以首都生態(tài)圈推進(jìn)京津冀生態(tài)共建

朱躍龍++閔慶文++劉某承

確保首都生態(tài)安全責(zé)任重大，保護(hù)生態(tài)環(huán)境是京津冀三地的共同使命，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境共建是推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展的率先突破領(lǐng)域。通過(guò)深化各種生態(tài)合作方式，構(gòu)建以首都為核心、以山水林田湖生態(tài)修復(fù)為主體、區(qū)域共建共享的首都生態(tài)圈是保障首都生態(tài)安全的重要途徑，對(duì)深入落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

一、京津冀生態(tài)合作的現(xiàn)狀與問(wèn)題

京津冀三地山水相連，唇齒相依，同屬一個(gè)生態(tài)共同體，生態(tài)環(huán)境利益關(guān)系密切，開(kāi)展上下游之間的生態(tài)合作由來(lái)已久。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，京津冀區(qū)域之間的生態(tài)合作愈加密切，經(jīng)歷了由點(diǎn)到面、由小范圍到大區(qū)域、由試點(diǎn)到協(xié)議、由項(xiàng)目到機(jī)制的發(fā)展過(guò)程。特別是隨著京津冀協(xié)同發(fā)展上升到國(guó)家戰(zhàn)略，生態(tài)合作步入新階段，在合作內(nèi)容、形式、機(jī)制建設(shè)等方面不斷深化。

近些年，以實(shí)施《21世紀(jì)初（2001-2005年）首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃》為開(kāi)端，生態(tài)合作建設(shè)主要實(shí)施了張承地區(qū)水源保護(hù)林工程、稻改旱、林業(yè)病蟲(chóng)害聯(lián)防聯(lián)治、森林防火共建、壩上地區(qū)退化林分改造等工程。經(jīng)過(guò)多年建設(shè)，京津冀區(qū)域間生態(tài)合作取得了明顯的工程效益：擴(kuò)大了張承地區(qū)重點(diǎn)集水區(qū)森林資源總量，增強(qiáng)了森林植被涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)的能力；建立了京冀接壤地區(qū)森林保護(hù)聯(lián)防聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有效地提升了京冀交界區(qū)域森林火災(zāi)、林業(yè)有害生物防控應(yīng)急能力，保障了周邊森林資源的安全；節(jié)約了農(nóng)業(yè)用水，減少了面源污染，保障了上游地區(qū)入庫(kù)水質(zhì)、水量，為改善生態(tài)環(huán)境、涵養(yǎng)水源、保障水資源供給發(fā)揮了積極作用。

在深入落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境共建率先突破的背景要求下，京津冀生態(tài)合作需要進(jìn)一步加強(qiáng)，但從目前合作現(xiàn)狀看，還有較大差距，存在問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：合作建設(shè)缺乏頂層設(shè)計(jì)，合作層級(jí)較低；合作環(huán)節(jié)重建設(shè)輕管護(hù)，合作認(rèn)同感有所下降；合作主體以雙邊合作為主，多邊機(jī)制尚未建立；合作領(lǐng)域較少，主要集中在林業(yè)、水資源兩個(gè)領(lǐng)域，合作區(qū)域不平衡，主要集中在北部張承地區(qū)；合作方式不夠多樣，主要依賴(lài)行政力量，市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)參與不足。

二、構(gòu)建首都生態(tài)圈的總體考慮

首都生態(tài)圈是以首都為核心，面向京津冀區(qū)域，以保障清潔水資源、防治風(fēng)沙危害、減緩大氣環(huán)境污染為核心目標(biāo)，以山水林田湖生態(tài)修復(fù)為主體工程措施，京津冀三地共建共享，確保首都生態(tài)安全的區(qū)域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。

構(gòu)建首都生態(tài)圈要在推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的總體部署下，按照生態(tài)環(huán)境共建要率先突破的形勢(shì)要求，著眼保障清潔水資源、防治風(fēng)沙危害、減緩大氣環(huán)境污染的核心目標(biāo)，著力實(shí)施山水林田湖生態(tài)修復(fù)工程，在建設(shè)區(qū)域上，以北部張承生態(tài)功能區(qū)建設(shè)、南部京津保中心區(qū)生態(tài)過(guò)渡帶建設(shè)為重點(diǎn)；在建設(shè)領(lǐng)域上，以營(yíng)林造林、治水還濕、復(fù)草退耕、國(guó)家公園建設(shè)為重點(diǎn)；在建設(shè)方式上，以創(chuàng)新合作機(jī)制、促進(jìn)多方參與為重點(diǎn)，著力營(yíng)造統(tǒng)籌規(guī)劃、共建共享、有序推進(jìn)的生態(tài)合作建設(shè)格局。

