欽差：皇帝恐嚇官員的工具

◎ 十年砍柴

自秦始皇建郡縣開始，地方和中央的關系不再是周朝時那種層層轉包的“高度自治”關系，而是總公司和分公司的關系，全天下只有一個法人代表，即皇帝，朝廷文武百官和地方封疆大吏都是替皇帝打工的。但打工的人總希望占老板的便宜，老板一個人看管不過來，就會派官員去查看，用嚴刑峻法來嚇阻打工者不占或少占便宜。因此，從秦朝開始，中國歷代王朝就有完備的監察體系，秦朝的御史大夫屬于“三公”之一，明清兩代的左都御史也是和六部尚書平級的高官。

中央有六部，地方有各級官員，還有專門糾察這些官員的監察官員，為什么還要這類辦臨時差事的“欽差大臣”呢？

欽差的出現，一種原因是某種突發事件關系到政局的穩定，如災荒、民變，不能循規蹈矩地依靠行政體系運轉來應對，皇帝只得臨時派出官員，越過已有行政程序去“救火”；另一種原因是已有的監察體系已經生銹，皇帝覺得對原來的官僚體系有失控之憂，于是派心腹來直接處理政事，恐嚇官員。

考諸歷史，會發現一個很有意思的現象：官場越腐敗，中央和地方、皇帝和文官集團的矛盾越尖銳，皇帝派出欽差的頻率就越高。對多數文官而言，他們心里是反感欽差的，因為官僚體系的運轉有賴于制度的穩定，而皇帝臨時派欽差越俎代庖處理政事，是對制度的破壞，也是對有相應職責的官員不信任。

以漢代為例，到漢武帝時，已經建立起中央有御史大夫，地方郡國有刺史，縣一級有督郵的三級監察網絡。特別是刺史制度，算是一個創舉，漢武帝在全國分設13個監察區，每區設刺史一人，負責一區的監察工作。

刺史的品秩很低，和一個小縣的縣令一樣，但因為代表中央監督地方，所以位卑權尊。因為13個大區刺史相對是固定的，他們代表皇權，對當地郡守的升遷和禍福有著決定性影響。因此時間不長，就出現了監察官變異。因為刺史可以借助皇帝給予的權力控制郡守，漸漸地就成為一個大區的實際最高行政領袖。到了漢末，刺史幾乎是一個獨立王國的最高領導人，轄區內的軍政、民政全管，且可以世襲。

明清兩代的總督、巡撫，最初也是臨時性的監察官職位。但逐漸地，這類總督、巡撫由監察官變成地方最有權勢的長官了。正因為從中央空降的監察官容易變異，所以在制度明確的監察官之外，皇帝又隔三岔五臨時派心腹來監督包括監察官在內的各地官員。如設立刺史制度的漢武帝，經常派“繡衣直指”持節巡察各地。因此，這類欽差往往是皇帝的私人心腹，如漢武帝時的江充，就是著名的繡衣，因深得皇帝信任，飛揚跋扈，連太子都不放在眼里。到了唐代、明代，則由太監擔當這類角色；到了清代，皇帝對手握重權的漢族地方大吏不放心，往往派旗人充當這類角色。

在監察制度和監察官之外，皇帝還屢屢派欽差巡視，看起來是疊床架屋，但這是帝制的必然。如黃宗羲在《原法》中所言：“用一人焉則疑其自私，而又用一人以制其私；行一事焉則慮其可欺，而又設一事以防其欺。”這是皇權制度下解不開的死結。