執行權分段集約運行機制的實踐探索

文/山東省臨沭縣人民法院執行權運行體系研究課題組

執行權分段集約運行機制的實踐探索

文/山東省臨沭縣人民法院執行權運行體系研究課題組

執行權分段集約運行機制是法院執行工作中取得顯著成效的一種創新模式。通過執行權分段集約運行機制，將具有自由裁量屬性的執行權力變成程序性權力予以固定和公開,將具有流動性和隱蔽性的被執行財產予以法律規制和公開公示,最大限度減少執行權力尋租的空間和可能，旨在實現“讓人民群眾在每一個執行案件中都能感受到公平正義”的目標。

近年來，執行領域的改革創新不斷深化，各種措施不斷加強，但大多是執行措施和手段在力度上的強化，將執行工作的重點放在外部聯動和向外求力上，很少把目光轉向內部，從執行權運行機制上進行內部挖潛和規制。

山東省臨沭縣人民法院(以下簡稱臨沭縣法院)在這一點上作出了有益探索，以司法責任制改革為契機，以基本解決執行難為目標，以最高法院黨組確定的“四個基本”為問題導向，內部挖潛，大膽創新，以執行團隊建設為基礎，以分段集約執行為抓手，以執行流程、執行監督、執行評價為配套，構建了全新的執行權運行體系，通過近一年的實踐取得了良好的法律效果和社會效果。

臨沭縣法院探索執行權分段集約運行機制改革的初衷

一是“基本解決執行難”形勢要求。執行難作為長期困擾法院工作的痼疾，長期受到廣大人民群眾的詬病，嚴重影響了司法公信力和法治權威，嚴重影響了全面推進依法治國的進程。2016年，最高法院周強院長提出“要用兩到三年時間基本解決執行難問題”之后，全國法院掀起了前所未有的執行熱潮，各級各部門也給予了大力支持，堅決打贏“基本解決執行難”這場攻堅戰，破除實現公平正義的最后一道藩籬。臨沭縣法院推行執行權分段集約運行機制改革，誓在率先實現最高法院確定的“四個基本”解決執行難目標，為維護良好的營商環境、誠信環境、信訪環境和政治生態環境提供堅實的司法保障。

二是在執行領域貫徹司法責任制改革。執行難由來已久，解決執行難問題不可能一蹴而就，在現有執行模式下進行小修小補，雖然能在短期內起到一定的遏制作用，但不能從根本上、制度上徹底解決，司法責任制改革為執行體制機制改革提供了契機，法官員額制、責任終身制、隊伍扁平化管理的實現，打破了原有的體制機制，給予基層法院更多探索創新、嘗試突破的機遇。

三是執行隊伍建設刻不容緩。反思整個執行工作改革歷程，我們必須注意一個重要環節和因素——人的問題。過去很多沒有效果和失敗的司法改革措施就是沒有從人性惡的角度，對內設計制度、約束規范法官。尊重支持保護每一個理性法官，警惕規制懲戒每一個“惡性”法官，對執行權進行立體化透析和分解，實行最優化配置和全方位監督，制定確立切實可行的規章制度，形成長效機制和固定模式，從根源上解決運動式執行、聯合式執行、外援性執行、宣傳性執行的弊端，為探索建立符合國情民意，具有可持續性、可推廣性的執行工作機制提供有益的借鑒。

臨沭縣法院執行權分段集約運行的具體內容

臨沭縣法院執行權分段集約運行機制，將審判團隊的扁平化管理模式擴展至執行團隊，以執行分權為原則，把團隊建在執行流程上，由執行指揮中心統籌，由各執行團隊分段實施，從現有的執行隊伍內部挖掘潛力，增續內生動力。

（一）組建團隊，優化組織架構

按照結構扁平化、內部去行政化的司法責任制改革目標，取消執行局內部庭室建制，在裁執分離的基礎上，以不同的流程節點劃分不同的執行團隊，對執行實施權進行細化分解。執行局建設6個一級團隊，分別是1個指揮中心團隊、4個精執團隊和1個監督團隊。指揮中心團隊統籌下設的5個二級團隊和4個三級團隊，對執行案件采取“五個一律”強制措施，進行拉網式執行，并設1個裁決團隊專門負責執行異議案件的裁決。4個精執團隊負責對指揮中心到期未結導致流出的案件因案制宜，進行精細、精確、精準執行。監督團隊負責對精執團隊到期未結案件進行提級執行，并配合院審管辦對全部執行流程進行監督。三類一級團隊在整個執行流程中各管一段，到期未結即行流轉，形成了天然的監督制約屏障。