三、鞏固張承生態(tài)功能區(qū)建設(shè)

張承地區(qū)處于北京上游，生態(tài)區(qū)位極其重要。張承地區(qū)是北京重要的水源地，分布著官?gòu)d和密云兩大水庫(kù)近八成的流域面積，分別為兩大水庫(kù)提供近80%和95%的來(lái)水量；是風(fēng)沙由內(nèi)蒙古侵襲北京的主要通道和阻擋高原風(fēng)沙入侵京津的最后防線(xiàn)。張承地區(qū)肩負(fù)著為北京涵水源、阻沙源、凈大氣的重要使命，是維護(hù)首都生態(tài)安全的重要屏障。

（一）總體安排

在構(gòu)建首都生態(tài)圈的過(guò)程中，要進(jìn)一步鞏固提升張承生態(tài)功能區(qū)的重要地位，以水源涵養(yǎng)和防風(fēng)固沙為主攻方向，繼續(xù)實(shí)施京津風(fēng)沙源治理、小流域綜合治理、生態(tài)水源林建設(shè)、退化林分改造、草原生態(tài)恢復(fù)、農(nóng)業(yè)節(jié)水等工程，開(kāi)展一批國(guó)家公園建設(shè)，深化現(xiàn)有生態(tài)合作機(jī)制，探索建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，不斷提高張承地區(qū)的生態(tài)涵養(yǎng)水平與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

（二）重點(diǎn)任務(wù)

一是推進(jìn)小流域綜合治理。以小流域?yàn)橹卫韱卧茝V本市生態(tài)清潔型小流域治理經(jīng)驗(yàn)，沿密云水庫(kù)、官?gòu)d水庫(kù)上游實(shí)施小流域綜合治理工程，統(tǒng)籌實(shí)施水土保持、截污治污、河道整治、村莊綠化等工程，進(jìn)一步提高官?gòu)d水庫(kù)和密云水庫(kù)上游地區(qū)的水源涵養(yǎng)能力，減少入庫(kù)泥沙量和污染物。

二是加大營(yíng)造生態(tài)水源林和防風(fēng)固沙林。強(qiáng)化燕山-太行山水源涵養(yǎng)區(qū)和壩上高原生態(tài)防護(hù)區(qū)生態(tài)功能，重點(diǎn)推進(jìn)天然林保護(hù)、京津風(fēng)沙源治理、太行山綠化、退耕還林、京冀生態(tài)水源林和森林撫育工程，繼續(xù)實(shí)施壩上地區(qū)退化林分改造，完善森林防火、病蟲(chóng)害防治聯(lián)防聯(lián)治工作機(jī)制。

三是大力發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)。在壩上地區(qū)，壓縮傳統(tǒng)高耗水蔬菜種植面積，適度發(fā)展精品蔬菜種植區(qū)，鼓勵(lì)發(fā)展特色節(jié)水旱作農(nóng)作物，大幅降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)耗水。在壩下地區(qū)，鞏固稻改旱成果，重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，鼓勵(lì)發(fā)展節(jié)水生態(tài)農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)種植效益。

四是恢復(fù)草原退化生態(tài)。在重點(diǎn)地區(qū)鞏固退牧還草、禁牧育草治理成果，實(shí)施草原輪牧輪休，逐步恢復(fù)草場(chǎng)生態(tài)。建立基本草場(chǎng)制度，落實(shí)草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，設(shè)立護(hù)草員隊(duì)伍，開(kāi)展生態(tài)高效草場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn)示范，促進(jìn)草牧生態(tài)平衡。

五是建立一批國(guó)家公園。以開(kāi)展國(guó)家公園體制建設(shè)試點(diǎn)為契機(jī)，整合自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)等優(yōu)質(zhì)生態(tài)資源，探索建立松山-海坨山、霧靈山、百花山-野三坡等一批國(guó)家公園，理順國(guó)家公園管理體制，探索建立合作共建共管新模式。

