審執分離體制改革的基礎問題思考

文/楊維松

審執分離體制改革的基礎問題思考

文/楊維松

審執分離是司法責任制改革的必然趨勢。從審判權與執行權的內涵、外延，分離的理論基礎和配套的業績考核等方面思考和研究審執分離體制改革，是探索構建具有可持續性、可推廣性的執行工作機制的有益途徑。

審執分離體制改革是司法責任制改革的必然趨勢，對其研究更多的是分離的路徑探析，缺少追本溯源的論證，必須轉換研究視角和研究方法，從內部視角思考分離改革的基礎問題：審判權與執行權的內涵屬性、外延關系；分離的理論基礎和配套的業績考核。文章從部門法劃分標準和國家機構劃分標準剖析執行權的雙重屬性以及與審判權的交叉關系，闡述審執分離的理論基礎權力爭衡和PDCA管理循環，進一步實證分析執行權分段集約運行的業績考核模式，旨在探索構建具有可持續性、可推廣性的執行工作機制提供有益的借鑒。

內涵屬性：審判權、執行權是復合性權力

龐德曾說：“法學之難者，莫過于權利也?！敝哉撌鰣绦袡嗟膬热輰傩?，是因為它是研究審判權和執行權相分離改革的前提和基礎。只有厘清了執行權的屬性，才能設置分離的具體框架，才能確保執行權的正確運行，否則，談審執分離就是緣木求魚。學術界對執行權的屬性（性質）一直爭論不斷，燈不撥不亮，理不辯不明，學術爭鳴是有必要的，但是需要理性地批判借鑒而非全盤否定?？梢哉f，每個觀點的提出都有各自的理論支撐，都是學者們的知識產權成果，都要經過一個對其產出價值的判斷或者構想前提、立意以及后果考量和預測的過程，這個過程的進行不應是盲目的，而應當具備一個取自前瞻性和指向性的立足點，也就是說一個有價值的理論觀點，應當以裨益和發展為核心，對過往有總結、跟現實能貼合、于未來有開拓的，這才是理論上升的意義所在。因此，需要找出產生爭議分歧的原因所在。

執行權的內容屬性爭論觀點主要有：一是行政權說，該說觀察執行機構的組織體系、執行權的運行過程，指出我國執行機關在領導體制和運作模式上近乎于行政系統，那么相應的執行權的運作方式便類似于行政權。因此應當將執行機關歸于行政機關，執行權屬于行政權。二是司法權說，這種觀點將執行權的行使同審判權的密切聯系，執行員與法官的混同等事實作為論據，以排除行政權不當干涉為目標取向，提出執行權屬于司法權。三是折中說，這種觀點認為執行權兼具行政和司法的雙重屬性，但兩方面都不圓滿，是兩種權力調和的結果——上令下從和權力的主動性體現為行政屬性，適用法律和行使上的獨立體現為司法性，因此可以稱之為“特殊的行政權”或者“準司法權”。

上述學術觀點均犯了同樣的錯誤，要么是片面的刻意的強加，要么是事后的合理性的強加，遺留諸多難以解釋的疑點，根本沒有給出有益的提示。對此，筆者并不想提出反對哪一方或者支持哪一方的觀點，因為簡單的反對或支持不僅對問題的解決毫無益處，還會由此而滋生一些新的難題。其實，無論什么樣的學說觀點都應該是在客觀的論據和嚴密的論證基礎上進行邏輯推演的結果。一個沒有經過科學論證的學說觀點，不管其外表顯得是多么的正確，也不過是學者的“頓悟”而已，甚至只是一個“假說”。因此，執行權作為學術的研討更需要從研究方法和研究理論上進行反思、再反思，一方面對現有主要學說觀點進行合理的質疑，另一方面轉換研究視角尋找新的理論支撐，讓自己的論證更加令人信服。

筆者從部門法劃分標準和國家機構劃分標準視角論證執行權的內容屬性，認為執行權均是“復合性權力”“一類權力”“權力束”而非單一權力（審判權也是復合性權力，筆者將另文撰述）。執行權內容包括執行裁判權、執行實施權、執行監督權等權力。正如版權、商標權所對應的知識產權，通風權、采光權、清潔空氣權、清潔水權所對應的環境權等一樣，其屬性也因不同的內容、不同的職權呈現出不同的屬性，而不能以偏概全。2011年10月19日最高人民法院印刷的《關于執行權合理配置和科學運行的若干意見》對執行權的定義及職權范圍界定就是最好的佐證，意見中明確指出執行權包括執行審查權和執行實施權，執行審查權由法官行使，執行實施權由執行員或法官行使，各級人民法院應在執行局內部分別設立與其他業務部門相平行的執行審查部門和執行實施部門。

