新型農業經營主體參與農田水利建設和管理存在的問題及對策

羅 琳，李曉曉

(水利部發展研究中心，北京 100038)

隨著城鎮化、農業現代化加快推進，專業種植養殖大戶、家庭農場、農民合作社和農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體快速發展，并逐步參與到農田水利建設和管理中，對傳統的農田水利工程投入、建設、管理機制產生影響。近日，國務院公布《農田水利條例》[1]，對促進新型農業經營主體參與農田水利工程建設、經營和運行維護提供了重要依據。本文在分析新型農業經營主體參與農田水利建設和管理方式、存在問題的基礎上，提出相關建議，以供參考。

1 新型農業經營主體的主要類型

新型農業經營主體是近年來通過土地流轉形成的、直接從事第一產業生產經營活動的農業經濟組織，主要類型如下。

1.1 專業大戶

專業大戶通常是指流轉了大量土地、種植或者養殖規模較大的農戶，一般從事某一種農產品的專業化生產，是專業農戶中的一個部分。隨著集約化、市場化、規模管理水平的不斷提高，專業大戶會逐漸發展成為家庭農場。

1.2 家庭農場

家庭農場實際上和專業大戶比較接近，部分研究[2]將其理解為達到一定規模并到工商行政管理部門登記注冊了的專業大戶，它一般以家庭經營為基礎，規模適度，從事市場化經營，引入企業化管理理念，經營者具備一定的專業素質。家庭農場多是家庭成員自己經營，種百十畝地，農忙季節臨時雇工。與一般專業大戶相比，家庭農場的集約化水平、市場化水平、管理水平、生產經營穩定性等更高。

1.3 農民專業合作社

農民專業合作社指在農村家庭承包經營基礎上，同類農產品的生產經營者或者同類農業生產經營服務的提供者、利用者自愿聯合和民主管理的互助性經濟組織[3]。作為現代農業的經營主體之一，其主要作用有以下兩方面：一是為其成員提供農產品生產、加工、銷售以及與農業生產經營有關的全過程服務；二是作為主體進行農村土地流轉，浙江、江蘇等地還制定地方性法規，鼓勵農民以土地為股權參與農民專業合作社，不斷拓寬農民合作的廣度和深度。

1.4 農業企業

農業企業是指從事農業生產經營活動的企業法人組織。農業企業主要有三類：一是農業產業化龍頭企業，一般不直接從事農產品的生產，而是與專業農戶相聯系合作，使農戶進入市場，并有機整合其農產品的生產、加工、銷售，達到一定經營規模的農業企業。二是農業科技企業，主要是從事農業科技研發進而推動現代農業發展的企業，如從事育種、育苗的企業。三是專業農戶生產規模達到一定程度，為了經營或經濟的需要，自主注冊的企業。龍頭企業在經濟規模、經營管理水平以及生產技術能力等方面領先于其他新型農業經營主體，并能直接參與現代市場經濟。

2 新型農業經營主體參與農田水利建設和管理的主要方式

近年來，國家積極出臺相關政策，鼓勵和引導新型農業經營主體通過多種方式參與農田水利建設和管理。通過合理的政策引導，各類新型農業經營主體結合自身規模大小、生產需要，積極主動的參與到不同規模的農田水利建設、運營管理的全過程中來。參考水利部的調查研究[4]，目前，新型農業經營主體參與農田水利建設和管理主要有以下幾種方式。

2.1 參與工程建設

主要包括兩種形式：

一是新型農業經營主體根據自身生產經營需要，籌資修建農田水利設施。一些專業種植大戶、家庭農場、農業企業等通過承包、租賃等方式擴大灌溉面積，利用個人積累和銀行貸款等方式，采取渠道襯砌、土壤改良、安裝膜下滴灌等節水灌溉措施，提高灌溉用水效益。例如寧夏回族自治區130余家農業企業、專業大戶在引黃灌區和中部干旱帶以高效節水、田間配套工程為重點進行節水技術改造，2014年投入資金2.1億元，占全區水利總投資的5.3%。安徽省農業產業化龍頭企業凱源糧貿集團2012年流轉土地約667 hm2，2013年公司啟動“四水聯網”工程，疏通渠道，建設調水工程和蓄水塘壩，先后投資800多萬元，工程建成之后，已經確保至少1 333 hm2農田旱澇保收。重慶市潼南縣太安鎮魚濺村，農作物播種面積461.8 hm2，農業大戶經營占80%，由大戶自己出資修建防滲渠道，控制灌溉面積230多hm2，采用噴滴灌的面積67 hm2。

