醫療事故行政監管的法制困境及其出路
——以江蘇醫療事故處理為例

王啟輝

（江蘇省人民醫院，江蘇南京210029）

醫療事故行政監管的法制困境及其出路
——以江蘇醫療事故處理為例

王啟輝

（江蘇省人民醫院，江蘇南京210029）

《醫療事故處理條例》賦予了衛生行政部門監管醫療事故的法定職責，但由于其所規定的醫療事故報告制度存在報告主體設置的反人性、報告事項難以確定、報告本身的悖論等三大困境，醫療事故行政監管事實上步步落空。以江蘇為例，2010年《侵權責任法》施行以后，醫療事故行政監管的地方規范也存在合法性問題和回避行政監管的困境，其結果是重民事輕行政責任、醫療事故失于防控。解決醫療事故行政監管的國家法困境和地方規范困境的出路是：地方立法。而在地方立法中需要：一是，以“醫療事故”為中心，賦予患者申請權與知情權、醫學會報告義務和行政處理建議權，以有效監督行政監管；二是，規范衛生行政監管的實施。

醫療事故；報告制度；醫療損害鑒定；醫療事故技術鑒定；行政監管；法制困境；地方立法

近十年來，我國醫療糾紛總體呈多發態勢，有些極端醫療糾紛案引起了社會的普遍關注，這不僅不利于醫患信任關系的維系和培育，而且已成為破壞社會穩定的重要因素之一。

醫療糾紛的成因是多方面的，醫療事故是其最重要的誘發因素之一。因此，如何從源頭上預防和控制醫療事故的發生，如何改善和提高醫療事故的監管能力和水平，就成為一個重大而迫切的現實問題。

當前，我國對醫療糾紛的鑒定實行的是二元制，即醫療事故技術鑒定和醫療損害技術鑒定。對于鑒定為醫療事故的，衛生行政部門應當依法履行處理、報告、處罰、移送司法等行政監管職責。但是，從實際情況看，衛生行政部門的監管職能沒有得到應有的發揮，甚至在一定程度上存在著被虛置和架空的現象，這就造成醫療事故的當事醫療機構和醫務人員沒有受到應有的處罰，逃避了法律責任，事實上縱容了醫療違法行為的后續發生，客觀上成為了醫療糾紛大量出現的重要因素之一。

尤其值得注意的是，2010年，在最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國侵權責任法〉若干問題的通知》和原國家衛生部《關于做好〈侵權責任法〉貫徹實施工作的通知》的基礎上，江蘇省高級人民法院、原江蘇省衛生廳聯合發布了《關于醫療損害鑒定工作的若干意見（試行）》（以下簡稱《江蘇意見》）。該《江蘇意見》的施行，給衛生行政部門監管職能的發揮設置了“制度障礙”，成為實施地方性規范文件導致《醫療事故處理條例》被架空的典型。

一、醫療事故行政監管的國家法困境

2002年國務院頒行了《醫療事故處理條例》（以下簡稱《條例》），該《條例》在總結1987年《醫療事故處理辦法》施行以來的經驗教訓的基礎上進一步為醫療事故的預防、鑒定、處理提供了法制保障。《條例》頒行十四年來，為衛生行政部門的依法監管、醫療機構的有序運營、患者權益保障發揮了重要的作用，也奠定了我國醫療糾紛處理領域的法制化基礎。到目前為止，《條例》仍然是我國醫療事故行政監管領域唯一現行有效的、位階最高的法律規范。

雖然，《條例》賦予了我國衛生行政部門監管醫療事故的法定職責，但是從衛生行政部門的實際監管情況來看，并未實現《條例》所設計的醫療事故行政監管制度的立法預期，結果在監管實踐中出現了“應管而未管”的監管困境。

（一）醫療事故報告的制度困境

一般來講，與司法權相比，行政權更具有主動性。但是，由于醫療行業的特殊性，特別是在醫療事故行政監管領域，衛生行政部門作為享有行政權的主體，其監管職能的實現更多帶有被動性的特點。也就是說，衛生行政部門介入醫療事故領域需要醫療事故當事方的“報告”。但是，《條例》設置的醫療事故報告制度本身存在諸多法律困境。

1.報告主體設置的反人性

《條例》第十四條第一款明確規定“發生醫療事故的，醫療機構應當按照規定向所在地衛生行政部門報告。”從該款規定來看，為保障衛生行政部門對醫療事故的監管職責，法律將醫療事故的報告義務主體設置為醫療機構。