究其原因，是由我國部門法的劃分標準和國家機關的劃分標準不統一導致的。我國傳統三大部門法民法、刑法、行政法的劃分是根據調整關系的內容性質來劃分，即民法調整的是平等主體之間人身關系、財產關系。行政法調整的是行政主體和行政相對人之間的行政關系；而軍事法、體育法、環境法等部門法的劃分則是根據調整關系所涉及的領域劃分的，即軍事法調整的是有關軍事領域的法律關系。這樣一來，民法、刑法、行政法等部門法就會包含軍事法、體育法、環境法等部門法的內容，造成內容上的交叉，那么檢察權就必然包含各個部門法的權力。同理，從國家制度結構及憲政機構層面和其權力行使方式層面分析，執行權不僅具有在司法體制上的司法屬性，還在行使方式上具有行政的屬性。

外延關系：二者是交叉關系非全同或包含關系

根據我國憲法、有關憲法性法律的規定，人民法院是國家的審判機關，依照法律規定獨立行使審判權。這是我國社會主義審判制度的最基本設定，憲法和法律使用了“審判機關”“審判權”“執行權”三個名詞，至于審判權和執行權的關系卻眾說紛紜。有學者認為，執行權作為一項專門的審判權，是統一的國家權力的有機組成部分。從目前情況看，人民法院依法行使審判權主要包括裁判職權、調解權、執行權等。有學者則認為，執行權是指執行員根據當事人申請啟動的行政職權，是國家權力的重要組成部分。人民法院通過刑事裁判、民事裁判、行政裁判和執行裁判等方面的業務活動行使審判權。顯然，前者將執行權視為純粹的審判權，并且是將審判權作為執行權的上位概念來使用；后者則將執行權視為行政職權，與其他行政權相統一的行政權。

筆者認為，上述兩種觀點都沒有分清審判權與審判職權、執行權與執行職權的關系。上文已經闡明審判權和執行權均是“復合性權力”“一類權力”，是抽象權力；而審判職權和執行職權是某一項單一職權，是具體權力?？梢哉f，審判權包含了具體審判職權，即立案職權、裁判職權、調解職權、執行職權等，執行權與執行職權的關系也是如此，即執行權僅僅是審判權的一項具體職權，既不能等同于審判權，也不能等同于司法權。上述學者觀點的論證沒有站在同一對話平臺之上，犯了法邏輯學中的對等錯誤。

綜上所述，審判權包含了具體立案職權，裁判職權、執行職權等，執行權包括執行裁判職權、執行實施職權、執行監督職權等，因此，審判權與執行權既不是全同關系，也不是包含關系，而是交叉關系。

理論基礎：執行權分段集約運行防止權力專斷

執行權分段集約運行的理論基礎有二，一個是權力爭衡理論，另一個是PDCA管理循環。權力制約理論是權力健康有序運行的法理學理論基礎。權力的運行需要權力的制約，執行權的運行也不例外。英國大史學家阿克頓講過：“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗?！狈▏鴨⒚伤枷爰颐系滤锅F更直截了當地說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方為止?！瓘氖挛锏男再|來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”國家權力與生俱來的腐蝕性、侵略性、擴張性，從最一般的角度而言，猶如洪水猛獸，必須加以監督，否則權力可能成為脫韁之馬，異化成侵害國家利益與公民權益的工具。正是基于這種認識，才要對執行權進行分段集約運行。山東省臨沭縣人民法院對執行權進行立體化透析和分解，從執行權運行機制上進行內部挖潛和規制，實行最優化配置和全方位監督，形成長效機制和固定模式，約束規范法官，致力于從根源上解決運動式執行、聯合式執行、外援性執行、宣傳性執行的弊端。按照結構扁平化、內部去行政化的司法責任制改革目標，取消執行局內部庭室建制。在裁執分離的基礎上，以不同的流程節點劃分執行團隊，對執行權進行細化分解為查控、精執、監督三個階段。強調執行權分段集約運行是一個動態的流轉過程，實現統一的流水線作業，上一流程疏漏和極個別選擇執行問題會導致案件到期后無法流轉，進而根據時間節點追究該節點承辦人的相關責任，實現了執行權的橫向制約和縱向監督，解決了消極執行、選擇執行和亂執行問題，最大限度壓縮權力尋租空間，精準對接最高院提出的“四個基本”任務目標。

