從“兩權分離”到“三權分置”
——中國農地制度的績效分析

農業部經管司司長 張紅宇

從“兩權分離”到“三權分置”
——中國農地制度的績效分析

農業部經管司司長 張紅宇

習近平總書記指出：“現階段深化農村土地制度改革，要更多考慮推進中國農業現代化問題，既要解決好農業問題，也要解決好農民問題，走出一條中國特色農業現代化道路。”總結分析改革開放之初家庭聯產承包責任制“兩權分離”的制度安排到現階段在堅持農村土地集體所有的前提下，所有權、承包權、經營權“三權分置”格局形成的制度績效，是理解把握總書記論述精髓的鑰匙。

中國農地制度的創新特點

中國是富于創新的國家，改革開放以來的農村土地制度變遷充分表明了這一點，并表現出顯著的制度特征。

漸進性。從人民公社的所有權經營權高度集中的兩權合一，到家庭聯產承包責任制的集體所有、家庭承包經營的“兩權分離”，再到農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”。“公有公營、公有私營、公有共營”，中國農地制度變遷的漸進性特征十分明顯。

靈活性。在始終堅持農村土地集體所有根本地位的前提下，農戶承包經營權擁有足夠的權利調整和分解空間。在不流轉時，農戶承包經營權享有占有、使用、收益以及由此派生的抵押擔保、退出等處分權。而在流轉時，承包權派生出租、轉包、互換、入股等多種方式讓第三方分享其經營權。農戶擁有承包經營的權益獲得與內生權利分解有足夠的靈活性。

包容性。家庭聯產承包責任制的集體所有權、農戶承包經營權“兩權分離”的制度安排，承包經營權的取得是依戶籍決定的社區成員身份或集體經濟組織成員資格取得，因而權利有專屬性、特定性和排他性。“三權分置”中的經營權取得條件則并不完全由社區成員或集體經濟組織成員資格決定，經營權的獲取在嚴格限制工商資本租賃農地不規范行為的同時，表現出開放性、社會性和非排他性特征，中國農村土地制度安排有足夠的包容性。

同向性。近年來中國農地制度的靈活性和包容性，促使家庭農場、合作社、企業、社會化服務組織等多元新型農業經營組織大量出現，填補了農村勞動力轉移進城騰出的農業就業空間，比較好地克服了“誰來種地”“地怎么種好”等農業發展制約因素。新型農業經營主體的發展成長與農地制度演進相伴而生，呈現高度的同向一致。

規范性。中國農村土地制度尤其是經營制度不斷創新，在改革過程中體現著基本遵循。其要義是始終堅持農村土地集體所有，維護承包農戶的基本權利，這是一切制度創新的前提和出發點。同時制度創新要尊重農民意愿，“兩權分離”制度設計中的“生不增、死不減，大穩定、小調整”都是農民自愿選擇的結果。“三權分置”、經營權流轉的多種實現形式，也要尊重農民的選擇。

中國農地制度的績效分析

中國農地制度表現的時代特征為促進現代農業發展，特別是農業供給側結構性改革、提高農業效益和競爭力提供了堅實的制度保障，并表現出明顯的制度績效。

從公平到效率。改革開放之初，人民公社時期集體所有集體經營大鍋飯，導致農業生產效率低下。新的制度安排動因既要通過變革舊的制度，采取家庭承包經營的方式，激發農民的生產積極性，又要兼顧當時農業生產條件差、土地資源質量參差不齊的客觀現實，采取以家庭為單位，按人平均分配，遠近、肥瘦搭配土地資源的做法是相對公平的原則。幾十年過去了，一方面在工業化、城鎮化深度推進的背景下，農村勞動力大量轉移進城，常年外出流動農民工目前已達2.81億，“誰來種地”問題日益顯現。另一方面，隨著農業生產條件改善，土地資源質量普遍提升，改善按戶平均分配土地零碎分散狀況，實現由分散到集中的條件逐漸成熟。如何提升農業勞動生產率、土地產出率以及資源配置效率成為迫切需要解決的問題。土地“三權分置”滿足了從公平到效率的制度設計。