醫療事故發生在醫療機構內、醫療機構是醫療事故的當事方，因此，由醫療機構向衛生行政部門報告醫療事故是符合邏輯的制度安排，這也正是立法者設計《條例》報告制度的邏輯基礎。應當說，這種立法思路不僅迷惑了立法者自己，而且也誤導了作為執法者的衛生行政部門，他們有可能想當然地認為有了如此符合邏輯的法律制度安排，有關醫療事故的報告就會“不請自來”，有關醫療事故行政監管的職能就會順利展開。

但是，符合邏輯的法律規定未必順應真實的人性。事實上，無論是醫務人員還是醫療機構，他們都有自己的利益需求。任何醫療事故的發生，對醫務人員和醫療機構而言，都是一項重大的不利益，威脅到他們的職業聲譽，甚至職業生涯，關系到他們的切身利益。在保護自身利益和履行報告義務之間做抉擇，人性本能使得醫務人員和醫療機構往往選擇前者，這從事實上造成醫療事故報告制度的落空，使《條例》賦予醫療機構對醫療事故的報告義務成為與虎謀皮的具文。

因此，《條例》將醫療事故的報告義務主體設定為醫療機構，存在著邏輯與人性的沖突。

2.報告事項難以確定

《條例》第十四條第二款規定“發生下列重大醫療過失行為的，醫療機構應當在12小時內向所在地衛生行政部門報告：（一）導致患者死亡或者可能為二級以上的醫療事故；（二）導致3人以上人身損害后果；（三）國務院衛生行政部門和省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門規定的其他情形。”

從醫療事故行政監管的角度來看，衛生行政部門介入醫療事故行政監管的前提是基于醫療事故的報告，而重大醫療過失行為的限時報告是醫療事故事發報告的主要途徑。但是，重大醫療過失行為的限時報告制度落實的前提是，作為報告義務主體的醫療機構在主觀上能夠在規定時限內認識到重大醫療過失行為的發生。因此，重大醫療過失行為的限時報告存在以下兩個問題：一是，醫療機構可能為了回避行政監管故意回避重大醫療過失行為的自我認定和報告；二是，在客觀上發生重大醫療行為后，由于醫療機構本身的認識能力的限制，無法認識到重大醫療過失行為的發生，但是在醫療事故技術鑒定后被確定為“重大醫療過失行為”時，該醫療機構可能會遭受未能履行重大醫療過失行為限時報告義務的行政處罰。

因此，醫療機構在面臨限時報告義務時，難以確定是否為“重大醫療過失行為”這一報告事項，存在著認識能力和報告愿望的內在矛盾，這種內在矛盾導致了報告制度的難以落實，事實上阻礙了衛生行政部門監管職能的實現。

3.報告本身的悖論

《條例》第五十六條規定醫療機構“（八）未在規定時間內向衛生行政部門報告重大醫療過失行為的；（九）未按照本條例的規定向衛生行政部門報告醫療事故的”，由衛生行政部門責令改正；情節嚴重的，對負有責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分或者紀律處分①《執業醫師法》第五十六條：醫療機構違反本條例的規定，有下列情形之一的，由衛生行政部門責令改正；情節嚴重的，對負有責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分或者紀律處分：（一）未如實告知患者病情、醫療措施和醫療風險的；（二）沒有正當理由，拒絕為患者提供復印或者復制病歷資料服務的；（三）未按照國務院衛生行政部門規定的要求書寫和妥善保管病歷資料的；（四）未在規定時間內補記搶救工作病歷內容的；（五）未按照本條例的規定封存、保管和啟封病歷資料和實物的；（六）未設置醫療服務質量監控部門或者配備專（兼）職人員的；（七）未制定有關醫療事故防范和處理預案的；（八）未在規定時間內向衛生行政部門報告重大醫療過失行為的；（九）未按照本條例的規定向衛生行政部門報告醫療事故的；（十）未按照規定進行尸檢和保存、處理尸體的。。

從該規定來看，衛生行政部門對于沒有履行相關報告義務的醫療機構及其相關責任人有給予行政處分或紀律處分等處理的法定職責。該監管職責需要醫療機構的報告作為啟動程序支撐；但是，在未經患者訴請的情況下，衛生行政部門對醫療事故的行政監管存在著啟動程序上的困境，即該規定存在著“衛生行政部門何以發現、何從得知未報告”的事實依據的困境，這自然又導致了衛生行政部門對此類違法情形監管的不可能，從而也就造成了衛生行政部門依據該條規定監管醫療事故的落空。

