執行轉破產：功能定位及運行

文/張艷麗 庫顏鳴

執行轉破產：功能定位及運行

文/張艷麗 庫顏鳴

當代民事司法環節應當包括受理、審理、執行、破產。2015年民事訴訟法解釋將執行轉破產制度確定以來，因其充分體現出執行程序和破產程序間的融合以及創新而備受關注。在當前著力解決“執行不能”以及處置“僵尸企業”問題的大背景下，厘清執行程序和破產程序各自優勢，確定執行轉破產制度的功能定位，保證執行轉破產程序的有效運行，是改進執行模式的重要途徑和措施。

隨著“供給側結構性改革”的進一步深化，處置“僵尸企業”成為“民事強制執行法”和“破產法”的共同任務。為了同時解決“執行難”和“破產難”兩方面的問題，最高法院總結了浙江、上海、深圳等地的一些人民法院探索將“執行不能”案件及時地轉入破產程序的經驗，實行執行程序與破產程序的對接流程。2015年《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《民訴法解釋》）第513條至516條正式確立執行轉破產制度，2017年《最高人民法院關于執行案件移送破產審查若干問題的指導意見》（以下簡稱《執轉破意見》）對執行轉破產進行了更加細致的規定，從而使我國執行程序與破產程序的銜接和轉換在制度規范層面上有所依據。在現有基礎上明確執行轉破產制度的功能價值，探索更加完善的執行與破產程序銜接機制，是解決“執行不能”，及時處置“僵尸企業”的重要途徑和措施。

執行轉破產制度的功能定位

實踐中多數“執行不能”案件屬于“僵尸企業”，“執行不能”案件不僅造成了執行程序中的“執行難”，也使得很多達到破產界限的企業進入不了破產程序，從而形成“破產難”。將執行不能案件轉入破產審查，是在總結司法實踐經驗基礎之上進行的制度建設和制度創新。其制度設計的目標：一方面將“執行不能”案件的轉出，釋放了執行法院處理大量執行案件的一部分壓力，在實現審判專業化的同時，對執行案件進行分流，對化解“執行難”問題起到一定的積極作用。另一方面使得破產程序發揮其應有的作用，將應當適用破產規則的案件得以在更為規范和專業的破產程序中進行審理，盡可能兼顧實質的公平與效率，使糾紛得以更好地解決。執行轉破產這種新型司法運行機制的功能在于：

（一）發揮執行程序和破產程序雙重優勢

執行程序是對債務人的“個別執行”，而破產程序是對債務人的“概括執行”。將“執行不能”案件及時地轉入破產審理，可以通過兩種制度的銜接和配合，起到“1+1＞2”的效果。首先，對于執行程序而言，目前各地法院執行人員的配備比較完善。在近年來完善執行體系的過程中，一系列執行措施不斷跟進，包括對被執行人財產調查方式、失信被執行人公示制度、財產控制和財產拍賣處置等方面都形成了較為完善的程序和配套措施。通過執行程序，法院已經將債務人有關債權債務信息做了全面掌握，只是歸咎于債務人“無財產可供執行”，使案件處于“個別執行”不能，使破產程序處于僵局。其次，相較于執行程序而言，破產制度就是為了解決“無財產可供執行”債務人的“概括執行”，在案件進入破產程序以后，破產管理人接手企業有利于企業剩余資產的整合，同時告知所有債權人，使全體債權人利益得到公平的保障。

因此，“執行不能”案件轉入破產程序有利于二者優勢互補：企業法人喪失償債能力時，單憑傳統的“個別執行”方式難以滿足其他債權人權利訴求，難以修復已中斷的經濟鏈條，使執行程序處于僵直狀態。這種情況下，人民法院需要在一般執行方式之外再辟蹊徑，積極開拓解決企業問題的破產法通道，運用破產方式解決相關矛盾糾紛。同時，案件進入破產程序后，破產管理人可以充分利用破產債務人在執行過程中的執行信息和執行資源，快速開展對破產企業債務處理。在“概括執行”過程中實現全體債權人利益，并完成市場主體的優勝劣汰。在明確執行與破產的不同價值選擇和優勢基礎上，及時地將“執行不能”案件轉入破產審理的路徑，使執行程序和破產程序在先后次序上都能充分發揮各自的功能和作用。是在制度上打通和解決“執行難”的“最后一公里”的問題，同時也解決了達到破產界限企業不能及時進入破產程序的“破產難”問題。

