制約因素[6]。用發展的眼光看，宅基地退出機制的建立是促進城鄉土地要素有效流動的契機，是打破城鄉二元土地制度的一把利劍。高效城鎮化要求最優地使用中國的生產資源——人口、土地和資本[7]。在以“人”為核心的新型城鎮化發展中要時刻關注進城農民的權益，保障農民財產性權利的同時使其享受與市民同等的社會保障與福利待遇。對于新型城鎮化進程中“地”的方面，主要是實現農村土地的財產屬性，以推動我國“同地同價”的城鄉統一建設用地市場建立。構建閑置宅基地退出機制是城鄉建設用地增減掛鉤制度創新中掛鉤指標生產的關鍵點[8]，其通過對已經退出的宅基地所占的土地進行綜合整治，得到建設用地指標的同時實現了耕地的“占補平衡”，保護了我國的耕地資源不受破壞，從而保障了我國糧食安全，有效地解決了人地矛盾這個難題。

2.3 推動農業轉移人口市民化

農業轉移人口市民化是進城農民獲得城鎮永久居住身份、平等享受城鎮居民各項社會福利與權利，成為居民并完全融入城鎮社會的過程[9]。作為“新三農問題”的核心，有序推進農業轉移人口市民化不僅是新型城鎮化的重要組成部分，也是全面建成小康社會，實現人的城鎮化之本質要求，但農民身份和非農化就業產生的結構性沖突直接導致城鄉“兩頭占地”的困境，反而加大了農民市民化成本。農業轉移人口市民化的過程，其本質上是城鄉公共服務均等化的過程[10]。對農村宅基地制度進行改革與創新，合理退出閑置宅基地，讓農民帶著制度改革釋放的紅利進城，降低農民進城的門檻，使其真正融入城鎮，才能最終實現城鄉等值發展。依托農村宅基地制度改革平臺，聯動改革我國城鄉分割的二元戶籍制度，積極推進農業轉移人口市民化，保證人口城鎮化的合理性。在新型城鎮化背景下進行宅基地制度改革是實現農業轉移人口市民化的必然要求。

3 國內宅基地退出模式試點經驗

3.1 浙江“兩分兩換”模式

2008年，嘉興被確定為浙江省統籌城鄉綜合配套改革的試點，“兩分兩換”這個新名詞由此誕生。所謂“兩分”，是將宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉分開；“兩換”則是以承包地換股、換租、換保障，推進集約經營，轉換生產方式，以宅基地換錢、換房、換地方，推進集中居住，轉換生活方式[10]。作為“兩分兩換”中的重點，宅基地置換的步驟如下：第一，政府必須通過一定的手段進行融資獲得大量的資金、足夠的建設用地面積以建設連片的集體居住的城市住宅。第二，讓農民自愿主動退出宅基地，置換的條件是可以讓他們住進城市的公寓房并且可以獲得一定的經濟補償，其中包括對舊房屋的拆遷補償款。第三，對退出的宅基地進行綜合整治與整理使其成為耕地，通過“增減掛鉤”，從而獲得建設用地指標。第四，在新的建設用地上進行投資開發建設以獲得土地的增值收益。

雖然對于政府而言，融資和土地周轉指標是眼前的難題，但是總體而言該模式確實給退出宅基地的農民帶來了財產性收入，部分農民通過置換得到的城市房屋具有保值增值效益，其實質是允許農民參與到宅基地財產屬性實現的過程中。退出宅基地的農村經過科學規劃實現了居民點的集中，為公共設施的配套創造了條件，節約了大量的宅基地，同時讓農民能夠順利進城，為我國新型城鎮化進程添磚加瓦。

3.2 重慶“地票”模式

2008年12月，我國地票交易制度在重慶誕生。所謂地票，是指包括農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地，經過復墾并經過土地管理部門嚴格驗收后所產生的指標[11]。對于宅基地退出方面，重慶地票的運行主要有4個步驟：第一，將農村閑置的宅基地復墾為耕地。第二，有專門的部門對復墾后的土地進行驗收，憑借得到的建設用地指標獲得地票。第三，根據有關規定用合理的方式進行交易，獲得的收益主要歸農戶所有。第四，在使用地票時要符合相關規劃，并且對被征地農民實施安置與補償。

雖然目前耕地復墾的質量、地票交易的利益合理分配機制等問題困擾著政府，但是重慶“地票”模式實實在在推進了城市與農村建設用地間的供需關系，不失為宅基地退出的一個成功典范。“先復墾，后交易”的模式將退出的宅基地成功復墾為耕地，得到建設用地指標，既保證了耕地總量不減少，又滿足了我國快速城市化對土地的需求。建設用地掛鉤指標交易是解決經濟建設與耕地保護矛盾的一個創新[12]。土地經過復墾與整理后，實現最佳經濟、社會、生態效益。通過“地票”交易，農民真真切切得到了土地增值后的貨幣收入，財產性收益得以實現。