綜上所述，作為醫療事故行政監管依據的《條例》，存在著制度設計上的法律缺陷，導致了由于制度本身的缺陷使得醫療事故行政監管的立法目的步步落空。

（二）醫療事故報告的現實困境

由于醫療事故行政監管本身的特殊性，客觀上存在著“無報告即無法監管”的難題。但是，《條例》對報告的制度設計存在著先天的法律缺陷，事實上加大了醫療事故行政監管困難，甚至可以說是一種無效的制度安排。

據《國家衛生計生委政府信息公開工作報告》顯示：2013至2014年，全國受到吊銷執業證書的執業（助理）醫師共計271人［1］，2015年22個省份共有271名的執業（助理）醫師被吊銷執業證書［2］。該數據說明，在2013—2015年長達三年的時間內，全國僅有542名醫師受到吊銷執業證書的行政處罰記錄。而根據《執業醫師法》第三十七條的規定，吊銷執業證書的事由共有11項，基于醫療事故吊銷執業證書僅是其法定情形之一。由此，可以推定2013—2015年間，基于醫療事故受到吊銷執業證書的行政處罰的案件數量大大少于542起，平均每年不足180起，也就是說每年省級區域受到吊銷執業證書的平均不到6人，而基于醫療事故受到吊銷執業證書的則更是不到6人。

根據中華醫學會于2014年12月份的統計，單就2013年間，全國市級醫學會醫療鑒定為8604例，事故率40％，即市級醫學會鑒定為醫療事故的案件約有3442例；全國省級醫學會醫療鑒定2140例，事故率約為61％，即省級醫學會鑒定為醫療事故的案件約有1305例［3］。這些數據表明，單就2013年一年的統計數據來看，國家衛生行政部門的統計數據與中華醫學會的統計數據有較大出入；不具有醫療事故行政監管職能的中華醫學會所獲得的醫療事故的統計數據，遠遠高于醫療事故行政監管部門所掌握的醫療事故統計數據，這從一個側面說明，衛生行政部門所接收到的醫療事故報告數量遠遠低于實際發生的醫療事故數量。質言之，《條例》所規定的醫療機構的報告義務并未得到落實，從而使得衛生行政部門基于“報告”而展開的醫療事故行政監管歸于無效。

根據數據分析的事實證明，現行醫療事故行政監管存在重大制度性缺陷，即現行醫療事故行政監管立足于醫療事故報告制度，而醫療事故報告制度的本身國家法層面是被虛置的。

二、醫療事故行政監管的地方規范困境

2010年7月1日起施行的《侵權責任法》專章規定了“醫療損害責任”。隨后，為落實《侵權責任法》的規定，為了更好地應對日益復雜的醫療糾紛，部分省市出臺了地方性的規范。2010年之后，共有10個省市出臺了18部醫療損害技術鑒定地方鑒定指導文件［4］。無論是北京、廣東、浙江、安徽、福建等5省市的法醫司法鑒定與醫學會鑒定同等模式（可稱為北京模式），還是江蘇、上海、湖北、新疆、天津等5省市的醫學會優先模式（可稱為江蘇模式），都不同程度地取消或回避了“原本由醫學會進行的醫療事故技術鑒定”。其中，由于法醫司法鑒定違反了鑒定的本質即“同行評議”，無法涉及醫療事故問題。故，本文在此主要討論醫學會優先模式的江蘇模式。

2010年10月，江蘇省高級人民法院、原江蘇省衛生廳聯合出臺了《關于醫療損害鑒定工作的若干意見（試行）》（以下簡稱《江蘇意見》），該意見更是存在著醫療事故行政監管的巨大困境。

（一）《江蘇意見》的合法性問題

《江蘇意見》的制定主體是江蘇省高級人民法院和江蘇省衛生廳，屬于地方衛生行政部門，依照《立法法》的規定，無論是江蘇省高級人民法院，還是原江蘇省衛生廳，都沒有地方性法規或地方政府規章的制定權。該規范事實上無法融入到我國現有的法律淵源中，不屬于合法有效的法律規范。

