我國民事執行機制的完善

文/肖建華

專題綜述

我國民事執行機制的完善

文/肖建華

民事“執行難”自20世紀80年代以來就一直是人民法院司法活動中廣受關注的話題。隨著社會經濟迅速發展，民商事案件激增，“執行難”問題愈演愈烈，給司法公信力與維護實現人民合法權益帶來了負面影響。“執行難”問題是社會、政治、經濟等諸多方面多種因素綜合導致的，要消除民事“執行難”不僅需要健全民事執行中的各項具體制度，還要不斷完善實現民事執行功能和價值所需要的民事執行機制。

民事執行機制概述

“機制”一詞來源于希臘文，原義是指機器的構造和動作原理。大致而言，機制可以歸納為事物有機體的各個要素、各個子系統之間相互聯系、相互制約、相互作用的關系，以及通過相互間的關系實現其整體功能的過程。故民事執行機制，可以界定為為了實現民事執行的功能和價值，在民事執行機構、民事執行當事人、民事協助執行人以及其他民事執行參與人之間所形成的相關作用、相互影響的關系。

民事執行機制是一個由民事執行權分權制衡機制、民事協助執行機制、民事執行當事人變更機制和民事執行威懾機制構成的有機聯系的整體。其中民事執行權分權制衡機制主要針對民事執行機構而言的，重在解決依法規范執行的問題；民事協助執行機制主要是針對協助執行人而言的，重在解決規范高效協助執行的問題；民事執行當事人變更機制主要是針對執行當事人而言的，重在解決逃避規避執行的問題；民事執行威懾機制主要是針對全社會而言的，重在解決構建社會誠信體系的問題。

“執行難”是一個多因一果的現實問題，總體而言，“執行難”可以分為因被執行人確無履行能力而造成的“執行難”和被執行人雖有履行能力但因其他原因而造成的“執行難”。前者是客觀存在且不可根除的社會風險，并非執行機制所能改變的。就后者而言，造成“執行難”的原因主要是執行能力有限、執行不力、執行逃避規避和執行受到干涉等。為了消解“執行難”，實現民事執行的功能與價值，就需要針對這些造成“執行難”的主要原因，建立和完善民事執行權分權制衡機制、民事協助執行機制、民事執行當事人變更機制以及民事執行威懾機制等，形成健全的民事執行機制體系，化解其中存在的主要矛盾。

民事執行分權抗衡機制

民事執行權分權制衡機制是指在民事執行實施的過程中執行機構及其內設部門、執行當事人、有關利害關系人以及上下級執行機構之間所形成的相互影響、相互作用的關系。民事執行權分權制衡機制核心在于，在民事執行權與民事審判權、上下級執行機構以及執行機構內設部門之間形成有效的制約監督機制。通過設置科學的執行機構內設部門能夠實現不同執行行為分由不同的部門和人員予以實施，提高不同執行人員的專業化水平和熟練程度，有助于最大化和高效化地實現債權；通過民事執行權在上下級執行機構、執行機構內部的分權制衡和相互監督以及民事執行權與民事審判權之間的合理分工，能夠及時發現怠于執行、違法執行的情形并予以矯正，不僅有利于提高民事執行的效率和效果，而且能夠保障民事執行權運行的正當性，有助于債權實現的正當化。

從中華人民共和國成立以來，我國的民事執行工作大致經歷了一個從審執不分、執行附屬于審判到審判與執行相對分離的三個階段，執行機構的稱謂包括很長時期的“執行庭”與改革陸續建立的“執行局”。在民事執行工作的不斷探索改革過程中，我國民事執行權分權制衡機制出現了一些弊端，包括：（1）片面追求執行工作的統一管理；（2）對民事執行權和民事審判權之間的界限認知模糊；（3）執行機構的人員構成不合理，分權制衡缺乏主體支撐。執行機構的人員構成，并沒有法律或者司法解釋對之作出明確的規定，在實踐中是將執行員和法官作為同一類主體來進行看待和管理的。執行機構組成人員由于相互之間缺乏必要的分工，不利于執行實施權的分權制衡和執行威懾力的形成。