二是通過財政資金引導，一些新型農業經營主體參與農田水利工程建設。2012年水利部出臺《關于鼓勵和引導民間資本參與農田水利建設實施細則》[5]后，各地紛紛探索通過“以獎代補”、“先干后補”等方式，鼓勵和引導新型農業經營主體投入資本參與農田水利工程建設，取得了較好的效果。湖北省2014年安排4億元農田水利獎補資金，鼓勵民間資本參與農田水利建設。寧夏回族自治區按照國家投資方向，對受益對象實行了區別化的扶持引導政策，對合作社、家庭農場按80%的比例進行補助，對企業按照60%～70%的比例進行補助，2014年全區農建總投資近40億元，其中民間資金投入占15%。安徽省定遠縣在小農水管理體制改革中引入了“PPP模式”，有效地借助公共財政資金的杠桿撬動作用，廣泛吸引各種社會資本的參與。

2.2 參與工程運營管理

部分地區按照小型農田水利工程產權改革[5]的內容，按照“誰投資、誰所有、誰受益、誰負擔”的原則，新型農業經營主體在逐步成為小型農田水利工程產權主體的同時，擁有了小型農田水利工程的運行使用權，有效提高了新型農業經營主體參與農田水利工程運營管理的積極性。例如，從2013年起，安徽省開展省內小型農田水利工程確權登記，規范推行小農水工程“兩證一書”的改革，在確定產權主體、落實管護主體過程中，新型農業經營主體成為重要的參與對象，通過將工程產權按照投資額配比和將經營使用權充分下放給參與投資的新型農業經營主體等社會投資者。山東省濱州市高新區規模化節水灌溉增效示范項目由所在村委會通過民主選舉成立 “農民用水戶協會”，負責土地經營權的流轉，行使規模化節水灌溉增效綜合示范項目的管理權和使用權，實現了大田管道灌溉，同時灌溉方式由之前的家庭單戶轉變為規模化灌溉，每公頃地的灌溉成本由450元左右降低到225元。廣西壯族自治區通過扶持受益農戶發展農灌專業合作社，采用“一戶一表”計量收費，按灌溉成本核定收費標準，微利保本經營。

2.3 參與工程維修養護

新型農業經營主體參與農田水利建設管護的意愿和能力明顯高于普通的個體農戶，是參與農田水利建設管護的重要主體。其中，農民用水合作組織[6]在承擔農田水利設施維護、節水灌溉設備更新、水費收繳等方面發揮著重要作用。例如，四川省大力推進農民用水合作組織快速發展，全省已組建農民用水合作組織4 623個，參與農戶429萬戶，管理灌面積101.6萬hm2，占有效灌面積的39%。通過武引灌區典型調查，用水戶協會參與灌區管護后，農田灌溉水有效利用系數從0.38提高到0.5，渠道維修養護費用減少69%，水費降低了16%。寧夏引黃灌區全面推行了以成立農民用水戶協會管理支斗渠為主要內容的農村水費改革，水費計收由水管單位直接開票到戶，干渠直開口以下水費全額返還給農民用水者協會，其中用于渠道維修費用的比例一般不低于30%[7]，增強了用水繳費和節水意識。

3 當前新型農業經營主體參與農田水利建設和管理存在的問題

當前，我國新型農業經營主體發展還處在起步階段，進展很不平衡，參與農田水利建設和管理面臨著諸多問題。

3.1 相關立法和配套政策相對滯后

目前，我國關于新型農業經營主體參與農田水利建設或者農民合作組織管理的法律法規仍需完善。較早出臺的法律法規對新型農業經營主體考慮不夠，《農田水利條例》剛出臺，相關規定還有待進一步細化。地方配套政策缺乏，土地流轉不規范[8]，采用行政手段強迫農民土地流轉現象時有發生，土地流轉后的農民社會保障水平不高，土地流轉程序不規范，流轉合同條款不完備，糧食補貼等糾紛調解仲裁機制缺乏，使得農村土地流轉糾紛問題頻發，極大地影響了新型農業經營主體投資農田水利設施建設的積極性或對經營土地上的農田水利設施建設管理造成障礙。