從該規范的實際內容來看，有些規定已經與現行法律尤其是《條例》相抵觸，主要表現在：無論是對醫療事故的認定，還是對醫療事故的處理，都使得《條例》在江蘇幾乎無法得到適用。也就是說，一份不具有法律規范效力的規范性文件使作為行政法規的《醫療事故處理條例》束之高閣，《條例》幾乎無法對江蘇醫療事故處理進行規制。

“凡屬重大改革都要于法有據”［5］，我們應當從現行憲法和法律、法治思維和法治方式以及法律方法確定改革的法律依據［6］。然而，江蘇這種地方性“創新”，不但于法無據，而且與現行有效的行政法規相抵觸，理應予以取消，但目前卻是江蘇醫療鑒定實踐的通行規范。

（二）《江蘇意見》回避行政監管

《江蘇意見》是為應對《侵權責任法》的實施而出臺的，即該試行意見的目的只是為了解決醫療糾紛的民事責任問題，并未考慮到對醫療事故的行政監管問題。

對照《江蘇意見》與《條例》，可以發現：

第一，按照《江蘇意見》的規定，醫學會進行的醫療鑒定是醫療損害鑒定，并不進行是否屬于醫療事故的技術判斷，但這種做法與《條例》應當進行醫療事故技術鑒定的規定是相抵觸的。

第二，《條例》依法確立了醫療事故技術鑒定，鑒定的委托人可以是法院、衛生行政部門，也可以是醫患雙方，就是說，無論是民事訴訟、行政調處、醫患雙方協商處理，均可進入醫療事故技術鑒定的法治渠道；《江蘇意見》確立的醫療損害鑒定的委托人只能是法院，這就排除了衛生行政部門、醫患雙方委托鑒定的可能。而現實中，通過民事訴訟解決醫療糾紛的案件比例少之又少。

第三，醫療事故技術鑒定和醫療損害鑒定對醫療不良事件的判斷內容，包括醫療行為是否存在過失及其判斷標準、醫療損害后果、醫療過失行為與醫療損害后果的因果關系等，幾乎完全一致，但醫療損害鑒定缺乏“該事件是否屬于醫療事故”的判定結論。

第四，《條例》明確了對醫療事故行政處理的權力主體、程序和處理事項，而《江蘇意見》只是規定了人民法院委托醫療損害鑒定的程序，并無行政處理的相關規定。

在衛生行政管理方面，《江蘇意見》留下了一個重大隱患：醫療鑒定的啟動是基于患方的民事賠償要求，患方往往對醫療事故的行政責任或刑事責任追究并不關心；而醫療機構在處理完畢糾紛之后，雖然也可能會對相關責任人進行內部處理，但一般不愿意主動向衛生行政部門報告。在《江蘇意見》的規范下，即使是實質上已經構成醫療事故，醫學會卻只需做出醫療損害鑒定的結論。故，衛生行政部門也無法獲得“屬于醫療事故”的鑒定報告，缺少行政處理的事實依據。這就使相關責任人可以規避《條例》中規定的醫療機構及地方衛生行政部門就有關醫療事故的報告義務，使衛生行政部門對醫療事故的審核與處理職能無法落實。

（三）《江蘇意見》實施的社會效果

1.重民事輕行政責任

《條例》確立了醫療糾紛案件進行醫療事故技術鑒定的基本原則，但其所規定的“醫療事故”未能包含所有醫療損害后果，導致醫療事故以外的醫療損害后果無法通過合法途徑得到救濟。而在保護個案中具體患者權益方面，《江蘇意見》規定醫學會在進行醫療損害鑒定時，醫療損害行為致人傷殘的，參照《醫療事故分級標準（試行）》評定傷殘等級；不構成傷殘的，醫療損害鑒定報告同樣給予相應結論，這在個案上解決了《條例》對“醫療事故”的規定不周延的問題。

《江蘇意見》是以民事責任承擔為主體的制度設計，從患者角度講，其可以獲得預期的民事賠償，從醫療機構和醫務人員角度看，積極地配合患者所選擇的制度路徑可在很大程度上避免行政責任，甚至刑事責任。

