重慶梁平試水部分農民“退還”承包地

編者按：2016年10月30日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，要求完善農村土地所有權、承包權、經營權分置辦法，不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權。《意見》要求，不得違法調整農戶承包地，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。《意見》還要求，加快放活土地經營權，具體包括引導土地經營權流向種田能手和新型經營主體、依法依規開展土地經營權抵押融資等措施。鼓勵采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經營方式，探索更多放活土地經營權的有效途徑。

近年來，作為全國第二批農村改革試驗區，重慶市梁平縣正在小范圍地探索推進農村土地承包經營權退出試點。在實施“土地承包經營權退出試點”的村組，該舉措受到那些有非農職業、非農收入的農戶的歡迎，這為放活土地經營權，深化農村改革提供了新的思路。

近年來，在重慶市梁平縣的少量鄉村，部分農民嘗試向村社集體退還自己的承包地，獲得補償后，正式“洗腳離田”。“退地”意味著，當事農民不再把土地看成生計和保障的“命根子”，而是與土地進行切割，邁向全新的生活；退給集體的土地，則使得農業有了長期集約化經營的基礎。

習近平曾強調：“中國深化農村改革的主線，仍然是處理好農民和土地的關系問題。”梁平縣部分農民的“退地”實踐，為處理這一關系提供了新的思路和選擇。據記者在梁平縣的觀察，至少在當下及可預見的短時期內，“退地”將受到一些農戶的歡迎，其效應是積極的。在這一問題上，基層群眾展現了驚人的創造力，不同村組基于各自的情況，摸索出不同的路徑和模式。

花園村1社：整社退出，統一用地

合興鎮護城村1組，是梁平縣嘗試退地的先行者。該組由原來的花園村1、2、3社合并而成。原花園村1社盡管緊鄰縣城，但耕作的自然條件并不優越。這里地勢起伏，很難使用農耕機械，只能靠人工耕種。僅靠從土地里“刨食”，很難“挖出金娃娃”，社里現在還有40多歲的單身漢。

近二三十年，打工浪潮席卷西部山鄉，1社的年輕人幾乎全部遠赴他鄉。同時，很多農民外出做生意，好幾戶人家舉家搬到縣城，賣建材、燈飾或副食。此外，社里還有一批木匠靠手藝為生，已經與種植業脫離關系。

和多數西部農村一樣，這片土地上只剩下“386199（婦女、兒童和老人）部隊”留守。留守者無力耕種自己的田地，承包給村民的120多畝田地中，只種了大約二三十畝，其他的近百畝田地都不同程度地荒蕪了。撂荒最嚴重的地方，瘋長的雜草遮蔽了柚子樹，人都鉆不進去。

“梁平柚”是中國三大名柚之一。2010年，梁平縣提出在合興鎮打造1萬畝的“中國名柚園”，其核心示范區有3500畝、12萬株柚子樹。同時，在園內建設“兩縱兩橫一環”觀光道路，開建柚子專業市場、大型停車場、名柚廣場和星級農家樂，試圖把“中國名柚園”建成該縣特色的旅游觀光和農戶增收的亮點工程。建成后，預計年產優質柚果兩萬噸，年接待游客5萬人次，預計年總收入可達1～2億元。

這項政府主推的“中國名柚園”工程，改變了花園村1社的頹勢。1社有23畝田地被征用修建通往“中國名柚園”的道路，這導致三四戶人家失去土地，組里需要重新調配土地。要調配，就得丈量。可是，雜草比人都高，無法進入田里丈量。而且，曾經的地界已被掩沒，很難區分某片田地究竟是誰家的。

怎么辦？“干脆集體收回”成了幾乎唯一可行的路子，經過五六次會議的商討，村民基本就此達成一致。現年70歲的組長王中杰在群眾中很有威信。他已經做了48年的組長，在他的協調下，收回土地所面臨的問題逐一找到解決方案。

老百姓之所以都贊同“退地”，更重要的原因在于，幾家農業公司相中了這片被大量撂荒的土地，他們出的價能讓村民獲得更高的收益。

社里的36戶人家中，其中兩戶種了梨樹，經營得非常好，而且梨樹正處于豐產期，前景可期，這兩戶人家的土地也位于一個角落、不影響其他土地的整體使用。于是，這兩戶在認真考量后決定不參加。其余34戶都自愿“退地”。這34戶人家的土地進行了“打包”丈量，堡坎、坡地等全被圈入，最后量出179畝土地。社里將土地分別租給3家公司，其中“田”和“地”的租金略有區別，田為600斤黃谷/年、地為400斤黃谷/年，一直出租到2027年。