PDCA管理循環，是由美國質量管理專家休哈特率先提出，由戴明采納、宣傳、普及，亦稱戴明環，其理論為P-Plan，計劃策劃；D-Do，實施執行；C-Check，檢查反饋；A-Action，行動處理。任何一項工作，都可以將其從時間上劃分為計劃階段、實施階段、檢查階段、處理階段四個階段，亦可以劃分為行為過程和結果終結兩個階段，對其績效考評就貫穿了工作的全過程：在工作的行為過程階段，可以采用行為導向型的績效考評機制；在工作的結果終結階段，則可以采用結果導向型的績效考評機制。同時，將結果導向型考評結果反饋到工作的行為過程中，不斷矯正、改進、提升行為；改進后的行為必然提升工作的結果績效。如此反復循環，以行為導向考核的結果帶動和提高結果導向的考核指標、同時又以結果導向的考核指標反作用于行為導向考核的績效實施過程。臨沭縣法院在查控階段負責對執行案件采取“五個一律”強制措施，進行拉網式執行，并設1個裁決團隊專門負責執行異議案件的裁決；精執階段負責對查控階段未結轉出的案件因案制宜，進行精細、精確、精準執行；監督階段負責對精執階段到期未結案件進行提級執行，并對全部執行流程進行監督。案件在指揮中心按照“五個一律”流程操作后無法執結的，即基本符合終本結案的條件，再經過精執團隊的扎口結案、團隊之間的橫向及縱向流轉，能執結的案件基本執行完畢，在程序上和實體上保證了終本結案規范。一旦發現有新的執行線索，統一由指揮中心恢復執行，按照前述流程再行流轉，解決恢復執行不暢問題。

業績考核：固定案件基礎分值并對執行行為積分評價

對執行權分段集約化運行僅僅是解決執行難的手段而不是目的，這一手段的運行尚需配套的業績考評機制。傳統的以辦案數量多少來考核執行工作人員的業績已不能適應現實需要，嚴重違背了審判規律。用辦案數量考核工作業績的前提和基礎是事物具有同質性或統一性，即案件難易程度相等、執行人員辦案能力相等、考核對象一致。遺憾的是，案由、案件難易程度不僅千差萬別，執行人員資歷、業務能力也不盡相同，考核對象所從事工作種類也有差異，一味強調以辦案數量來考核業績，不僅不能反映執行人員實際的工作量，還打擊了工作人員的工作積極性。比如公告送達、缺席審理等案件與當事人均到庭參加庭審的案件相比較，執行難度就更大，用時就更多，即其工作量就大。因此，簡單地以辦案數量考核執行業績顯然存在著不合理性。再如執行人員之間存在差異性，一是工作能力差異，不同年齡階段其理論水平、業務能力、實踐經驗等不同，工作年限越長、經驗越豐富的執行人員處理同類型案件的工作量相對較少；二是自身性格差異，性格外向、積極的法官在與當事人的交流當中可能更為得心應手，其執行效率可能相對較高。再者，性格的差異也影響其自身的抗壓能力，進而影響案件的審結效率。因此，單純以辦案數量為考核指標，就出現了能者反而業績考評分低于其他人員的怪現象，導致業績考核結果失真。

針對上述難題，臨沭縣法院在執行局內部設置6個一級團隊，分別是1個指揮中心團隊、4個精執團隊和1個監督團隊，其中指揮中心下設4個查控團隊，查控階段為期2個月。對于在執行指揮中心運行2個月后仍不能結案的，要在期限屆滿時移交精執團隊，由精執團隊在3個月內進行精細化執行，即執行案件辦理的一般執行階段。案件在精執階段3個月內仍不能實現實際結案、終本結案、拒執移送結案的，要橫向移交到其他精執團隊繼續執行，期限為1個月。橫向移送后1個月仍不能結案的，要逐級向上提至團隊長、執行局長和分管院長負責執行，期限分別為1個月。為客觀、公正地評價執行工作，完善執行工作體系建設，激勵和調動干警開展執行工作爭先創優的積極性。根據《最高人民法院關于進一步加強和規范執行工作的若干意見》《人民法院基本解決執行難第三方評估指標體系》，在執行權分段集約運行的基礎上，將考核對象聚焦到分段后的執行行為，對結合本院執行團隊工作實際，制定了《執行團隊業績考評辦法(試行)》。業績考評采取積分制計分辦法，實行以基礎分為主、以加減分相結合，以規定計分為原則、特殊事宜以局務會討論決定為補充的考評方式。執行指揮中心或者精執團隊以符合規定的標準實際執行完畢的，每案得10分。因執行指揮中心階段未結案流轉至精執團隊后實際執結的，倒扣執行指揮中心階段10分（其中失信、查控、拘留、罰款、拒執五個階段各分攤1分、3分、3分、2分、1分）；精執承辦團隊相應加10分，得20分。實際執結案件環節在一橫三提時每次前減10分后加10分，分別為案件橫向移送至其他精執團隊結案得30分、縱向提級至團隊長結案得40分、提級至局長結案得50分、提級至分管副院長結案得60分。在上述模式下，執結案件的團隊相應加分，執結不了導致流轉的相應減分，每流轉一次增加一倍分值，流轉次數越多，最后執結的團隊得分越高，既保障了工作業績考核的客觀真實性，也避免了上一流程不作為造成的工作下灌，還對下一流程形成了正向激勵。

（作者系山東省臨沭縣人民法院助理審判員）