3.3 經驗總結

本文選取的浙江“兩分兩換”模式和重慶“地票”模式從目前情況來看推行較為成功，兩者都使城鄉間土地要素得以流動，提高了建設用地的配置效率。土地、資本要素的積累也使城鎮化進程的加快得以實現。閑置宅基地退出后便于村莊的統一規劃，優化了農村整體面貌，對我國宅基地退出機制的建立具有一定的指導意義。

分析這兩種模式不難發現使其成功的關鍵共同點有以下幾個方面。(1)兩者實質上都利用了市場機制。在“兩分兩換”模式中，建設用地指標的地區間轉讓實際上是土地發展權的市場化[13]，其交易的對象就是農村土地發展權與城鎮土地發展權，農戶農地使用權與農業現代化組織經營發展權。“地票”模式則使非農土地級差收益在城鄉土地市場上得到了充分實現[14]。(2)賦予農民更多財產權利。兩者都強調宅基地退出不只是政府主導行為，更是農民實現財產權利的必要渠道，獲得的土地增值收益合理分配保證了農民權益不受損。(3)因地制宜。政府根據當地的實際情況制定相應的退出模式，并取得階段性成功。(4)社會保障較為完善。兩者都考慮到退出宅基地農民的社會保障問題，并制定與落實相關政策，以保證宅基地退出的順利推進。

4 新型城鎮化背景下建立宅基地退出機制的對策

4.1 完善與宅基地有關的法律和政策

目前法律規定宅基地不能退出，宅基地的資產屬性無法實現，農民權益受損，阻礙新型城鎮化的發展。但改革試點地區的政策鼓勵宅基地的退出，為了避免政策與法律兩者間的沖突，需對不合時宜的條例進行重新修訂，保持其與相關政策的一致性。制定專門的有關宅基地的法律。為保障農民權益，法律上首先必須規定農民享有宅基地用益物權，有利于宅基地退出過程中農民財產性收益的充分實現。對于宅基地的規劃、審批、管理以及流轉的范圍、對象等也需在專門的法律中嚴格規定，以確保宅基地合法化管理，杜絕宅基地閑置、宅基地隱形市場普遍等現象。

4.2 建立宅基地退出補償與利益分配機制

(1)建立宅基地退出補償機制的前提是宅基地的取得是否合法，對于不合法的應當無償收回。雖然宅基地退出補償標準本應由市場決定，但目前無法改變法律限制流轉宅基地的現狀，無法實現宅基地入市的情況下，完全可以借鑒浙江嘉興實施的“兩分兩換”中的“宅基地換房”政策，注重宅基地的住房保障特點。(2)宅基地轉換用途后的升值部分是地租的一種形式，如何分配地租將直接影響農戶的利益和我國城鎮化進程[15]。首先必須使宅基地產權清晰化，并明確農戶才是宅基地的退出機制的主體，確保最大受益者是農民。在堅持農村集體組織利益不被吞噬的前提下嚴格規范政府的宏觀調控行為。宅基地的退出涉及國家、集體、農戶家庭三方利益，因此合理分配與協調好這三者的利益至關重要。

4.3 健全農村宅基地整理、置換、復墾機制

通過實施農村宅基地整理、置換、復墾工程，推動農戶退出宅基地，是促進農村宅基地退出的唯一有效方式[16]。健全該機制首先必須有大量的資金支持。宅基地退出過程需要大量的資金投入，建造連片大面積城市公寓、拆遷安置的補償款以及對土地的復墾都需要政府具備雄厚的配套資金，嘉興“兩分兩換”面臨的資金短缺問題正是全國宅基地退出試點遇到的問題的一個縮影。其次必須保證土地利用規劃與村莊建設等相關規劃間的協調。目前土地利用規劃與村莊建設等規劃矛盾顯著，比如新造公寓位于土地利用規劃的基本農田區域以及退出的宅基地屬于村莊建設用地范疇，難以實現復墾等問題層出不窮，導致宅基地退出遇到很多阻礙。

4.4 探索因地制宜的宅基地退出模式

探索多元化宅基地退出模式的關鍵是要以賦予宅基地更多權能為基本取向，要以維護和發展農民土地權益為引領[17]。由于我國土地遼闊，各地經濟水平、文化習俗差異較大，因此沒有普適的宅基地退出模式，必須因地制宜，維護好當地農民的權益。在經濟發達的、有條件的地區率先制定宅基地退出方案并實施，為之后實施退出的地區提供經驗與教訓。對于經濟發展較為落后的地區，要尊重農民的意愿，充分保障農民的選擇權，避免強制要求農民退出宅基地以及由此產生的一系列社會問題。在探索退出模式時可借鑒重慶“地票”模式和浙江“兩分兩換”的模式，取其精華，但對這兩種模式中已經出現的問題要防患于未然。

