關于貫徹落實鄉村振興戰略推進城鄉融合發展的調研報告
——赴通化梅河口調研組

關于貫徹落實鄉村振興戰略推進城鄉融合發展的調研報告
——赴通化梅河口調研組

按照省農委關于實施鄉村振興戰略專題調研的有關要求，由省農委副主任劉豐艷帶隊、省農委園藝特產處處長呂子臣參加的調研組，于11月6日～11月8日赴輝南縣、通化縣、梅河口市就實施鄉村振興戰略推進城鄉融合發展進行了調研，調研過程中組織召開了三次座談會，深入鄉村、加工企業、家庭農場等11個點實地參觀考察。總體看，各地都在認真學習十九大報告，對涉及鄉村振興戰略的有關內容也有了一些新的認識和看法，結合業務部門職責和產業生產經營特點，談了一些好的想法和建議。現將調研的有關情況報告如下：

一、工作推進情況及成效

通化市及梅河口市能認真貫徹落實中央和省委省政府工作部署，以農業增效、農民增收、農村增綠為目標，積極推進農村經濟社會各項事業發展，工作措施著實，工作重點突出，工作成效明顯。

（一）科學謀篇布局，統籌發展的能力進一步提高。近些年來，各地在產業發展上思路明確，既有總的指導思想和發展目標，在各產業發展上也有一些具體的發展理念和思路。通化市提出了“五六七”發展戰略。輝南縣以深化農業供給側改革為主線，大力推進農業產業結構調整，把工作重點敲在發展園藝特產業、農產品加工業、鄉村休閑旅游業上。通化縣按照“一個統領、兩條主線、一個保障”的工作思路，以打造綠色特色產業大縣為目標，加快現代農業建設步伐。梅河口市提出建設“一心、一園、兩帶、五區”的發展思路。

（二）依托資源優勢，重點產業形成規模化發展態勢。各地都能根據本地的區位特點、資源優勢、社會經濟發展現狀等情況，確立適合本地的產業發展重點和模式。梅河口市在穩定玉米、大豆農產品種植的前提下，著力建設七大產業基地，特色產業蓬勃發展，畜牧業發展較快，農產品加工業優勢明顯，休閑旅游農業發展勢頭良好，規模經營初見成效。通化市依托域內農產品加工企業數量多、規模大、效益好的優勢，積極推動農業轉型升級、農村一二三產業融合發展。全市人參產業實現產值205億元，同比增長20%；特產總產值預計實現200億元，同比增長7%。通化縣緊緊圍繞打造長白山道地藥材產業大縣，重點培育特色產業集群中心，加快推進三產融合、生態循環、水源地保護、休閑旅游四大特色農業示范區，成功孵化出六大典型綠色發展模式，現已被評為省級可持續發展試驗示范區。輝南縣著力推進農村產業結構調整，積極發展園藝特產業、農產品加工業、鄉村休閑旅游業，努力構建一村一品、一鄉一業專業化、市場化經濟格局。目前，全縣一村一品專業村屯40個，其中特色產業專業村屯22個。

（三）不斷深化農村各項改革，農村發展的內生動力進一步增強。近些年來，各地都十分重視農村改革，積極挖掘結構調整、畜牧養殖、轉移就業等方面的增收潛力，積極推進土地流轉、確權頒證、農業保險、農村金融等方面的改革，嘗試通過改革激發農業發展的內生動力，不斷鞏固農村改革成果。通化縣已完成所有村（屯）的外業測量，經確權公示后，年底前可完成證書發放的準備工作，集體產權制度改革、“農地貸”、“吉牧貸”、“棚膜貸”、“政銀擔”業務等已經啟動。梅河口市在深入貫徹落實各項惠民政策的基礎上，又制定了《關于推進大眾創業萬眾創新、促進民營經濟發展的實施意見》。