從封閉到開放。傳統農業與現代農業最大的區別表現為傳統農業是生存農業，現代農業是競爭農業。要提高中國農業的質量效益競爭力，家家有地、戶戶種田的小規模經營方式顯然無法適應。從全球經驗看，通過租地、入股方式使土地經營權在更大范圍內集中，形成規模經營基礎是普遍做法。中國的“三權分置”制度設計，在堅持農村土地集體所有、維護農戶承包權益的基礎上，土地經營權在更大范圍內得到優化配置，在更多主體中得以分享，為規模經營創造了條件。農業部統計，2016年全國家庭承包耕地流轉面積4.79億畝，占家庭承包耕地面積的35.1%，流轉出承包耕地的農戶達6789萬戶，占承包農戶總數的29.7%。上海、江蘇、北京的土地流轉比重分別達到74.8%、60.2%和60%。土地經營權的行使由封閉到開放，推動了資源的優化配置，有利于提升農業經營的規模效益。

從弱勢到強勢。中國農業大而不強，不僅是“四化同步”發展的短腿，在全球農業競爭中也處于弱勢地位。農產品進出口貿易逆差多年居高不下，進口油料、糖料、棉花、谷物等資源性農產品品種多、數量大，對外依存度越來越高，這固然與我們農業資源稟賦有關，更與人地資源配置不均衡相聯。因此，提升中國農業競爭力，要在中國具有比較優勢的產業和產品發展上做好文章。除了找準中國現代農業的定位和突破口外，通過土地經營權流轉，使土地向“能種地、愛種地”的新型農業經營主體集中，“三權分置”提供了相應制度保障。通過經營規模擴張產生規模效益，通過結構調整形成比較優勢，通過資源集約實現綠色發展，使弱勢農業成為強勢農業是完全可能的。

構建中國特色的農村土地制度

創新永無止境。從“兩權分離”到“三權分置”，我們正在踐行和構建具有鮮明中國特色的農村土地制度，中國的農村土地制度安排凸顯出越來越明顯的制度績效，完全可以成為全球范圍內特別是人多地少的東亞國家和地區土地制度創新的成功范例。對此，我們要有足夠的制度自信和道路自信，并為之付諸更多的努力。

強化學習借鑒。從全球經驗看，隨著現代農業科技應用，農業生產條件改善，提升農業競爭力，擴張土地經營規模是共同取向。無論是資源稟賦豐富的美歐國家，抑或是資源稟賦相對稀缺的東亞國家和地區，在各自土地所有制不變的前提下，土地權利在不同主體間不斷細分，并由不同主體分享是普遍現象，特別是賦予使用權物權性質是共同經驗。美歐日韓等國租地農場越來越多，通過租佃獲得的經營權可以轉讓、抵押、再出租，產權關系由“重所有”到“重使用”轉變，這對提高農地的配置效率和規模效率無疑是成功的舉措，也是提升農業競爭力的必然選擇。我們完全可以學習借鑒，從中獲取于中國農地制度改革的有用經驗。

強化模式總結。農村土地“三權分置”、多元主體經營在中國有著豐富的實踐模式。從最基本的表現看，有通過將經營權完全流轉給第三方的出租、轉包、入股等方式，形成土地規模經營模式；也有將經營權讓渡于第三方共同分享，生產環節全部或部分委托生產性服務組織，形成的托管半托管服務規模經營模式。無論哪種方式，都表現出降低單位生產成本、有利于科技成果應用、規避農業風險、促進生產發展、提高效益、促進競爭力提升的制度績效，四川農業共營制、安徽農業產業化聯合體、湖北沙洋模式等由于土地經營權流轉、入股、互換產生的土地經營模式，內生著豐富的承包經營權分解的制度內涵，是需要認真總結推廣的。

強化頂層設計。土地制度創新一直在中國農村改革中扮演著最重要的角色。如何走出一條有中國特色并在全球范圍內成為制度創新范例的道路，需要在理念、制度、政策三個層面強化頂層設計。既要有原則底線，也要有制度設計，不僅要考慮改革的總體目標，同時要規劃具體的實施路徑。基本思路是要始終堅持農村土地集體所有，體現社會主義公有制優越性。需要認真研究如何鞏固和完善農村土地公有制基礎，農民集體和承包農戶在承包土地上、承包農戶和經營主體在土地流轉中的權利邊界，以及在工業化、城鎮化背景下，承包農戶如何退出承包地等重大問題。同時，秉承因地制宜、分類推進的原則，依據不同區域經濟社會發展程度、勞動力轉移情況和農業生產條件等多重因素，積極探索經營權流轉的多種形式。在推進農地制度改革的實踐中，探索無止境，要保持足夠的歷史耐心。