（二）規范市場退出機制和保障債權公平受償

最高人民法院發布的《執轉破意見》也明確提出：“推進執行案件轉破產審查工作，有利于市場主體救治和退出機制，有利于完善司法工作機制，有利于化解執行積案，是人民法院貫徹中央供給側結構性改革部署的重要舉措，是當前和今后一段時期人民法院服務經濟社會發展大局的重要任務。”執行程序是為了清償個別債權人的債權，但是，當債務人資不抵債，達到或快要達到破產的界限，執行法院對其“執行不能”時，我們要考慮的不僅僅是個別債權人的利益，而應當是債務人的全體債權人和社會利益。對于資不抵債的債務人，必須將其及時地移送破產法院，將其納入破產程序，以維護和穩定社會秩序。

因此，執行程序轉入破產程序其意義在于：首先，使達到破產條件要求的企業在執行不能的情況下，有序退出市場，有利于實現產能優化，助力供給側改革，實現資源合理配置和產業結構轉型升級，消滅“僵尸企業”。其次，建立執行新模式，實現了從“個別執行”到“概括執行”的轉變，從而公平保護全體債權人利益。“個別執行”的執行程序貫徹先到先得、優先受償的順序規則，其最初的設計目的在于督促權利人行使權利，防止“在權力上睡覺”造成資源的浪費和市場更新速度的減緩。但順序規則無法解決在債務人“執行不能”時對全體債權人公平受償的問題。而“概括執行”的破產程序其目的就在于能夠使全體債權得到更公平、全面的受償。破產程序“公共魚塘”確立垂釣規則，確保所有的垂釣者都能公平地釣到魚，不至于發生在執行程序中釣魚者一哄而上、導致魚塘枯竭的局面。由此，執行轉破產制度不僅實現“個別執行”到“概括執行”模式轉變，而且也使企業規范化退出市場，并盡可能充分地保障債權人的合法權益，實現了解決“執行難”和“破產難”的雙贏。

執行轉破產運行問題：執行法院與破產法院的銜接

《執轉破意見》第1條規定：“執行案件移送破產審查工作，涉及執行程序與破產程序之間的轉換銜接，不同法院之間，同一法院內部執行部門、立案部門、破產審判部門之間，應堅持依法有序、協調配合、高效便捷的工作原則，防止推諉扯皮，影響司法效率，損害當事人合法權益。”之所以強調執行與破產程序之間的銜接問題，是因為司法實踐中客觀存在的“大執行、小破產；強執行、弱破產；簡執行、繁破產”的格局，同時，它還牽涉到執行法院和破產法院兩個機構之間的工作銜接。因此，執行轉破產制度的核心問題是執行法院和破產法院的銜接順暢。

（一）執行法院移送案件規范及存在問題

對于執行法院而言，將執行不能案件移送破產審理主要需要考慮三個因素：一是執行不能轉破產程序的條件如何確認；二是執行不能轉破產程序案件以何種方式啟動，存不存在例外情況；三是執行法院與破產法院如何對接。對此，《民訴法解釋》和《執轉破意見》都作出了具體規定：申請的被執行人為企業法人，不能清償到期債務并且資金不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力，以及被執行人或申請執行人的自愿申請。但是，如何確定破產原因，以及執行法官在此過程中的角色是執行法院遇到的問題。

執轉破制度建立之初，展開了采取當事人主義亦或職權主義操作模式的探討，《執轉破意見》最終采取了當事人主義模式以保持和破產法實體法一致的體系構造。但無論是《民訴法解釋》還是《執轉破意見》，都在當事人申請主義模式下賦予法官釋明權，并應當向當事人詢問并進行解釋引導。從《執轉破意見》分析出：第一，區別于當事人主動申請進入破產程序的啟動模式，執行轉破產需要執行法官發揮更多的主觀能動性。第二，在此過程中，需要執行法官積極判斷破產原因，切實征詢當事人意見，并加入及時的引導和釋明。第三，執行法官需要經過大量的調查，判斷被申請執行人企業的實際經營及負債狀況，在調查的基礎上再進行判斷，這一過程也無疑加重了執行法官的工作負擔。第四，為了減少執轉破的隨意性，防止執行人員為了完成結案指標而濫用移送程序，《執轉破意見》第5條對執轉破的內部程序進行了具體的規定。上述這些具體規定有可能導致執行法院對移送案件工作量的復雜和加大，以及破產當事人申請主義與破產法官職權主義的矛盾。