對于民事執行分權抗衡機制的完善，首先需要對民事執行機構歸屬進行再確認。目前學界和實務上對審執分離模式一直有激烈的討論和分歧。大致分為將執行機構設置在法院之外的“外分”派與堅持在執行機構內設于法院內部并進行優化完善的“內分”派。雖然兩者的觀點都具有一定的合理性與實踐意義，但應當認識到，我國的“執行難”和“執行亂”并不是因為執行機構設在人民法院內部而造成的，其中起決定性的因素是我國處于特定歷史階段的經濟、社會、文化的發展水平，也是對執行客觀規律以及執行權分權制衡認識升華過程中的必經階段。其次，需要厘清執行程序中執行事項與審判事項之間的關系，設置科學合理的執行機構內設部門，實現審判權與執行權之間的相互制約、執行權內部的合理分工與相互制約。關于民事執行中審判事項的處理有兩種思路：其一是只要在民事執行中出現因民事執行而產生的衍生實體性爭議的，就必須通過另行提起訴訟的方式加以確定后再予執行；其二是對于衍生實體性爭議由執行程序先行審查并作出決定，執行當事人、有關利害關系人對審查決定不服的再通過提起訴訟的方式予以救濟。相較而言，后一種思路既能嚴格區分執行事項與審判事項，又能夠最大限度地實現民事執行的功能與價值。最后，執行機構重構。在明確執行機構應內設于法院的基礎上，要完善執行機構部門設置，合理配置權力以更好地制約抗衡和監督。橫向上，可以在法院內部設立享有完全民事執行權能的執行機構，與審判機構互相獨立和牽制。在執行機構內部根據民事執行權執行命令權能、執行實施權能、執行裁決權能的劃分，可以設立專門行使執行命令權能和執行裁判權能的部門（例如執行裁判庭和執行法官），以及行使執行實施權能的部門（例如執行官），也可以考慮執行官和司法警察的整合?？v向上，設立執行機構垂直管理統一管理體制?？紤]到我國當前實際情況，設立專門執行法院的可能性較小，所以可以考慮在最高人民法院設執行總局、地方各級法院設執行局，由省高級人民法院統一管理本轄區執行事務的統一管理體制。

協助執行機制

民事協助執行機制是指執行機構和協助執行主體在協助執行的過程中所表現出來的要求協助和提供協助之間相互作用的關系。其核心是明確負有協助執行義務的主體范圍、協助執行的程序和拒不協助執行的法律后果等。完善民事執行協助機制的意義在于：其一，通過不斷延伸協助執行主體和強化協助執行主體的責任能夠最大限度地發現被執行人及其可供執行的財產，從而為最大化地實現債權提供條件；其二，通過不斷完善的協助執行程序，提高協助執行的效率，節約執行成本和司法資源進而貢獻于債權實現的高效化。

民事執行協助執行主要環節包括：第一，被執行人及相關人員的查找，即協助執行法院查找被執行人或其法定代表人、法定代理人、主要負責人等；第二，被執行財產的調查與控制，即協助執行法院查找被執行人的財產并對其予以查封、扣押或者凍結等；第三，被執行財產的變現，即協助執行法院對被執行人的財產進行評估、拍賣、變賣、辦理財產權屬轉移登記等；第四，執行現場秩序的維護與見證，即協助執行法院對破環執行現場秩序的行為進行制止并應對各類可能發生的突發事件；第五，執行矛盾的化解與特困群體的救助，即協助執行法院通過做執行當事人的思想工作、給予必要的救助等防止和化解因執行而可能引發的矛盾等。

經過多年的執行實踐和人民法院的不懈爭取，我國的協助執行機制取得了長足的進步。但當前我國民事協助執行機制遠未完善，存在諸多問題：第一，民事協助執行機制尚未走上法治化的軌道。現行法律、司法解釋對協助執行的規定較少，實踐中協助執行機制主要依據的是相互之間所達成的會議紀要、備忘錄、聯合發文等，存在嚴重的地方性與不均衡性，協助執行機制非法治化和配套法律不健全。第二，人民法院存在越位和缺位，一些本屬于國家有關職能部門或者其他協助執行主體應予協助的事項而由人民法院直接負責，一些本應由人民法院負責實施的事項卻由協助主體協助完成。第三，協助執行責任體系不健全，未盡協助義務的認定與賠償責任缺乏程序規制，同時缺乏強有力的制裁措施。第四，協助執行方式不夠經濟高效，辦理協助執行的手續繁瑣，耗時較長，協助執行效率低，給執行工作帶來了極大障礙。