去年，當地的黃谷價格為1.3元/斤，折算下來，社里去年的租地收入超過10萬元。扣除基本開支后，這些收入由1社的110名農民平均分配，人均約990元，無論此前承包地的遠近、好壞，都“一視同仁”。

這筆收入比辛苦種地還高。“以前土地荒著，基本沒有收入，現在一個人一年差不多有1000元，肯定劃得來。”60歲的王中凡告訴記者，“以前種地，也就糊個口；而今，1000元能買多少米？”

“退地”會不會成為讓老百姓失去“命根子”的“致命賭博”？護城村1組的農戶認為自己有“定心丸”：從眼前看，租金收入比種田高；從長遠看，只要承租的公司經營得好，就會一直有收益，如果經營得不好，農戶重新接手，經幾家承租公司整治后的耕種條件，也比當初好多了。

對于接手這片土地的3家承租公司而言，直接與集體而不是每家每戶簽合同，權屬問題比過去的“土地流轉”更加明確，不再擔心“萬一有一戶反悔就很難辦”，也更敢于長期投入。另外，規模化種植也讓他們得到了政府補助。

規模經營、大筆資金投入、強化科技，提高了這片土地的產出率，村莊的面貌也改變了。以前，沿著土路挑糞去澆樹，一個來回要一個多小時；現在，鋪設了管道，兩三分鐘就能搞定。換言之，同樣的土地，務農的人少了，收成卻更多了。人們種地需要路過一個名叫“獅子河溝”的河谷，過去，雜草叢生的河谷溝被傳“鬧鬼”，晚上沒人敢走；而今，經過整治后，“大半夜都敢走了”。

這種“先定下家、整社‘退地、統一轉租”的“退地”模式，得到了異口同聲的稱贊，讓相關各方都從中受益。

義和村1組：整片退出，定制用地

在海拔較高的蟠龍鎮義和村1組，農戶們也已自發“退地”。

義和村1組有一眼出水量較大的山泉，適合發展冷水魚養殖。過去，土地被切割成小塊分戶承包，沒法大規模養魚，因此這眼山泉一直未能充分利用。2014年，在云南經商多年的金帶鎮仁和村農民首小江看上了這眼山泉，計劃投資1000余萬元在此建設冷水魚養殖基地。這是一個雄心勃勃的開發計劃，項目總占地40畝，其中基礎設施建設用地15畝。然而，土地問題成為項目落地的最大瓶頸。

一方面，對首小江來說，項目總體投資規模大、基礎設施建設投入多，如果以“一年一付”的方式租用土地，一旦農民中途毀約、要求收回土地，或在某個節點“坐地起價”，就可能讓自己的巨額投入“打水漂”，影響持續穩定經營。另一方面，農民雖然希望流轉土地，但也擔心大戶因經營不善拖欠租金、甚至“跑路”，而基礎設施建設用地難以復耕，會留下“后遺癥”，影響自己的利益。換言之，業主和農民雙方都傾向于選擇“買”，而不是“租”。能“買”的前提，是農戶退出承包地。這片15畝基礎設施用地包括耕地11畝、宅基地3畝、林地1畝，共涉及21戶承包農戶，而他們幾乎全都搬到了鎮上或縣城，有穩定的職業和收入來源，已經多年沒有從事農業生產，有徹底“退地”的意愿。彼此都有共同的利益和目標，談判就有了基礎。經過多次公開協商，首小江與農戶順利地達成了有償退出土地承包經營權的意向。

因為牽涉眾多法律規定，此次“退地”分成“六步走”：

第一步，2014年12月，義和村1組召開村民代表會議，形成決議，明確了“退地”的方式，達成“不分承包地、宅基地、林地，統算3.45萬元/畝”的補償標準，為“退地”奠定基礎。

第二步，21戶農民向村社集體提出申請，自愿永久放棄15畝土地的承包經營權（使用權），并獲得同意。

第三步，經村民代表大會表決同意，首小江以“農遷農”的方式，交納3000元“入戶費”，將戶口從梁平縣金帶鎮仁和村遷到義和村——成為該村的村民，才有資格獲得宅基地使用權、優先取得土地其他方式承包權。

