新時代基層社會治理的創新實踐
——關于鄧州市實施“四化雙評”的調查與思考

朱文偉

新時代基層社會治理的創新實踐
——關于鄧州市實施“四化雙評”的調查與思考

朱文偉

進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。社會主要矛盾的變化對農村基層社會治理提出了新要求。順應時代新要求，2015年年底以來，河南省鄧州市以提升組織力為重點，突出增強基層黨組織的政治功能，強化基層黨組織的服務功能，把“四議兩公開”工作法與組織建設、為民服務、社會治理相結合，探索實施“四化雙評”，在基層形成了以“四議兩公開”工作法解決民主科學決策、“四化雙評”優化服務管理的一套基層黨建和社會治理制度體系，實現了社會治理既有秩序又有活力，走出了一條在黨的領導下、各方面積極參與推進基層社會治理體系和治理能力現代化的新路子。

一、“四化雙評”的基本內涵

“四化”的基本內涵。一是“社會治理網格化”，即以網格化理念引領，細化社會治理單元、定人定責、實現無遺漏管理、“點對點”服務；二是“服務群眾信息化”，即以信息化為手段，運用數據庫、互聯網等技術，優化服務流程，減時限、提效率；三是“為民服務全程化”，即著眼于“打通最后一公里”，建立黨委、政府、村（社區）、社會組織與群眾的互動體系，全方位回應訴求、解決問題；四是“服務效能公開化”，即緊緊圍繞推進權力公開透明運行，讓紀檢（監察）部門跟進追蹤，讓黨員群眾隨時掌握管理和服務進度，參與決策和監督。

“雙評”的基本內涵。“雙評”即“基層黨組織評星晉級、黨員評星爭優”。實施“雙優”，就是將基層黨組織、黨員均劃分為五個星級開展創先爭優，每季度一評，年底總評并對，對評為三星級以上的村黨組織和五星級優秀黨員進行表彰和獎勵。

“四化雙評”的內在關系。實施“四化”，旨在進一步提升基層干部和黨員服務群眾、做好社會治理、強化黨的建設的水平，是充分發揮基層黨組織功能和黨員先鋒模范作用、實現農村群眾對美好生活向往的有效舉措。開展“雙評”，旨在充分激發黨員干部干事創業的活力，促使黨員積極參與和推進“四化”，是促進基層黨組織和黨員保持和發揮先進性、踐行黨的根本宗旨的重要手段。“四化”和“雙評”相得益彰，有機統一于實現人民群眾日益增長的美好生活需要的全過程。

二、探索實施“四化雙評”的背景

時代新要求：以習近平同志為核心的黨中央在社會治理上的政策指引。黨的十八大提出“要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體系，加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體系，加快形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制”，明確了深化社會體制改革的基本任務和基本要求。黨的十九大對基層社會治理提出了新的更高要求，要求“打造共建共治共享的社會治理格局”“善于運用互聯網技術和信息化手段開展工作”。中央關于社會治理的新精神和決策部署，為農村基層社會治理創新指明了方向、明確了任務。

實踐新認知：以“四議兩公開”為抓手的基層民主建設實踐的深刻啟發。鄧州市是農村“四議兩公開”工作法的發源地。改革開放以來，特別是隨著社會主義市場經濟的發展，新的社會事務大量產生，新的社會主體日趨活躍，各種社會矛盾不斷增多。為適應改革開放和社會主義市場經濟的不斷發展帶來的農村深刻變革，鄧州市于2004年探索實行“四議兩公開”工作法，并不斷深化拓展，有力提升了基層民主科學決策效率和基層社會治理水平。“四議兩公開”工作法，先后兩次寫入中央“一號文件”，在全國農村推廣。