（四）多條腿走路，多方發力增加農民收入。一是通過調結構促增收。2017年通化縣調減籽粒玉米4萬畝，完成糧改飼1萬畝，調減后主要種植中藥材、鮮食玉米、雜糧雜豆、大榛子、蔬菜等作物。二是通過勞務經濟促增收。2017年通化市轉移農村勞動力24萬人次，占農村勞力總數的47%，勞務收入60億元，平均每個勞力2.5萬元。三是通過龍頭企業帶動促增收。通化縣依托5家鮮食玉米龍頭企業，與農戶簽訂單的形式發展鮮食玉米基地6萬畝。通過引進產業化龍頭企業發展設施農業項目26個，帶動2600余戶農民就業。四是通過加大惠農政策力度促增收。各地都鼓勵發展農民合作社、家庭農場等新型經營主體，充分利用好各類農業扶持項目引導產業發展，開展各種形式的就業培訓和創業培訓。梅河口市新發展家庭農場57個，總數達到200個，新發展農民合作社200個，總數達到2000個，新增土地流轉12萬畝，總面積達67萬畝，占耕地面積的43%。輝南縣、通化縣大力發展全域鄉村旅游，豐富旅游產品，挖掘旅游文化內涵，強化配套服務，發展農家樂、農村田園綜合體、旅游飯店、文化體驗、滑雪度假等多種形式的旅游服務，幫助農民拓寬增收渠道。

二、鄉村振興發展的制約因素

深入實施鄉村振興發展戰略，必須以問題為導向，找出鄉村發展的差距所在，補齊短板，才能不斷縮小城鄉差距，逐個問題逐個環節地解決農村發展不平衡、不充分的矛盾。調研組在聽取工作匯報的同時，重點對制約農村農業發展的相關問題進行深入了解。總體來說，農村農業面臨的問題很多，從大的方面梳理，主要有以下幾個方面。

（一）農村基礎設施建設的歷史欠賬仍然較多。農業發展到今天，仍然存在很大程度上靠天吃飯的問題，農田水利設施大多是20世紀60~70年代的水平，三北防護林建設進程緩慢，鄉村道路雖然發展較快，運行到目前大多數開始進入修繕期。由于國家投入和社會各界支持力度有限，村集體經濟實力薄弱，受現有政策和農村實際現狀的影響，村民自主投資投勞建設家園的積極性不高，導致農村基礎設施建設投入嚴重不足，管理服務跟不上，作用難以發揮。各地都有部分村屯農民沒有吃上自來水，相當一部分村（屯）沒有硬化路面。據梅河口市反映，農田水利工程等基礎設施相對落后的問題比較普遍，技術裝備水平低，信息基礎設施薄弱，農村電商服務體系建設功能性配套不完善。

（二）農業發展的外部環境仍需進一步改善。一是有些政策需要完善。如國土和林業部門職責分工不同，在農業用地劃定上存在爭議。輝南縣金川鎮的部分平整土地林業部門劃為林業用地，相當一部分山坡地國土部門劃為農用地，而且平整的林地和山坡的農用地不能相互調換。二是政策的綜合效益不高。各地普遍反映農村的各類優惠政策很多，但相對分散，缺乏統籌使用一盤棋的工作機制，資金使用效果不佳。三是政策扶持的方向需要進一步調整。現有的扶持政策大多是計劃經濟保留下來的，適應市場經濟的政策體系還沒有建立起來，如園藝特產業發展的補貼政策很少，人工種植的中藥材、食用菌、小類經濟作物等，還沒有相應的國家標準和農藥使用登記目錄。四是產業發展的軟環境仍需進一步改善。據基層反映，農業項目小、散、多、雜，近些年來成為檢查的重點，一個農業項目往往要接受5～6個部門檢查審計評估等，使基層應接不暇。五是政策扶持的引導力度有待提高。如玉米秸稈“五化”政策覆蓋面有限，禁止焚燒的堵與讓農民不燒秸稈的疏不相適應。農產品加工企業享受不到農用電價。一部分與農業生產密切相關的農業機械（如玉米扒皮機、冷藏車等）沒有納入補貼范圍。設施農業建設本身需要投入大量的資金，在建設初期還要向國土部門交納數額很大的保證金等。六是扶持政策與農村實際不完全相符。有些政策規定的太細，如按規定15萬元以上的農村項目需要招投標，增加費用，增加程序，效果又不好。有些就地取材的項目需要開正式發票，增加稅金，增加不必要支出等。