（二）破產法院接收案件規范及存在問題

對于破產法院如何接收案件而言，在對債務人企業財產查控問題的執破銜接上，法律和司法解釋的規定是較為清楚的，主要問題還是在于法院內部執行部門與破產部門的協調和程序的銜接問題。

首先，執行法院應當將案件移送哪個破產法院？《執轉破意見》第3條規定：“執行案件移送破產審查，由被執行人住所地人民法院管轄。在級別管轄上，為適應破產審判專業化建設的要求，合理分配審判任務，實行以中級人民法院管轄為原則、基層人民法院管轄為例外的管轄制度。中級人民法院經高級人民法院批準，也可以將案件交由具備審理條件的基層人民法院審理。”可以看出在執行轉破產的地域管轄方面，《執轉破意見》規定由被執行人住所地人民法院管轄，以便于與既往的司法解釋和破產司法實踐相一致。在級別管轄方面，《執轉破意見》第3條規定，執行轉破產案件實行以中級人民法院管轄為原則、基層人民法院管轄為例外的級別管轄制度。現實存在的問題在于，大量執行案件是由基層人民法院進行管轄，而這些執行案件如果需要通過執行轉破產程序移送破產審理，能不能在移送的過程中充分落實高效的原則？在基層人民法院只有經過申報才具有管轄權的“許可性管轄”的現實規范下，如何在效率和準確移送之間找到平衡？

其次，破產法院應當如何盡快對案件進行審查？面對大量的“執行不能”轉破產審理的案件，接收破產案件的法院也應當制定相關的應對機制。無論是對案件的審查，還是破產審判法官的配置，都應當進一步完善以適應現實的審判需求。對于待移送的執行案件，破產法院需要對其在立案后進行實質審查，以查明是否符合破產條件。針對以上兩個方面，破產法院面臨的問題在于，對于較為復雜的破產案件，容易出現不同行政區域的執行案件集合，執行法院的移送決定關系到執行的中止，而破產法院的審查則直接關系到案件的進程，關系到當事人的上訴權。因此，除了及時反饋審查意見保障當事人上訴權以外，應當擴寬信息溝通渠道，通過信息化等手段保障案件順利進入破產程序。

執行轉破產運行機制的完善

《執轉破意見》共21條，分別對執行案件移送破產審查的規則、條件與管轄，執行法院的征詢、決定程序，移送材料及受移送法院的接受義務，受移送法院破產審查與受理，受移送法院不予受理或駁回申請的處理，執行案件移送破產審查監督等內容進行了規定。規定的這一執行不能轉破產制度，既可以強力推進“基本解決執行難”工作，亦能深入推進市場化、法制化和常態化的企業破產審判。從制度規范層面看，無論是對執行程序還是對破產審判的現狀，都能起到積極的作用。要保證執行轉破產有效運行，實現“個別執行”到“概括執行”模式轉型，應當在制度層面規范從而進行相應的調整。

（一）明確執行轉破產制度價值取向

破產案件數量少，除了當事人對破產制度不了解懷有抵觸情緒等因素之外，很大一部分原因在于執行程序積壓了很多“執行不能”的滿足破產條件、應當由破產程序處理的案件。反思破產制度在制定初期的問題，對當前執行轉破產制度也能起到一定的警示作用：在執行轉破產制度運行過程中，解決“執行難”問題只是執行轉破產制度所實現的積極效果之一，而非其直接的價值取向。執行轉破產制度最重要和更長遠的價值在于：通過這樣“銜接型”制度的建立和完善，使得應當通過執行解決的案件通過執行程序解決，應當通過破產程序解決的案件，能更好地進入破產程序。針對“執行難”的問題，應當在現有基礎上著眼于執行方式的改革，以及前期信用平臺，后期懲戒機制的構建，對于符合“執行不能”的破產界限案件，應當積極主動行使職權功能，與破產法院積極配合，實現執行到破產的轉移。最終通過執行和破產制度優化，實現兩個程序各司其職的目標，節約司法資源，提高司法效率。