第四步，獲得土地承包權資格的首小江，將補償價款交付給村社集體，村社集體再交給“退地”農民。農民交回土地承包經營權證，獲得3萬元/畝的一次性補償。

第五步，村社集體將15畝土地采用“其他方式”承包給經營大戶首小江，用于冷水魚養殖基地基礎設施建設。每畝溢價0.45萬元，歸村民小組集體所有。

第六步，雙方持相關材料，到縣級農村土地承包經營權登記機關進行登記，報縣級農村土地承包管理部門備案。

這意味著，農戶的“退地”獲得了法律意義上的確認，經營大戶獲得了相關土地的承包經營權。

“退地”的結果，讓當事各方皆大歡喜。對于21戶農民來說，他們的土地如果自己種，一年純收入很難超過3000元，而“退地”獲得的一次性補償，是種地收入的好幾倍。況且，他們中大多數人并未務農，這筆上萬元的補償堪稱“天上掉餡餅”。而且，這21戶農民并不認為吃“餡餅”會透支未來：他們都在城鎮有穩定的職業和收入，“根本就沒想再從這片土地中找飯吃”，“退地”不會影響他們的生存。

村民游世玲一家3口人，共有0.8畝承包地，這次退出了0.45畝。游世玲全家都住在蟠龍鎮上，做燈具生意，他們也不愿意務農了，家里的土地已經撂荒近10年。游世玲說：“與其讓土地荒蕪，還不如退出來，能有一筆補償收入。”村民藍家梅退出0.53畝土地，得到1.8萬元補償。“家里土地地塊偏遠，還是河灘地，莊稼都長不出來，政府也不可能征用。現在退出來了，補償還算不錯。”藍家梅說。

轉包這些土地的農業大戶首小江認為，這種方式對自己更有利。他說：“漁業投資規模大，還要配套倉儲和管理用房，一期投資就要300多萬元。以前我也打算租地，但擔心農民中途變卦，現在農民完全退出土地，由我承接過來，就可以放心投入，不用擔心這些問題了。”

由此，“退地”擺脫了此前“流轉”時“農民怕老板‘跑路，老板怕農民反悔”的困境。而義和村1組因為擁有山泉這個得天獨厚的條件，其補償標準遠高于同期國家征地補償標準。

梁平縣義和村1組“整片退出”的“退地”模式，被各方認為有利于有效利用退出地，并能促進產業發展，因而被梁平縣確定的兩個試點地區之一的屏錦鎮萬年村作為借鑒。

川西村9組：整戶退出，集中用地

禮讓鎮川西村，是梁平縣另一個農村土地承包經營權退出試點村。

在川西村9組，部分農民的“退地”需求顯得較為強烈。近年來，川西村9組村民的收入來源已經非常多元：外出打工者有務工收入；當地的豆筋（一種用黃豆制成的形如竹棒的食品）產業發達，留守者為豆筋工廠打工，每天能掙100多元；如果選擇自己做豆筋，收入還能更高一些。也就是說，當地農戶無論是外出打工，還是自己創業經營，收入都比種地高得多，“退地”風險預計相對較小。

目前，川西村9組土地暫未確定“下家”，當地鎮政府墊資，替將來的“下家”向村民支付了“補償金”。這也是它與前兩個案例的最大區別。

政府墊資退出的土地，并非“燙手山芋”。因為當地的田地非常平整，找到優質“接盤者”的概率很大。目前，已經有多家公司和務農大戶表達了意向。

川西村9組“退地”時非常慎重，設置了較高的門檻，很多希望“退地”的農戶都暫不具備條件。自認為能跨過“門檻”的21戶農民報名申請“退地”，仍有6戶被“篩”掉。

2016年5月初，7戶農民獲得了“退地”的資格，總面積超過28畝，“退地”農民每畝地將獲得1.4萬元補償，他們已經辦完了相關手續。9月初，記者來到這個村子時，第二批8戶農民也已經通過“審核”、簽訂了協議。

川西村9組選擇了整戶退出全部承包地的方式，退出的82.12畝地用“小并大、零拼整”和“確權確股不確地”的辦法，集中于一處，今后就能集中利用。

縱觀梁平縣試點探索的“退地”工作，堅持了“農民自愿、民主決策，退用結合、市場運作，守住底線、嚴控風險”3條原則，讓市場起決定性作用，讓老百姓自己決定自己的事情。他們探索出的整戶退出、整片退出和整社退出這3種方式各具特色，可以滿足不同地方及農戶的差異化“退地”需求。

整戶退出模式，以農戶“退地”需求為導向，有利于加快進城農民市民化的進程，促進城鎮化、工業化，其推廣價值或許更大，但“退地”補償金籌集的壓力相對較大。

整片退出模式，以業主用地需求為導向，最大好處是土地“退出”即可利用。可解決部分甚至全部“退地”補償金，有利于發展高效設施農業。但由于不是整戶退出，促進城鎮化、工業化的力度相對較弱。