協助執行機制的不健全是“執行難”的一個重要誘因，逐步完善協助執行機制是今后執行工作突破的一大重點。首先，應當加強執行立法，明確規定協助執行的主體范圍、協助程序、協助責任和協助措施，完善協助執行的責任體系；其次，應確立依法協助執行的理念，明確強調協助執行的法律義務，根除實踐中不配合協助、選擇性協助的消極現象；最后，應結合執行工作需要優化協助執行方式和交流通暢性，降低執行工作中的人為障礙，提高執行效率。例如，可探索建立公安機關、工商部門等行政機關與執行機構直通互聯的信息網絡系統。

民事執行機制是一個由民事執行權分權制衡機制、民事協助執行機制、民事執行當事人變更機制和民事執行威懾機制構成的有機聯系的整體。

民事執行當事人變更機制

民事執行當事人變更機制是指在變更執行當事人的過程中執行機構、審判機構、執行當事人以及其他利害關系人之間所形成的相互作用的關系。包括申請執行人的變更和被執行人的變更兩類。民事執行當事人變更機制的重點在于明確執行當事人變更的范圍、執行當事人變更的程序、民事執行權與民事審判權之間的界限與銜接等。通過明確執行當事人變更的范圍將符合條件的案外人變更為執行當事人，能夠擴大被執行財產的范圍，從而直接有利于債權實現的最大化。此外，通過明確在執行程序中可以直接將案外人變更為執行當事人能夠避免不必要的訟累和程序遲延，有助于債權實現的高效化。

執行當事人的變更機制，最早可以追溯到20世紀80年代后期，最高人民法院通過幾個批復認可了變更或追加執行當事人的做法。1991年民事訴訟法第213條規定，“作為被執行人的公民死亡的，以其遺產償還債務。作為被執行人的法人或者其他組織終止的，由其權利義務承受人履行義務”。第一次從法律上明確了當事人變更，此后的民事訴訟法適用意見、執行規定、2015年的民事訴訟法司法解釋進一步完善了執行當事人的變更或追加的規定。

這些規定避免了一旦發生實體性爭議就必需另行提起訴訟加以確定而造成的訟累和執行遲延，取得明顯的實效。但由于我國法律關于執行當事人變更的規定過于簡單，在程序上顯有缺失，在執行當事人、有關利害關系人訴權的保障上有違基本的訴訟法原理。具體而言包括：第一，民事執行當事人變更性質不明，在立法上未能界明變更執行當事人是程序上不具有終局性的暫時認定還是終局性的裁判。立法與實踐中偏向于后者，有違實體性爭議應當通過訴訟程序加以解決的民事訴訟法基本原則。第二，民事執行當事人變更適用情形不完善，對于變更執行當事人的適用原則、執行過程中申請人可否變更、申請執行前發生的應予變更被執行人的情形，法律均沒有明確規定。第三，民事執行當事人變更程序不健全，對變更執行當事人的啟動程序、審查期限、審查組織與審查方式等，現行法律并未規定。

對于民事執行當事人變更機制的完善，首先需要明確執行當事人變更適用情形。變更執行當事人的情形不應以列舉的方式加以限定，而應在民事實體法和民事程序法的廣闊范圍內尋求其適用的法律依據，但這并不妨害對執行當事人的變更進行類型化。應明確執行依據所確定的債權發生轉讓、債務承擔或執行依據所指向的系爭標的物發生轉讓時是否可以變更當事人以及執行當事人變更的適用原則。其次，需要完善執行當事人變更程序。變更執行當事人的程序需要明確變更程序只能基于申請而啟動的原則，并嚴格限制申請主體和申請條件，并立法確定審查的組織、審查的期限、審查的形式和審查的結果。