（二）再造流程，暢通運行體系

臨沭縣法院用40字對整個執行案件流程、管控、評價進行了概括，即“中心統籌、五個一律，團隊精執、扎口結案，一橫三提、動態執行，全程留痕、節點管控，前減后加、積分評價”，以一套完整的運行、監督和評價體系，最大限度壓縮權力尋租空間，精準對接最高院提出的“四個基本”任務目標。

1.中心統籌、五個一律。其中，中心統籌是手段，五個一律是目的。中心即執行指揮中心，由執行局長兼任中心主任，集團隊、信息、警務、流程、案件、裁決于一體，實行實體化運作，解決了中心指揮什么、由誰指揮、怎么指揮的問題。“五個一律”即對符合條件的被執行人按照法律規定，一律納入失信名單、一律進行財產查控、一律拘留、一律罰款、涉嫌拒執罪的一律移送。所有案件進入執行程序后，首先要在指揮中心按照“五個一律”的要求進行流程作業，納信、財產查控、人身拘留、罰款、拒執移送分別在對應窗口依次完成。其中納信在執行立案后3日內必須完成，財產查控、執行拘留分別在20日內完成，罰款追繳在10日內完成，拒執移送在7日內完成，在執行指揮中心的總體時間為2個月。“五個一律”以采取為原則，不采取為例外，凡不采取強制措施的，要經院長審批，減少權力運行彈性。

2.團隊精執、扎口結案。其中，團隊精執是手段，扎口結案是目的。對于在中心運行2個月，按照“五個一律”不能結案的案件，要在期限屆滿后移交到精執團隊。比如在中心2個月內沒有完成拘留仍有可能實現拘留的、財產已經查控沒有評估拍賣完畢需要繼續處置的、有可能發現被執行人新的執行線索的等，都要在精執團隊完成。精執階段時間為3個月，3個月內要實現所有案件扎口結案，具體包括4個口：分別是實際執結口、終本結案口、拒執移送口和橫向移交口。

3.一橫三提、動態執行。其中，一橫三提是手段，動態執行是目的。“一橫”即精執團隊橫向相互之間的移交執行，具體是指案件在精執階段三個月內不能實現實際結案、終本結案、拒執移送結案的，要橫向移交其他精執團隊執行，期限為1個月。“三提”是指橫向移交后一個月仍不能結案的，要逐級上提至團隊長、執行局長和分管院長，期限分別是1個月。所有執行案件動態流轉，期滿執結不了的，立即橫向移交或提級執行。

4.全程留痕、節點管控。其中，全程留痕是手段，節點管控是目的。全程留痕包括紙質、視頻、音頻和圖片留痕等，所有案件隨卷制作一份案件流程節點表，上下流程之間要形成前后連續的紙質背書，以實現節點管控，增加執行工作透明度。

5.前減后加、積分評價。其中，前減后加是手段，積分評價是目的。根據執行要素和案件難易程度，對案件設置不同的權重分值。執結案件的團隊相應加分，執結不了導致流轉的相應減分，每流轉一次增加一倍分值，流轉次數越多，最后執結的團隊得分越高，既避免上一流程不作為造成的工作下灌，又對下一流程形成正向激勵。

執行權分段集約運行機制解決的突出問題

臨沭縣法院的執行權運行機制改革精準聚焦當前執行工作面臨的突出問題，精準對接最高人民法院提出的“四個基本”目標任務，高度契合上級法院關于基本解決執行難的精神要求，為推進實現基本解決執行難開出了一劑良方。

（一）解決被執行人規避執行、抗拒執行和外界干預執行的問題。執行權分段集約運行機制是震懾執行老賴，促進社會誠信機制建設的重要手段。“五個一律”是一項拉網式執行措施，針對所有案件和被執行人的所有財產，采取一切可行的查控、執行和懲戒措施，一個流程無法執結的案件，要按流程進行流轉或提級，借助執行聯動機制，讓被執行人的財產和人身線索無處遁形。“五個一律”同時又是一項不具有可選擇性的執行措施，所有案件只要符合法定條件的，一律采取“五個一律”，且實行窗口化操作，流水化作業，沒有具體的承辦人，外界干預執行沒有了對象，全面打壓了執行權的尋租空間。