（三）農業發展的內部支撐因素仍需進一步加強。一是農業大而不強。一個重要原因就是產業發展不足，產業鏈條短、產品附加值低，一二三產融合度不深。二是農業結構調整不到位。受傳統觀念的束縛，部分農民思想認識滯后，不敢調、不會調、從而導致不能調，制約了農業結構調整的整體進程，相當一部分坡耕地仍然種大苞米，產業結構不優、區域集中度低、地方特色不明顯、生產效益不高等問題仍然較為普遍。三是土地流轉難度大。土地經營碎片化和小農戶分散經營，嚴重制約著農業規模化、機械化、標準化、產業化發展。四是缺少自主優良品種。玉米、水稻有一些國內自主品種外，蔬菜、特產、中草藥、經濟作物等其他農作物很少有自主品種，農民種子的來源基本上是依靠企業宣傳和推廣。一些地方的園藝特產品還處在誰種植誰試驗的階段，沒有達到適區適種的要求。產品商品性狀不優、品質效益不高、同質化嚴重等問題突出。五是缺少大型龍頭企業帶動。絕大多數農產品仍然以賣原料為主，即使是簡單的清洗、分裝、預冷、儲藏、加工也沒有，分散經營的大多數農產品可追溯體系難以建立，質量難以取信于眾。六是品牌建設嚴重滯后。農業品牌培育力度不夠，知名品牌總量少，銷售渠道主要以線下為主。七是依靠農業自身積累發展產業的模式沒有太大改觀，融資手續繁雜，時間長、可抵押擔保物少、貸款數額小、周期短等問題仍然存在。八是農業專業技術隊伍建設嚴重不足。農業技術人才、管理人才匱乏，一家一戶經營與大市場信息不對稱，農業技術指導、管理服務跟不上。

（四）農村青壯年勞動力流失的問題仍然沒有緩解。據通化禾韻藍莓龍頭企業介紹，高峰時雇傭當地農民上千人采摘藍莓，男女勞動力平均年齡52歲。隨著城鎮化、工業化進程不斷加快，農村勞動力大量轉移，農村青壯年勞動力大多外出打工，在家務農的大多是年老體弱或多病者，素質偏低，農業兼業化、農民老齡化、農村空心化問題突出。梅河口市統計，全市直接從事農業生產的農民平均年齡超過55周歲。據輝南縣、通化縣介紹，農村戶口考入大學又返回農村就業的人數不足10%，即使沒有考上大學的農村青年，結婚后基本選擇外出打工或在城鎮居住。

（五）農村環境整治的壓力仍然很大。農村垃圾服務設施仍不完善，垃圾處理辦法陳舊老套，村民環衛意識不強，環境整治資金缺乏，造成部分村屯環境仍存在“臟、亂、差”現象。據梅河口市環保局工作人員反映，農村面源污染占全部污染的56%，已經超過城市，地下水超采、污水隨意排放、畜禽糞便不能及時有效處理、農藥薄膜重金屬污染等問題非常突出。

（六）農村鄉風文明建設任務仍然十分艱巨。十九大報告提出的20字方針與原有新農村建設的提法有一些新變化，要求今后工作著力點也應有所調整。如：與治理有效相對應的鄉村民主議事制度應適合農村勞動力轉移的現實，在議事程序、范圍、參加人數等方面都要有新的制度安排。總體來說，鄉風文明建設任務重。一是少數基層黨組織軟弱渙散、無所作為的現象仍然存在，基層黨組織作用發揮的不好，促進農村經濟發展的意識不強，沒能帶領農民群眾致富過上更好的生活。二是由于農村文化硬件設施薄弱，基層干部對農村精神文明建設認識不夠、投入精力不多，以及農民的整體素質不高等因素，導致農村精神文明建設水平不高，農民思想觀念不新、意識水平較低，農村文體活動不多、精神生活貧乏，少數農民農閑季節沉迷于宗教信仰、玩麻將、賭博等。三是農村封建迷信、腐朽思想、陳規陋習等不良現象仍然存在，紅、白事講排場，大操大辦，對老人重葬輕養。據梅河口反映，部分地方農村禮金占農民全部收入的一半以上。

三、對策及建議

下一步要緊緊抓住中國特色社會主義新時代建設的主要矛盾，解決好城鄉發展不平衡、農民發展不充分的矛盾，以十九大提出的“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”20字方針為指導，振興農業產業，促農業增效，增加農民收入，促城鄉和諧，帶動綠色發展，促鄉村美麗。牢牢把握推進農業供給側結構性改革這一主線，建立健全城鄉融合發展的體制機制，加快推進農業現代化。