民事執行威懾機制

民事執行威懾機制是指在對拒不履行義務的被執行人予以懲罰的過程中執行機構、被執行人及其相關人員、執行威懾主體之間形成的相互作用的關系。民事執行權分權制約機制、民事協助執行機制以及民事執行當事人變更機制的建設，旨在最大限度地發現被執行人的財產和最小成本地變現被執行人的財產，從而最大限度地實現申請執行人的債權。然而并不是所有的民事執行都需要對被執行人的財產采取執行措施，并且即使窮盡了法律所規定的所有執行措施仍有可能無法完全發現被執行人的財產。在此情況下，就需要通過建立民事執行威懾機制，通過采取各種非直接的威懾措施盡可能地迫使被執行人履行義務。健全、完善的民事執行威懾機制主要是形成對拒不履行義務的被執行人在生產、經營、生活、消費以至人身自由等各領域全方位予以限制的高壓態勢，促使其盡快、自覺履行義務，并在全社會范圍內形成自覺履行義務的良好風尚，從而有利于債權實現的最大化和高效化。

民事執行威懾機制的實質在于通過懲罰和威懾以督促被執行人主動履行義務。自2004我國最高人民法院提出建立全國統一的執行案件信息管理系統起，先后上線了“全國法院被執行人信息查詢”系統、“全國法院失信被執行人名單信息公布與查詢”系統、網絡執行查控系統及最高人民法院網絡查詢被執行人漁業船舶信息系統等，不僅構成了我國的執行信息公布平臺，還成為了執行威懾網絡平臺，與報紙、廣播、電視、法院公告欄、新聞發布會等其他方式編織成多層次的信息發布網，在不侵犯公民隱私權的基礎上，將被執行人的失信行為和相關信息盡可能多地曝光。在社會輿論強大的軟性威懾力下，促使被執行人不得不為了挽回聲譽、恢復形象、回歸正常生活而積極履行法律確定的義務，從而實現訴訟的完全終結。

以信息網絡技術為依托，法院與其他部門有效地聯動配合，利用公開曝光帶來的社會輿論評價形成威懾力，形成對被執行人的倒逼機制，取得良好的實踐效果。但我國有關的執行威懾理論發展得比較晚，執行威懾措施的構建過程存在著許多問題，這些問題的存在制約了其威懾功能的有效發揮。

首先是缺乏配套制度，我國社會信用制度不完善，單純地公開而產生的社會公眾負面評價尚無法對被執行人的生活工作產生實質上的影響，失信者得不到真正意義上的懲罰，執行威懾機制發揮的作用大打折扣；其次是立法上的缺位，法律規范對執行震懾的規定較少，新民事訴訟法第255條被認為是執行威懾機制最直接的法律依據。事實上，這也是其在基本法層面上唯一的法律規定。使得實踐中執行威懾措施存在法律依據不統一，且缺乏操作性法律條文等困境。此外，網絡威攝平臺也尚不完善。執行案件信息管理系統更新滯后，繁重的執行工作和緊張的人員配備，使得執行案件信息錄入不及時。而且由于區域地方經濟文化差異等原因，兩大執行案件信息查詢系統的普及程度還不夠，加上我國地區發展不平衡、信息網絡技術的覆蓋程度不一，網絡平臺威懾功能也十分有限。

完善我國民事執行威懾機制，需要完善執行威懾機制相關立法，明確執行威懾的概念、措施與操作程序；需要建立健全社會信用制度，加強行業信用建設，建立失信懲戒機制，加快信用法律立法；需要加強網絡威懾平臺建設，加強失信被執行人名單庫信息建設，加強基礎設施建設和專業人員配備?？傊?，這是個綜合的系統的工程，經過人民法院和社會各方的用心建設，已經取得了一定的成效。

“執行難”的形成是多種因素綜合導致的，解決執行難問題也必然需要社會各方面通力合作，建立和完善民事執行權分權制衡機制、民事協助執行機制、民事執行當事人變更機制以及民事執行威懾機制等，形成健全完善的民事執行機制體系，對破解“執行難”問題、及時實現生效法律依據所確定的權利具有重大理論和實踐意義。

（作者系中國政法大學訴訟法學研究院教授）