（二）優化執行轉破產案件移送操作模式

1.執行法院與破產法院的有效銜接。當代民事司法環節包括立案受理、審理裁判、強制執行、破產重整，執行不能案件從司法環節上理所應當轉入破產。基于執行程序與破產程序具有相同的“執行基本性質”，執行法院與破產法院理應建立有效銜接。實踐中強制執行具有比破產程序更為強大的財產調查、控制功能，可以將“經強制執行，債權人確無財產可供分配”解釋為“經依法執行，債務人卻無財產可供分配”的一種情形，從而使得一大部分以“三無”企業法人作為被執行人的執行案件進入破產程序以后即依法宣告債務人破產并終結破產程序成為可能。除了此類便于破產審查的識別設置外，還應當加強執行法院與破產法院的信息溝通，對于執行案件是否滿足破產條件，執行法院可征求破產法院的判斷意見，從而增強執行法院識別“執行不能”需要轉破產審理案件的能力。基于執行系統對被執行人財產查控系統的日益完善，在執行法院與破產法院程序銜接的過程中，應當對被執行人信息進行充分溝通，共建執行轉破產管理信息網，充分利用新媒體信息化的優勢。同時，也可引入第三方中介機構評價機制，減輕執行法院調查及案件識別壓力。

2.執行法院依職權強制破產模式的運用。執行法院在明確移送條件的基礎上，執行轉破產的操作模式也應當有所調整。如上文所述，考慮到破產法的私法屬性，《執轉破意見》在意思表示的規范上采納了當事人申請主義模式。但司法實踐中，執轉破需要經過一系列流程，原本超負荷的執行法院需要在判斷被執行人破產條件、查詢被執行人剩余財產狀況等方面花費更多的精力；對于被執行人而言，公平受償區別于先到先得、優先受償的清償原則，部分申請執行人缺少申請執行轉破產的動力，對于被執行人而言，固守舊的破產觀、對企業聲譽擔憂等原因也使其缺乏申請執行轉破產的積極性。在這樣的背景下，單純的當事人主義操作模式及《民訴法解釋》第516條的“倒逼主義”的規范，不能完全滿足當前司法實踐的需要，反而大大增加了執行法官的工作量。放眼其他國家和地區，其立法大多將職權主義操作模式作為當事人主義申請模式的補充或例外形式，這樣的做法不僅是賦予執行法官啟動程序的權利，同樣是在強調執行法院應有的責任，使執行轉破產的操作流程更加暢通，在釋明和詢問的操作方式下，有助于執行不能案件向破產程序流轉。

3.執行轉破產管轄法院的確定。針對執行轉破產管轄法院的設置，其直接關系到破產審理、破產審判任務配置、執轉破的效率，影響破產審判專業化的建設。針對《執轉破意見》第3條尤其是關于案件級別管轄的規定，一些地方設置破產法院或者破產審判庭，以增強破產案件審判的力量。但基于執行案件多為基層法院管轄的現實，雖然中級法院接收案件有利于案件的審理更加專業化，也為基層法院分擔了案件壓力，但對于執行轉破產的效率和流轉進程而言，由基層執行法院向中級人民法院并非高效的選擇。因此，除了高級人民法院指定管轄的方式之外，要加大基層法院的破產審判庭建設，實現“基層對基層”的對接，簡化執行轉破產案件的流轉程序，建立對“執行不能”案件的簡易清算破產程序。這樣不僅能夠提高執轉破的效率，也體現了節約司法資源，方便當事人的訴訟原則。

（三）完善執行轉破產案件考評機制

放眼長遠，在完善執行轉破產制度的同時，加強破產審判力量的組織和配備，提高破產審判人員業務素質，針對執轉破領域，還需在執行法院和破產法院建立起科學的案件考評機制，一方面要求執行法官積極應對“破產不能”案件，對符合破產條件的即使轉入破產，并向破產法院遞交完整詳細的執行案件材料；另一方面破產法官不拘于案件數量多少及上訴率的硬性指標限制，激發辦案人員處理復雜破產案件的積極性，減輕破產法官辦案壓力。

由于執行轉破產制度銜接兩個程序的特殊性，程序的銜接和部分重合使其易于在部分程序中進行簡化，形成特殊的優勢。面對數量龐大種類繁多的破產案件，在執行程序轉入破產程序的過程中，形成規范化的案件識別和分類機制，以達到案件繁簡分流的效果，形成簡單案件快速審理，復雜的案件詳細審理的格局，不僅有利于推動破產審判的專業化進程，也能最大化實現“執行不能”案件及時轉破產審理，終結執行程序。

（作者張艷麗系北京理工大學法學院教授、博士生導師，庫顏鳴系北京理工大學法學院訴訟法碩士研究生）