整社退出模式，以現實問題和產業發展為導向，有利于解決土地撂荒地界不清、征占地后土地調整困難等問題，還有利于促進特色產業發展。但農戶意見難統一，需有德高望重的干部或“鄉賢”來組織。

追蹤：部分農民為何愿意有償“退地”

1978年冬，安徽省小崗村18位農民“貼上身家性命”，在“大包干”的契約上摁下鮮紅的指印，從此拉開了中國農村改革的序幕。在小崗村“大包干”等農業生產責任制基礎上形成的以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是我國農村政策的重要基石。

38年過去了，隨著城鎮化的快速推進，大量農民及其子女外出打工。以家庭為單位而分割出的一片片農村土地，有的被精心耕種，有的被撂荒，有的被“流轉”。記者在采訪中發現，一部分農民愿意有償“退地”，主要是因為在小片的土地上務農，獲得的效益無法令他們滿意。

梁平縣禮讓鎮川西村9組現年61歲的村民蒲昌友，是該組第二批“退地”的8戶人家之一。蒲家共有8.1畝田地，“辛辛苦苦種一年，賺不到5000元，卻累得要死”。

盡管蒲昌友曾是當地的農業技術員，精于農耕，但他卻堅持認為，用傳統農業的方式種地“實在太劃不來，沒有意思”。以耕種1畝田水稻為例，他詳細算了以下一筆賬。種1畝田的開支如下：1.犁田，年紀大了不可能自己去犁田，除餐飲、香煙外，人工費得100多元；2.插秧，人工費得100多元，如果稻田滿足機插條件，約60元；3.肥料，100多元；4.種子，70元～80元；5.農藥，根據當年的雨水、病蟲害的嚴重程度而有所浮動。為了控制稻瘟病，至少打藥3次。自己打藥大約30元～40元，雇人打藥得花60元～70元；6.收割，以2015年的行情計算，大田、整田每畝大約60元，小田、異形田得70元～80元。

種1畝田的收入又如何呢？水稻每畝產量也就1000斤左右，這兩年稻谷售價都沒超過1.3元/斤。“折算下來，扣除成本，即使不扣除自己的人工費用，每畝田的實際收益也只有600元左右。”蒲昌友說。

除了種植業，是否可以開展養殖？川西村農民曾有養豬的傳統，但如今，整個川西村9組，只有貧困戶鄭因菊一戶在養豬，其他農戶都是買肉吃。

“養豬專業戶養得多才能賺錢，一般家庭養三五頭豬，能不虧本就謝天謝地了。”蒲昌友說，“總之，按照傳統的方式，小規模的種植、養殖不賺錢，只能保證自己有飯吃，解決溫飽。”

蒲昌友家的情況，是讓他決意退出承包地的另一個因素。“如今，我年紀大了，身體差了，做不了繁重的農活了。”他有一兒一女，兒子在重慶主城開車，女兒在梁平縣城開婚慶公司，兩人從來不曾務農，“不愿種地，也不會種地，將來也不可能回來種地”。

蒲昌友并不擔心退出承包土地之后的風險。首先，他自己當過兵，政府有補助；加之購買了城鎮職工養老保險，老伴兒也有城鄉居民養老保險，“這些補助加上‘退出承包地的8萬元的一次性補助，老兩口的生活保障基本就夠了”。他說：“‘退地之后，我就離開這片田地了，去和孩子們生活在一起。”

同組60歲的馮輝祿，比蒲昌友更加迫切地希望能盡早“退地”，“辛辛苦苦種一年的田，不如出去打一個月的工”。“我已經20年沒有種田了。”馮輝祿曾經在湖北從事釀酒業約20年，因為年齡大了，患上了腰疼病，沒法繼續釀酒，轉而去深圳做保安，每月能有兩三千元收入。“打工比種田輕松，收入還高。”他的妻子也在工廠里打工，每月2500元，“晚上在家加班，每月還能有1500元的收入”。

在馮輝祿看來，自家的承包地并沒有想象中那么大的價值。“我出門去打工，如果請人在老家替我種田，不僅沒多大的收益，打工回來后，還得請他吃飯道謝。算經濟賬，并不劃算。”馮輝祿告訴記者，“以前需要交農業稅的年代，我寧愿用打工的收入來交農業稅，也不愿意種田。現在不繳農業稅，更不愿種了。”

“早些年我就在想，如果有人來買這些田地的經營權就好了。”馮輝祿同樣表示“退地”后自己并沒有太多后顧之憂。他的大兒子在廈門，最初為別人打工，后來自己開公司，經營辦公用具；小兒子在廣東中山打工，進修大學文憑后，目前在做別墅裝修設計。“他們已經不可能回來種地了。”馮輝祿說。