3.2 參與農田水利建設管理的意愿不強

《中華人民共和國土地管理法》規定，農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，土地承包經營期限為三十年；《中華人民共和國農村土地承包法》規定：土地流轉的期限不得超過承包期的剩余期限。可見，農村土地流轉的期限受土地承包期限的分割，一般小于30年。而農田水利設施的建設，投入大，使用受益年限普遍較長，受土地流轉時間的限制，新型主體不愿投資參與農田水利設施建設。同時，一些地區流轉的土地沒有集中連片，很難對農田水利設施進行系統的改造。此外，由于一些灌區農田水利工程超過規定使用年限，老化失修嚴重，標準不高，配套率低，抵御自然災害的能力脆弱[9]，維修改造需要投入較多資金，投入后帶來的收益不高，影響了新型農業經營主體參與農田水利工程建設與管理的積極性。

3.3 參與農田水利工程建設的資金籌措渠道不暢

一是財政支持不足，財政支農政策資金主要用于民生事業、農村基礎設施建設和對傳統農戶的支持，國家對新型經營主體參與農田水利建設與管理缺乏針對性的支持政策，特別是一些專業大戶、家庭農場和專業合作社，很難得到項目和資金的扶持。二是涉農融資困難[10]，農田水利建設一般需要較大的資金支持，而農田水利建設貸款的安全性、流動性和引領性較差，它的抵押擔保物安全可靠程度相對較差。一些規模較小的新型農業經營主體，往往缺少有效的擔保抵押物，難以從正規渠道得到信貸支持，無法滿足其進行農田水利建設的資金需求。

3.4 參與農田水利建設領域不均衡

目前，新型農業經營主體參與農田水利設施建設的積極性有所提高，但選擇性比較強，不同農業產業間的投資差異性較大。民間資本更傾向于投入農業灌溉經濟效益好的產業，比如林果、蔬菜、養殖等，或者是既有灌溉功能又有生活、養殖或工業供水功能的綜合性農田水利工程。而傳統農田水利投資規模大、建設周期長、經濟效益不顯著，對民間資本明顯缺少吸引力。2012年，水利部印發《鼓勵和引導民間資本參與農田水利建設實施細則》，很好的鼓勵了新型農業經營主體參與農田水利設施建設，但各地方政府在政策的具體落實上，存在差異，并且該政策并沒有對不同農業產業加以區別對待。

3.5 相關社會化服務體系建設不完善

農田水利建設管理是一項專業性較強的工作，現代農業要求的高效節水灌溉、精準農業灌溉等對農業供水服務提出更專業、更高的要求。同時，我國新型農業經營主體現階段還存在發展不平衡、經營規模小、規范化程度不高、科技水平低等問題，特別是在農田水利建設方面，規模較小的新型農業經營主體很難自己開展，亟須社會化服務的指導。然而，農村技術型人才占農村勞動力的比重僅為1.6%。受經費、技術水平的制約，我國公益性農業社會化服務力量薄弱，資源分散，服務效果欠佳[11]；經營性服務組織發展不夠，難以對較小的新型農業經營主體進行高水平的專業性指導，大多數新型農業經營主體也難以單獨承擔經營性社會服務組織的服務費用。

4 對策措施

針對當前新型農業經營主體參與農田水利建設和管理存在的問題，需要從強化政府主導、完善財稅扶持、加強金融支持、提升社會化服務水平等方面給予支持。

4.1 強化政府主導作用

鼓勵新型農業經營主體參與農田水利建設和管理，要充分發揮政府的主導作用，為民間資本參與農田水利建設運營創造良好的經營環境。一是創新制度建設，推進農田水利工程產權制度改革，明確小型水利工程所有權和使用權，明確產權移交程序，落實管護主體、責任和經費；建立健全水權制度，開展水權確權登記試點，探索多種形式的水權流轉方式，建立健全水權確權及交易的基礎設施；推進農業水價綜合改革，以明晰水權、定額管理為前提，以完善計量設施為基礎，以發展農民用水者協會為保障，以創新水價機制為核心，全面推進農業水價綜合改革。二是加大政府財政投入力度，完善農村道路、電力、水源等配套工程建設，營造農田水利建設的外部條件。三是統籌相關涉水資金，綜合協調，形成合力，最大限度發揮資金使用效益。四是推進和規范土地流轉制度，加強農田水利設施用地保障，對農業用電、用水的費用給予優惠，降低農田水利建設與管理成本。