2.醫療事故失于防控

由于醫療損害鑒定結果既有利于患方謀求民事賠償，又有利于醫療機構規避行政監管，醫患雙方均有動力選擇醫療損害鑒定而非醫療事故鑒定。數據顯示，自2010年10月11日《江蘇意見》發布施行以來，江蘇省醫學會就醫療糾紛案件采取兩種鑒定模式，即醫療事故技術鑒定和醫療損害鑒定；江蘇省醫學會接受醫療損害鑒定重新委托案例1113例，鑒定761例，結論為構成醫療損害492例，醫療損害率64.7％（見圖1）；江蘇省醫學會進行醫療損害鑒定的案件數量持續增加，且2015年度委托案件數、鑒定案件數、構成醫療損害的案件均是2012年度的兩倍多（見圖2），這就導致醫療事故技術鑒定案件相應逐年減少。

圖1 2011—2015年江蘇省醫學會醫療損害鑒定

圖2 2011—2015年江蘇省醫學會醫療損害鑒定趨勢

這也意味著，《江蘇意見》下的醫療鑒定制度不斷地為衛生行政部門的行政監管不作為提供了越來越多的“制度保障”，由于醫療機構和醫務人員因此獲得了免于行政責任或刑事責任追究，客觀上縱容了違法醫療行為的不斷發生。衛生行政部門監管職能缺失，違法醫療行為得不到應有的處理和遏制，失于防控的制度安排就成為了江蘇醫療事故、醫療糾紛長期多發的制度性根源。

總體來看，《江蘇意見》“重民事輕行政責任”的制度設計，既架空了《醫療事故處理條例》，又以制度方式排除了衛生行政部門對醫療事故的行政監管，貌似個案公正的醫療糾紛處理的背后，隱藏著危及全社會醫療安全的重大隱患。

三、醫療事故行政監管的出路

《條例》是目前我國唯一現行有效的法律規范，其應當在全國醫療事故處理領域中得到充分的遵守和實施。綜上所述，醫療事故行政監管既存在國家法困境，也存在地方性規范的困境，其解決出路是：地方立法，即可以在《條例》的基礎上制定地方性法規。《立法法》第七十二條規定，省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。根據該規定，地方性法規的制定應當在遵守《條例》的前提下，根據本行政區域的具體情況和實際需要進行體制機制創新：一是，對《條例》制定細化規范；二是，按照“不抵觸”原則制定新增規范。

（一）醫療事故的鑒定

為實現醫療糾紛處理的個案公平，保障衛生行政部門的監管職能的實現，需要以“醫療事故”為中心進行制度安排，以保障對醫療機構和醫務人員民事責任、行政責任、刑事責任的追究。所以，應在現行《醫療事故處理條例》下，按照“不抵觸”原則，制定地方性法規，而地方性法規中的醫療鑒定模式必須包含“是否屬于醫療事故的技術判斷”。為此，以下選項可作為江蘇的醫療鑒定模式。

選項一：堅持醫療事故技術鑒定模式。《條例》規定將“非明顯人身損害”排除在醫療事故范圍之外，這不利于保護患方的合法權益，并有可能危害到對醫療行業進行法治化治理的進程。因此，建議堅持《條例》規定的醫療事故技術鑒定模式，并在其規定的基礎上適度擴大醫療事故的范圍，保障患者所有醫療損害得到依法補償。當然，擴大部分的醫療事故，其行政處理應當不違背《條例》的規定。

選項二：醫療損害鑒定與醫療事故技術鑒定相結合的模式。在現有江蘇醫療損害鑒定模式的基礎上，就同一案件同時做出是否屬于醫療損害和是否屬于醫療事故的判斷，以便為醫療損害責任人的行政處理提供鑒定依據。這一模式既遵守了《條例》，又體現了地方立法的創新。

以“醫療事故”為中心的醫療鑒定制度設計，可以充分保障《條例》所規定的以“醫療事故”為事實依據的衛生行政監管。

（二）衛生行政監管的啟動與監督

1.患者的申請權與知情權

就醫療事故的行政監管而言，衛生行政部門和醫療機構、醫務人員構成了基本的行政法律關系，但是患者是醫療事故的受害人，衛生行政監管于患者而言具有利害相關性。作為行政相關人，其享有的權利義務不從屬于相對人的法律地位［7］。行政相關人對行政行為的參與權主要表現為知情權、批評建議權、程序參與權等。