難題待破解：從長效機制上突破服務群眾“最后一公里”困境的迫切要求。近年來，按照中央和河南省委的要求，經過黨的群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”專題教育和“兩學一做”學習教育的洗禮，黨員干部隊伍作風建設和基層組織建設得到明顯提升。但是，鄧州信訪問題依然大量存在，群眾辦事程序繁多，基層便民服務中心平臺作用發揮不夠，服務效率低下；少數基層干部沒有認真履行責任，黨群干群關系疏遠等問題和現象依舊存在。究其原因，在于基層組織在服務群眾的“最后一公里”上，資源有限、辦法不多、熱情不夠、畏難情緒大，亟須探索破解基層群眾工作的新載體、新方法。

正是在這樣的背景下，鄧州市委立足于新時代社會治理方式和治理結構的變化，學習借鑒外地經驗，探索實施“四化雙評”。

三、開展“四化雙評”的主要做法和初步成效

社會治理網格化，搭建基層治理新平臺。農村按照一村民小組一網格，城市按照“相對集中、便于管理”的原則劃分網格，全市626個村（社區）共劃分網格6125個。在所有網格建立健全黨小組、理事組，每個網格確定一名網格長，組織鄉鎮（街、區）機關站所工作人員每人分包1～2個網格，作為網格專職工作人員；組織18個市直執法服務部門機關人員下沉網格，8500多名在職黨員到社區報到，作為網格兼職工作人員，進社區、入網格，把資源、服務、管理投放到基層，使基層有職有權有物。專兼職工作人員相互配合，以網格為基本單位，圍繞民生服務、污染防治、綜合治理等10大類60個管理和服務事項，開展走訪巡查，把服務帶到群眾身邊，把矛盾化解在基層，為群眾提供精準有效的服務。

服務群眾信息化，締結干群關系新紐帶。全面采集網格內人、地、事、物、情、組織等信息，建立以網格為基本單位、涵蓋全市28個鄉鎮（街、區）170多萬人口和單位及附屬物的基礎信息數據庫。在市級設立綜合服務信息中心，鄉鎮（街、區）設立為民服務中心，村級設立服務站，依托光纖網絡，與市直審批和服務部門連接，構建了市、鄉、村三級上下聯動、資源共享、方便快捷的網絡信息服務平臺。積極推進“互聯網+政務服務”，深化“放管服”，逐步實現所有行政審批事項和公共服務事項網上申報受理。同時，抓住“四化雙評”審批系統與省電子政務外網平臺對接的契機，實現了311項行政審批事項在互聯網上辦理。

為民服務全程化，暢通為民便民新渠道。通過“四化雙評”綜合服務平臺系統，群眾辦事不用再跑到鄉里、市里，只需就近到所在村（社區）服務站提出申請即可。村（社區）信息員接到群眾申請后進行初審把關，如果符合條件，只需將群眾申辦事項所需的身份證、戶口簿等信息材料一次性掃描上傳，有關材料通過平臺系統上報至鄉鎮（街、區）服務中心、市直相關部門審核審批。各部門工作人員通過平臺系統進行網上比對、協同辦公，群眾辦事省時省力又省心。

服務效能公開化，打造陽光監督新途徑。把部門職責、辦理事項、辦事流程、辦理時限等在網上公開，接受群眾監督，督促相關部門改進作風，提升服務群眾的質量和水平。平臺通過視頻系統對村級服務站、鄉鎮為民服務中心和市直單位服務窗口工作開展情況進行全程監督，對辦事過程中延期、超期、違規操作等問題，電子監察系統直接亮出“黃牌”“紅牌”，提交紀檢（監察）部門進行督促問責。“四化雙評”信息平臺與事項服務審批單位、鄉鎮（街、區）、村（社區）和黨員群眾的手機連接，市、鄉鎮（街、區）、村（社區）按照權限通過手機信息端口向特定范圍內的群眾發送信息、征求意見，使審批和服務事項陽光公開。從事項受理到辦結，群眾與審批部門不見面，每個辦理環節系統自動向群眾發送短信提醒，及時反饋告知辦理進程，用無情的電腦管住有情的人腦，大幅減少了“門難進、臉難看、事難辦”和違規操作現象的發生。