4.2 完善財稅扶持政策

通過制定合適的財稅政策，激勵新型農業經營主體參與農田水利建設，引導農田水利建設均衡發展。一是降低農田水利建設項目準入門檻，立項要向新型農業經營主體傾斜，科學規劃項目建設內容，使其具備規模生產條件。二是政府安排一定的專項資金，通過先建后補、以獎代補、獎補結合、貸款貼息等方式，對新型農業經營主體給予一定的資金補助，發揮財政資金的引導、扶持、放大作用，撬動社會資金參與農田水利建設。三是完善政策扶持，通過稅收優惠、授予特許經營權等方式，降低農田水利建設管理成本、提高農田水利建設投資回報率。四是對經濟效益不好的產業，適當加大政府補貼和獎勵力度，重點支持貧困地區，促進農田水利建設均衡發展。

4.3 加大金融支持力度

創新融資模式，拓寬融資渠道，降低融資成本，切實緩解新型農業經營主體參與農田水利建設的資金壓力。一是發揮政策性金融作用，適當提高新型農業經營主體信貸授信額度，優惠貸款利率，延長貸款期限，簡化貸款程序。二是積極拓寬抵質押擔保物范圍，鼓勵有條件的地區由政府出資設立融資性擔保公司或在現有融資性擔保公司中拿出專項額度，形成適合新型農業經營主體特點的多種形式的抵質押擔保辦法。三是深化產權制度改革，鼓勵將政府補助建設形成的小型農田水利設施移交或授權新型農業經營主體管理和經營，并允許其以經營權作為合法抵押擔保物進行融資。四是拓寬新型農業經營主體多元化融資渠道，可采取政府出資、新型農業經營主體繳納保證金、銀行授信的方法建立農田水利建設專項基金，支持有條件的地區開展信用合作，對符合債務融資工具市場發行條件的新型農業經營主體，可探索公開或私募發債融資。五是對于有一定經營性的項目，采取政府和社會資本合作方式，鼓勵社會資本通過獨資、合資、聯營、租賃等途徑，參與農田水利設施建設、運營和管理。

4.4 提升社會化服務水平

政府應完善新型農業經營主體參與農田水利建設和管理的技術保障，提高其農田水利建設與管理能力。一是強化農田水利技術和人才支撐，建立基層水利服務機構、水利科技協會等公益性服務組織或者經營性服務組織，完善獎補機制，推動大中專院校畢業生領辦、創辦農田水利服務組織或到這些服務組織就業。二是加強農田水利建設管理的教育和培訓，編制印發小型農田水利設計、施工和運行管理技術標準指南等，提高農田水利建設管理者素質；鼓勵新型農業經營主體與大專院校、科研機構合作，采取“走出去、請進來”的辦法，通過現場教學等多種方式加快提高自身技術水平。三是地方在安排農田水利建設資金時，可安排一定比例用于新型農業經營主體能力建設。四是加大農田水利科技研發和推廣應用資金支持力度，鼓勵公益性科研機構、高等學校及新型農業經營主體自身開展農田水利相關設備研發、運行管理技術推廣等工作。

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[1] 國務院. 農田水利條例[Z]. 2016.

[2] 孔祥智, 毛 飛. 農業現代化的內涵、主體及推進策略分析[J]. 農業經濟與管理, 2013,(2):9-15.

[3] 中華人民共和國主席令. 中華人民共和國農民專業合作社法[Z]. 2006.

[4] 王愛國, 倪文進, 周 玉, 等. 關于民間資本投入農村水利建設管理問題的研究報告[J]. 中國農村水利水電, 2015,(8):1-3.

[5] 水利部. 關于鼓勵和引導民間資本參與農田水利建設實施細則[Z]. 2012.

[6] 水利部, 發展改革委,民政部,農業部,國家工商總局. 關于鼓勵和支持農民用水合作組織創新發展的指導意見[Z].2014.

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[8] 張中亮. 河南省新型農業經營主體發展情況調研報告[J]. 當代農村財經, 2014,(7):11-15.

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[10] 祝鵬飛, 張 政. 新型農業經營主體的培育困境及對策研究----以湖南省為例[C]∥ 湖南財政與三農獲獎論文, 2014.

[11] 魯可榮, 郭海霞. 農戶視角下的農業社會化服務需求意向及實際滿足度比較[J]. 浙江農業學報, 2013,25(4):890-896.