4.5 建立完善的社會保障制度

在新型城鎮化背景下退出宅基地，一系列的配套改革必不可少，建立社會保障制度尤為重要。完善的社會保障制度是宅基地退出的加速器，也是社會的穩定器[18]。退出宅基地的農民進城后面臨一系列問題，如就業、看病、上學等，要讓一直居住在農村的農民適應城鎮生活并非易事，因此政府必須加大“住房”、“教育”、“就業”等方面的投入，讓進城的農民真正融入到城鎮中，沒有后顧之憂。首先，由于生活方式與就業環境相比之前大有不同，又由于二元戶籍制度的存在，農民在城市容易受到歧視，就業更加困難，因此對他們進行就業培訓與指導必不可少，幫助他們找到合適的工作是重中之重。其次，必須改革二元的戶籍制度，讓進城的農民與市民同等享受城市的公共服務以及社會福利，保障退出宅基地農民的長遠生計。

[1] 姚士謀,馮長春,王成新,等.中國城鎮化及其資源環境基礎(北京)[M].北京：科學出版社,2010.

[2] 鄭尚元.宅基地使用權性質及農民居住權利之保障[J].中國法學，2014(2):142-157.

[3] 陳利根，成程.基于農民福利的宅基地流轉模式比較與路徑選擇[J].中國土地科學,2012,26(10):67-74.

[4] 高圣平.宅基地制度改革試點的法律邏輯[J].煙臺大學學報:哲學社會科學版,2015(3):23-36.

[5] 辛嶺，蔣和平.我國農業現代化發展水平評價指標體系的構建和測算[J].農業現代化研究,2010,31(6):646-650.

[6] 劉守英.中國城鄉二元土地制度的特征、問題與改革[J].國際經濟評論,2014(3):9-25.

[7] 國務院發展研究中心和世界銀行聯合課題組.中國：推進高效、包容、可持續的城鎮化[M].北京：中國發展出版社,2014：85.

[8] 王婷.城鄉建設用地增減掛鉤制度創新研究[D].南京：南京農業大學,2012:84-90.

[9] 魏后凱,蘇紅鍵.中國農業轉移人口市民化進程研究[J].中國人口科學,2013(5):21-29.

[10] 扈映,米紅.經濟發展與農村土地制度創新：浙江省嘉興市“兩分兩換”實驗的觀察與思考[J].農業經濟問題,2010,31(2):70-76.

[11] 段力誌,傅鴻源.地票模式與農村集體建設用地流轉制度的案例研究[J].公共管理學報,2011,8(2):86-92.

[12] 吳義茂.建設用地掛鉤指標交易的困境與規劃建設用地流轉：以重慶“地票”交易為例[J].中國土地科學,2010,24(9):24-28.

[13] 徐保根,楊雪鋒,陳佳驪.浙江嘉興市“兩分兩換”農村土地整治模式探討[J].中國土地科學,2011,25(1):37-42.

[14] 楊繼瑞,汪銳,馬永坤.統籌城鄉實踐的重慶“地票”交易創新探索[J].中國農村經濟,2011(11):4-9.

[15] 孫秋鵬.地方政府征收宅基地過程中的利益分配問題探討：基于馬克思地租理論的視角[J].馬克思主義研究,2013(11):69-77.

[16] 歐陽安蛟,蔡鋒銘,陳立定.農村宅基地退出機制建立探討[J].中國土地科學,2009,23(10):26-30.

[17] 盧艷霞，胡銀根，林繼紅,等.浙江農民宅基地退出模式調研與思考[J].中國土地科學,2011,25(1):3-7.

[18] 許恒周.基于農戶受償意愿的宅基地退出補償及影響因素分析：以山東省臨清市為例[J].中國土地科學,2012,26(10):75-81.

(責任編輯：管珊紅)

Research on Exit Mechanism of Rural Homestead under Background of New Urbanization

WANG Li-fen

(College of Public Administration, Hohai University, Nanjing 211100, China)

From the perspective of new urbanization, the paper deeply analyzes the existent problems (such as the absence of legislation, the widespread homestead invisible market, the damaged rights and interests of farmers) in current rural homestead system in China, and then points out that the establishment of rural homestead exit mechanism is the inevitable requirement of promoting the agricultural modernization and scalization, driving the citizenization of agricultural transfer population, and relieving the contradiction between population and farmland. The author summarizes the experiences of Zhejiang provincial “two separations and two exchanges” mode and Chongqing municipal “land ticket” mode, and puts forward the related countermeasures to promote the establishment of exit mechanism of rural homestead, so as to provide references for the exploration and establishment of rural homestead exit mechanism under the background of new urbanization, and to offer helps for the healthy and orderly development of new urbanization.

New urbanization; Homestead; Exit mechanism; Countermeasure

2016-08-05

國家社科基金重大項目“移民工程的跨學科研究”(13&ZD172)。

王麗芬(1992—)，女，浙江湖州人，碩士研究生，主要從事征地拆遷及移民科學管理研究。

F301.2

A

1001-8581(2017)01-0131-04