以“雙評”進行激勵，激發干事創業新活力。開展黨組織評星晉級、黨員評星爭優，將“四議兩公開”工作法運用、黨員干部服務群眾情況、鄉村兩級服務推動改革發展情況，作為星級評定的重要內容，黨組織、黨員均劃分為五個星級爭創，每季度一評，年底總評。三星級、四星級、五星級村（社區）每年分別可申請10萬元、15萬元、20萬元的發展項目資金，村干部每月績效報酬分別獎勵原標準的20%、30%、50%；市直單位黨組織和黨員評星結果與評先評優掛鉤，用“雙評”的“指揮棒”引領黨組織和黨員把思想和行動落腳在推進“四化”建設、提升黨建和社會治理水平上。通過“雙評”和隆重表先，充分激發了廣大黨員為民服務的熱情，增強了基層黨組織的凝聚力和戰斗力。

通過實施“四化雙評”，在社會管理上，增加了管理手段、管理內容、管理人員，監督了管理效能；在社會服務上，增加了服務事項、服務能力、服務人員，監督了服務質量，實現了管理和服務的“三增加一監督”，促進了決策層領導方式、管理層工作方式、基層黨員服務方式，以及廣大群眾思想認識的轉變，撬動了鄧州經濟社會的發展。

四、“四化雙評”對基層社會治理創新的啟示

“四化雙評”找到了基層黨組織、黨員服務群眾的有力抓手，趟出了基層社會治理的新途徑，激發了基層黨員干部服務群眾的熱情，樹立了基層黨員干部的良好形象，提升了基層黨組織的戰斗堡壘作用。這一有效探索啟示我們：

創新農村基層社會治理必須以黨建創新來引領。中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導。建設偉大工程，全面加強黨的領導，是推進各項事業的根本保證，是推進基層社會治理創新的重要法寶。“四化兩評”之所以能夠取得群眾比較滿意的效果，關鍵在于創新了基層黨建工作，通過黨建工作的創新激活了基層黨組織的整體功能，使黨組織成為領導基層治理的堅強戰斗堡壘；激發了黨的細胞——黨員的活力，增強了黨員的角色意識、宗旨意識、先鋒意識，促進了服務群眾的政治自覺、思想自覺和行動自覺。實踐表明，創新農村基層社會治理，必須堅持以黨建創新來引領。

創新農村基層社會治理必須用好新技術手段。當今時代，互聯網絡和信息技術迅猛發展，深刻改變了傳統的生產方式和生活方式，也要求我們的領導方式和工作方式與時俱進創新技術手段。“四化兩評”中“四化”的核心就是通過建立綜合服務信息網絡平臺，把“互聯網+”融入基層組織建設和社會管理，形成以網格為基礎管理單元，村（社區）為服務窗口，鄉鎮和職能部門為協同辦公主體，監督考評部門為效能監察主體，市綜合服務信息中心為技術支撐主體的信息化社會管理和服務體系。正是這樣的平臺的建立，大大拓展了服務群眾的時間、空間，大大增強了資源的優化配置和功效最大化。“四化兩評”的實踐探索啟示我們，善于運用互聯網和信息技術手段，創新農村基層社會治理將會收到事半功倍的成效。

創新農村基層社會治理必須健全監督和激勵機制。“一分部署，九分落實”，再好的愿望、再好的政策，如果不能落實，就毫無意義。保證工作的落實，離不開有效的監督，也離不開有效的激勵。在“四化兩評”機制設置上，既構建了較為嚴密的監督機制，又構建起有力的考評機制。通過實施監督，相當程度上防范和約束了可能出現的懶政、怠政行為，有效增強了工作推動力。通過考評的“指揮棒”和激勵，有效增強和激發了“戰斗堡壘”和“先鋒戰士”發揮作用的內生動力。這樣，一外一內兩種力量相互促進，就能夠形成推動基層社會治理的強大動力。如果缺少了這樣的動力，基層社會治理的效果必然大打折扣。

【項目課題】本文系2016年度河南省政府決策研究招標課題《把紀律和規矩挺在前面的實踐探索與思考》(項目編號：2016B309）的階段性研究成果。

（作者系中共河南省直機關黨校副教授）