《醫療事故處理條例》規定，患者有申請醫療事故爭議處理的權利，而該權利主要是就醫療事故民事責任爭議進行行政處理的權利。但是，《條例》沒有賦予患者就醫療事故進行檢舉或要求行政監管的申請權。患者既是醫療事故的當事人和受害人，也是醫療事故行政監管的利益相關人，同時也就醫療事故與醫療機構、醫務人員存在相反的利益。因此，賦予患者就醫療事故進行檢舉或要求行政監管的申請權，可以使衛生行政部門及時啟動行政監管程序，從而在患者訴請的推動下將醫療事故置于衛生行政部門的監管視野之下。

衛生行政部門介入醫療事故的監管后，應賦予患者對行政處罰結果的知情權，并明確規定衛生行政部門對行政處罰結果的相應告知義務，如此，既有利于增強患者對公正的獲得感，也有利于監督衛生行政部門對醫療事故的監管。因此，建議參照《治安管理處罰法》第七十九條的規定，賦予衛生行政部門將行政處理決定抄送患者或其近親屬的職責。

2.醫學會的報告義務和行政處理建議權

明確規定醫學會就醫療鑒定結論的個案報告義務和行政處理建議權。醫學會作為公益性的、中立的社會團體，賦予其醫療鑒定結論的報告義務，可以有效避免對醫療事故的漏報、瞞報問題。但是，目前醫學會在醫療鑒定結論方面的報告義務僅有原國家衛生部頒行的部門規章即《醫療事故技術鑒定暫行辦法》，該辦法第四十五條規定，醫學會應當于每年3月31日前將上一年度醫療事故技術鑒定情況報同級衛生行政部門。該規定只賦予了醫學會醫療事故技術鑒定年度工作情況的報告義務，并未明確個案報告義務。賦予醫學會個案報告義務和行政處理建議權可以有效強化醫學會對衛生行政部門的社會監督功用。

醫療事故行政監管的國家法困境致使《條例》所確定的立法目的步步落空，其原因除了《條例》本身的制度缺陷之外，對行政監管不作為的行政法律責任缺乏有效監督，也是其重要因素。但是，患者是醫療事故的當事人和受害人，賦予患者對醫療事故行政監管的監督權和知情權，可以有效保障醫療事故行政監管的啟動職責；作為中立性的專業學術團體，醫學會是醫療事故的法定評定者，賦予醫學會就醫療鑒定結論的個案報告義務和行政處理建議權，既可以監督衛生行政監管，也可以保障衛生行政監管的公正性。

（三）規范衛生行政監管的實施

1.規范衛生行政部門對醫療鑒定報告的審查程序

《條例》規定了衛生行政部門對醫療事故技術鑒定的人員資格、專業類別和鑒定程序的審查權力，但是未規定對屬于醫療事故的行政處理程序。因此，應當明確規定對醫療事故的立案、調查、行政處罰程序。對違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的，應當作出不予行政處罰的決定①《行政處罰法》第三十八條：調查終結，行政機關負責人應當對調查結果進行審查，根據不同情況，分別作出如下決定：（一）確有應受行政處罰的違法行為的，根據情節輕重及具體情況，作出行政處罰決定；（二）違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的，不予行政處罰；（三）違法事實不能成立的，不得給予行政處罰；（四）違法行為已構成犯罪的，移送司法機關。。涉嫌犯醫療事故罪的，必須按照《行政處罰法》第二十二條規定依法移送公安機關。實踐中，公安機關為數極少的醫療事故罪案件并非是來自于衛生行政部門的移送，而是患方的刑事控告。因此，有必要加強衛生行政部門移送審查工作，對決定不移送的案件，應當在審查報告中記錄理由②《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第五條：行政執法機關對應當向公安機關移送的涉嫌犯罪案件，應當立即指定2名或者2名以上行政執法人員組成專案組專門負責，核實情況后提出移送涉嫌犯罪案件的書面報告，報經本機關正職負責人或者主持工作的負責人審批。行政執法機關正職負責人或者主持工作的負責人應當自接到報告之日起3日內作出批準移送或者不批準移送的決定。決定批準的，應當在24小時內向同級公安機關移送；決定不批準的，應當將不予批準的理由記錄在案。。

2.確立衛生行政部門對醫療執業不良記錄的公開制度

醫療機構、醫務人員受行政處罰等執業不良記錄的公開，可以保障公眾的知情權，尤其是可以保障患者擇醫權，也可以進一步促進醫療市場的良性競爭機制的形成。

3.確立法院的個案司法建議制度

保障人民法院依法履行司法建議職責，積極促進衛生行政部門和醫療機構科學決策、完善管理、消除隱患、改進工作、規范行為，不斷提高科學管理水平，是預防和減少社會矛盾糾紛的重要手段。建議根據最高人民法院《關于加強司法建議工作的意見》（法〔2012〕74號）確立的司法建議制度，在地方性法規中確立醫療事故案件的個案司法建議制度。