要在最嚴格水資源管理制度試點工作帶動下，全面推進最嚴格水資源管理各項工作，確保各項制度有措施、能落地。一是按照“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，以水定需，量水而行，因水制宜，嚴格水資源論證、取水許可管理和水資源有償使用制度。二是把節約用水貫穿于經濟社會發展和群眾生活全過程，優化用水結構，切實轉變用水方式，全面實行計劃用水管理，加快推進節水技術改造。三是全面落實 《全國重要江河湖泊水功能區劃》，從嚴核定水域納污容量，切實加強水污染防控，加強飲用水水源保護，推進水生態文明建設。四是按照最嚴格水資源管理制度考核工作要求，積極有序開展轄區內考核工作，切實落實水資源管理責任制。

（二）解決人民法院消極執行、選擇執行和亂執行的問題。執行權分段集約運行機制對每一流程的完成時間進行了嚴格限制，查控中心2個月，精執團隊3個月，橫向和縱向移轉分別是1個月，配合“前減后加”的評價體系，破解了以往執行案件由一人負責到底的弊端，讓每一團隊在負責的流程中不能懈怠、不敢懈怠，解決了消極執行的問題。“五個一律”強制措施的不可選擇性，案件隨著流程走，上一流程時限一到即行流轉至下一團隊，進入下一流程，上一流程疏漏和對個別案件執行措施的選擇會在下一流程中進行堵塞和修補，讓選擇執行喪失可能。案件在不同團隊之間的流轉，實現了執行權的橫向和縱向制約，監督提執、責任聽證、案件評查等執行監督機制，解決的是亂執行的問題。

（三）解決無財產可供執行案件終本程序不規范，恢復執行等相關配套機制應用不暢的問題。案件在執行指揮中心按照“五個一律”流程操作后無法執結的，即基本符合了終結本次執行程序的條件，在經過精執團隊的扎口結案、團隊之間的橫向移送和縱向提執后，能執結的案件基本執行完畢，通過全程留痕，在程序上和實體上全面實現了終本結案的規范操作。一旦發現有新的執行線索，由執行指揮中心恢復執行后統一交查控團隊采取“五個一律”強制措施，按照新收案件流程進行流轉。

（四）解決有財產可供執行案件執行不到位的問題。案件在執行指揮中心經過2個月的集中查控、執行，對有財產可供執行案件和無財產可供執行案件進行了自然劃分，執行難度大和暫無財產可供執行案件再經過精執團隊3個月的精細、精準、精確執行，要實現扎口結案，基本可以確保有財產案件全部執行到位。

臨沭縣法院執行權分段集約運行機制的實施效果

自3月20日執行改革以來，新收執行案件2012件，結案1783件，實際執結1354件，執行到位標的額82527.3萬元，結收比88.6%，實際執結率76%，執行標的到位率76.92%，同比分別提高 8.6、54.3 和 32.9 個百分點，形成了執行結案率、實際執結率、標的到位率、自動履行率“四升”，終本案件率、執行信訪率、暴力抗法、外界干預執行“四降”的良好工作局面。

（一）執行聯動機制作用發揮越來越好。臨沭縣委常委會專題聽取法院關于基本解決執行難問題的匯報，把這項工作納入全縣重點工作部署安排。縣委辦、縣府辦聯合下發《關于支持人民法院基本解決執行難問題》的通知，成立由縣委常委、政法委書記任組長的工作領導小組。縣財政撥付200萬元專項資金用于支持公檢法聯合打擊拒執罪、妨害司法罪、協助司法拘留等工作，對移送犯罪和協助拘留，公安實現“兩個百分之百”，即對移送司法拘留的，100%協助，對移送涉嫌犯罪的，100%受理登記，構罪的及時立案，認為不構罪的，制作不予立案通知書。由縣委政法委牽頭，公檢法聯合開展了為期六個月的打擊執行“老賴”專項活動，基本解決執行難的外部環境越來越好，綜合治理執行難的格局逐步形成。

（二）團隊改革的內生動力越來越足。改革以來，各團隊之間嚴格分工，權責明確，執行流程、執行措施等全程留痕，形成了有效的監督和制約。集中執行行動，警務團隊保障，克服了以往單兵作戰勢單力薄的弱點，提升了綜合執行能力。執行業績評價客觀公正、公開透明，充分調動了干警的工作積極性，想干事、敢干事、能干事、會干事的干警脫穎而出，改革的內生動力、創新的正能量逐漸釋放。因執行失范導致的涉執信訪案件下降了90%以上。