（一）加強農村基礎設施建設，實現城鄉基本公共服務均等化。加強農村水電路林網等基礎設施的投入力度，建立與經濟發展相協調的投入增長機制。提高農村教育教學水平，均衡教育資源配置，改善農村中小學校辦學條件和基礎設施狀況。加強農村醫療隊伍能力建設，強化和完善農村合作醫療制度，健全重特大疾病保障和救助機制。統籌推進城鄉社會如基層普遍反映，給玉米生產者補貼與調減籽粒玉米生產面積相矛盾，財政補貼應重點向結構調整的產業傾斜。保障體系建設，全面建設覆蓋城鄉居民的社會保障體系。保護傳統村落，使城市和鄉村文化共存共榮，確保城鄉居民能夠均衡享受文化發展的成果。

（二）搞好頂層設計，一張藍圖繪到底。一是統籌城鄉發展規劃，突出城鎮帶動戰略。著眼于優化人口與生產力布局，從產業、居住、文化、教育、保障、公共服務等層面綜合考慮鄉村發展，以產業集聚區、城鎮新型農村、新型社區為支點，促進城鄉融合發展，形成城市帶動縣城、縣城輻射鄉村的城鄉融合體。推進人口轉移型的城鎮化，走農村人口異地與就近就地城鎮化并存的新型城鎮化道路。加強城市基礎設施建設力度，提高城鎮吸納能力。二是統籌城鄉發展戰略，全面樹立城鄉發展“一盤棋”思想。與國民經濟增數相適應，建立“三農”投入增長機制，財政新增資金更多地投入農業農村。對于經營主體無力經營或利益不大的社會管理及公共服務領域由政府統一規劃、統籌安排，有計劃、按步驟建設。把項目資金的整合權更多的下放到縣（市）。三是統籌鄉村產業布局，確立適合區域化、規模化發展的優先及重點產業。建立科學的產業發展保護體系，發揮好政策的導向作用。在政策項目扶持上要有所偏重。按照當地資源稟賦的要求，遏制小而散、小而全的產業，避免浪費資源環境，禁止在不適合區域發展相應產業的做法。

（三）尊重市場規律，明確政府職責。全方位、大尺度地改革與現代市場經濟發展不相適應的體制機制，要在放管服上下功夫，建立一整套科學有效的決策機制，進一步規范和明確政府職責，更好地發揮政府職能作用。一是科學制定農業支持保護的政策體系。包括調整和完善原有的政策，如基層普遍反映，給玉米生產者補貼與調減籽粒玉米生產面積相矛盾，財政補貼應重點向結構調整的產業傾斜。建立與市場經濟相適應、與十九大精神相適應的新政策等，鼓勵什么、限制什么、懲治什么都要十分明確，通過政策這個指揮棒，解決市場失靈方面的問題。二是優化產業發展環境。重點是在項目審批、權利下放、土地流轉、農業保險、融資擔保、用地用水用電、減輕企業負擔、綠色通道等方面，規范部門職責，防止不作為。同時，更要防止添亂添堵的亂作為。三是加大重點產業的組織保障。建立支撐產業發展的工作隊伍、技術隊伍，健全網絡，配齊人員，保障經費。四是加強技術指導服務。加大科研投入力度。由政府立項、大專院校承擔，研發適合本區域種植的作物品種，進行實驗示范，成功后逐步推廣。有條件的地方應恢復以往基層技術推廣事業單位在實驗田進行品種引進、新技術推廣的示范功能。五是提供信息服務。依靠行政資源及時將產業發展規模、新品種、新技術、農資供應、企業信用評級、產購銷等信息宣傳到千家萬戶，由生產經營者自行決策種什么、種多少、怎么種。

（四）實施人才振興戰略，吸引人才向鄉村轉移。人是鄉村振興的決定性因素和首要因素，只有提高人的素質，培養一大批懂經營、會管理、有技術、有智慧的人才隊伍，才能更好地推進農村各項事業的發展。在人才振興戰略實施中，要設立長期目標、短期目標和近期目標，采取三項措施同時推進。一是優化農村發展環境，制定政策措施，提高待遇水平，解決后顧之憂，吸引各類人才到農村去。二是整合現有資源，合理安排報酬，建立適應農村各類產業發展的專家人才庫，鼓勵人才下基層，面對面地開展技術指導服務。三是充分挖掘、培養農村現有人才。這是相對快捷的方式。通過制定一些務實、具體的政策措施，吸引在外就業的大學生、外出務工的人員、成功的本土企業家、退伍的老戰士、退休的機關干部等回鄉發展產業，尤其是要注重村組干部的培養，樹立一大批懂農業、愛農村、對農民有感情的典型人物。