四、結語

從目前來看，我國醫療事故行政監管領域在國家法律層面存在制度缺陷，比較典型的體現為《醫療事故處理條例》所規定的醫療事故報告制度無法通過醫療機構得到真正落實。醫療機構既無報告的內在動力，又無違反報告的責任壓力，使得《條例》所規定的醫療事故報告制度成為有名無實的法律具文，衛生行政部門對醫療事故的行政監管無從談起，醫療機構和醫務人員的醫療違法行為無法得到責任追究，行政責任和刑事責任所代表的醫療公共利益普遍無法得到維護。

從地方性規范來看，江蘇省《關于醫療損害鑒定工作的若干意見（試行）》以民事責任為中心，僅僅局限于醫患之間個別利益的規范和調整，雖然在一定程度上滿足了醫療糾紛處理的需要。但是，對于醫療事故認定的回避，對于醫療事故行政責任及刑事責任追究的選擇性淡化，在更大程度上威脅到醫療公共利益。

無論是國家法無意，還是地方性規范有意，都對醫療事故的行政監管造成了制度性缺陷，這種缺陷本身又可能成為醫療糾紛不斷發生的制度性根源。

目前，江蘇省存在醫療機構自我糾錯的動力不足，衛生行政部門對醫療事故的掌控和管理失效，醫療事故未能得到有效監管等情況。比較突出的表現是：民事責任一統天下，行政責任和刑事責任追究被嚴重淡化，《醫療事故處理條例》所規定的三大法律責任即民事責任、行政責任和刑事責任未被均衡對待，民事責任的強化和凸顯，事實上排除了醫療事故的行政監管。因此，必須對江蘇醫療事故處理進行制度再造，切實預防醫療事故、緩和醫患矛盾。解決這一問題的核心方案是：在不與《醫療事故處理條例》相抵觸的前提下，從制度上統一醫療鑒定，或者堅持醫療事故技術鑒定制度并適度擴大醫療事故的范圍，或者選擇醫療事故鑒定與醫療損害鑒定相結合的制度。在地方性法規制定中采納以上建議，既可以對醫療機構在醫療事故的報告、預防上產生足夠的動力和壓力，又可以保障衛生行政部門有效掌握和監管醫療事故。如此，江蘇醫療糾紛處理的地方立法，可以從制度層面更有效地解決醫療糾紛處理的體制機制缺陷。

［1］國家衛生計生委2014年度政府信息公開工作報告［EB/OL］．（2015-03-30）［2016-08-01］．http：//www.nhfpc.gov.cn/zwgkzt/pgk?bg/201503/d5442cbf714442fa80065947dfb7cfe9.shtml.

［2］吊銷證書名單［EB/OL］．（2016-08-01）．http：//www.nhfpc.gov.cn/yzygj/dxzsmd/list.shtml.

［3］中華醫學會醫療技術鑒定辦公室．十二年全國醫學會醫療事故技術鑒定工作發展狀況［EB/OL］．（2015-03-30）［2016-08-01］.http：//www.cma.org.cn/bainian/zhuanti/2015325/1427270827701_1.html．

［4］楊帆，王貴君．醫療侵權案件地方指導文件鑒定規范研究［J］．證據科學，2015（2）：209-222.

［5］習近平．凡屬重大改革都要于法有據［EB/OL］．（2014-03/01）［2016-06-01］．http：//news.xinhuanet.com/fortune/2014-03/01/c_ 126207261.htm.

［6］陳金釗．“重大改革都要于法有據”的意義闡釋［J］．甘肅理論學刊，2014（5）：5-10.

［7］李衛華，馮威．論行政相關人［J］．行政法學研究，2005（1）：69-75.

（責任編輯許麗玉）

C913；D922.16

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］1671－511X（2017）01－0016－08

2016-09-28

江蘇省“道德發展智庫”項目“醫患關系信息庫及倫理分析研究”（2242016S30071）成果之一。

王啟輝，博士，江蘇省人民醫院醫患溝通中心助理研究員，研究方向：醫事法學。