（三）申請人權益得到最大化實現。執行指揮中心接入最高院“總對總”網絡查控系統，實現對被執行人可供執行財產的全網查控，采取“五個一律”強制措施，案件進行動態流轉，公開懸賞執行，所有執行財產通過網拍平臺公開拍賣，最大程度地執結案件。新增1輛執行指揮車，4套執行單兵系統，14部執法記錄儀，實現了執行現場實時監控、遠程指揮、快速反應和全程留痕，重要執行節點及時告知當事人，建立“一案一賬號”案款管理系統，及時兌現權益，最大程度地取得了當事人的理解、支持和信任。

（五）社會誠信環境越來越好。強大的執行威懾和良好的執行效果帶來了社會誠信環境的蝶變效應。同時，由縣委宣傳部統籌縣內八大媒體平臺，廣泛宣傳法院“五個一律”強制措施，干警外出執行時把《敦促履行義務通告》張貼在各村街社區和被執行人住所地。在互聯網、今日頭條、微博、微信平臺、地方電視臺、各重要路口電子顯示屏公開發布失信名單信息，法院微博、微信對執行集中行動、聯合“打賴”行動等進行集中宣傳報道，為解決執行難營造了良好的輿論氛圍。

執行權分段集約運行機制的長遠價值和意義

（一）提高司法理念，密切群眾，踐行司法為民。司法為民是社會主義司法理念的核心，是審判執行工作的出發點和落腳點，執行機制改革的根本目的是破解執行難，破解執行難的根本目的是維護人民群眾的合法權益，破除實現公平正義的最后一道藩籬，實現讓人民群眾在每一個執行案件中都能感受到公平正義的目標。

（二）強化內部管理，形成制約，促進廉潔司法。加強廉政風險防控，杜絕司法不廉問題產生，是推進執行工作健康長遠開展，提升司法公信力的必然要求。執行權分段集約運行機制的建設，從團隊組建、流程設計到全程監督和積分評價，建立完整的權力制約體系，將“權力關進了制度的籠子里”，強有力地保證了司法公正。

（三）嚴格司法程序，執行有效，維護司法權威。強化執行，既維護了人民群眾的合法權益，又維護了法律的尊嚴和法制的統一。分段集約運行機制是從根本上減緩案件增速過快問題，緩解法院案多人少矛盾的有效方式。被執行人在嚴密的執行措施和強大的輿論聲勢之下，生存空間被最大限度擠壓，迫于壓力也會主動履行義務。

（四）堅決懲惡揚善，規范引導，提升社會誠信。執行機制改革與誠信環境的營造相輔相成，相得益彰。解決執行難需要全社會齊抓共管、形成合力，促進誠信機制建設、優化外部環境是解決執行難的必要條件，同時解決執行難又有力震懾了執行老賴，為誠信環境的營造提供了司法保障。

執行權分段集約運行機制的完善建議

臨沭縣法院的執行團隊流程管控和評價機制建設現在仍處于試運行階段，雖然取得了很好的成效，但仍有待實踐的進一步檢驗。運行近一年以來，也發現了很多問題和不足，對此提出以下完善建議：

（一）加強審執銜接。立案、審判、執行之間要牢固樹立相互協調配合的思想，形成法院內部解決“執行難”問題的合力。加強財產保全和先予執行的力度，及時告知訴訟風險，加大調解和判后答疑的工作力度，提高自動履行率，減少進入執行程序的案件，實現執行案件“減存量、控增量”的目標。

（二）降低管理成本。臨沭縣法院建立的執行團隊流程管控和評價機制，尚屬于內部工作機制，從“五個一律”強制措施實施、扎口結案、一橫三提到最后的積分評價等程序節點，在全國法院執行案件管理系統中還不能完全體現出來，現在仍需要通過內部設計表格，每案手動填寫才能入卷并刻錄光盤留存，需要耗費一定的人力、物力和財力。如果能按照現有的流程聯系相關網絡公司，設計出新的案件管理系統，將大幅減少工作量。

（三）破除信息壁壘。當前，全社會仍缺乏有效的信息溝通和共享機制，在最高院建立“總對總”查控系統后，臨沭地域各相關單位尚未建立“點對點”的查控網絡，個別行政機關及其工作人員對手中的資源和權力缺乏正確認識，阻礙了信息資源的綜合利用，整體效率不高。現在亟須加快推進數據共享交換平臺建設，為信息資源的共享交換創造良好的環境氛圍。