六是探索建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。與開(kāi)展區(qū)域水權(quán)交易、碳排放權(quán)交易相結(jié)合，試點(diǎn)建立以水資源補(bǔ)償、森林生態(tài)效益補(bǔ)償為核心的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，由中央和北京、張承三地政府按照生態(tài)消費(fèi)的初始比例共同出資設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償基金，主要用于生態(tài)工程建設(shè)、生態(tài)管理能力和機(jī)制建設(shè)、當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變?nèi)齻€(gè)方面。

四、構(gòu)筑京津保中心區(qū)生態(tài)過(guò)渡帶

京津保中心區(qū)位于首都南部，屬于城市建設(shè)密集區(qū)，是京津冀生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的主消費(fèi)區(qū)，但長(zhǎng)期以來(lái)生態(tài)建設(shè)較為薄弱，濕地萎縮、功能退化較為嚴(yán)重，生態(tài)供給難以支撐日益增長(zhǎng)的生態(tài)服務(wù)需求。京津保中心區(qū)生態(tài)過(guò)渡帶處于中心區(qū)城市的外圍，是城市群之間的綠色隔離帶，是與中心區(qū)關(guān)系最為密切的生態(tài)空間和生態(tài)安全屏障，是維系京津冀區(qū)域生態(tài)平衡、加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域，承擔(dān)為中心區(qū)提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的重要功能，作為首都生態(tài)圈構(gòu)建的薄弱區(qū)域，需要重點(diǎn)加強(qiáng)建設(shè)。

（一）總體安排

構(gòu)筑京津保中心區(qū)生態(tài)過(guò)渡帶要以資源環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)，優(yōu)先劃定區(qū)域生態(tài)紅線(xiàn)，以濕地恢復(fù)、森林建設(shè)為主攻方向，實(shí)施退耕還濕、綠色廊道、平原造林、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等工程，構(gòu)建以綠色廊道為骨架，林、田、濕（地）鑲嵌，點(diǎn)、線(xiàn)、面連結(jié)的大尺度生態(tài)格局，顯著提升京津保中心區(qū)生態(tài)供給能力。

（二）重點(diǎn)任務(wù)

一是加快劃定生態(tài)紅線(xiàn)，限定城市增長(zhǎng)邊界。劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，明確生態(tài)空間是京津保中心區(qū)生態(tài)過(guò)渡帶建設(shè)的首要任務(wù)，是確保京津保核心城市群綠色隔離、避免城市無(wú)序擴(kuò)張發(fā)展的重要手段。特別對(duì)于地處京津保之間的廊坊市，要重新評(píng)估城市規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，嚴(yán)格生態(tài)紅線(xiàn)的控制性作用。各區(qū)域應(yīng)制定相應(yīng)的土地利用控制性規(guī)劃或法規(guī)，嚴(yán)格生態(tài)用地、農(nóng)業(yè)用地和工業(yè)及住宅用地規(guī)模管制，充分利用農(nóng)業(yè)及工業(yè)用地中可開(kāi)展生態(tài)建設(shè)的空間進(jìn)行綠化造林等生態(tài)建設(shè)。

二是構(gòu)建綠色景觀廊道。沿永定河、北運(yùn)河、潮白河等河流水系以及京臺(tái)高速、京昆高速等交通干道兩側(cè)，營(yíng)造有厚度、有色彩的景觀生態(tài)林，構(gòu)建放射狀的綠色廊道，形成京津保中心區(qū)生態(tài)過(guò)渡帶的生態(tài)骨架。

三是推進(jìn)平原造林建設(shè)。以新機(jī)場(chǎng)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)、京津冀共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)周邊、濕地周邊、地下水下降區(qū)為重點(diǎn)，逐步推進(jìn)平原造林建設(shè)，營(yíng)造農(nóng)田林網(wǎng)，建設(shè)大尺度森林體系，提高平原地區(qū)森林覆蓋率。

四是實(shí)施濕地恢復(fù)工程。嚴(yán)禁濕地占用，嚴(yán)禁圍湖造地，推進(jìn)退耕還濕。嚴(yán)格保護(hù)濕地資源，調(diào)蓄雨洪水、再生水等可利用水資源，建設(shè)水系連通工程，逐步擴(kuò)大濕地面積，建設(shè)保津濕地生態(tài)走廊，有條件的地區(qū)鼓勵(lì)建設(shè)濕地公園。

五是強(qiáng)化城鄉(xiāng)生態(tài)建設(shè)。以生態(tài)保護(hù)為基本原則，加快城市建成區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，逐步退出污染型產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。大力推進(jìn)城市和村莊綠化美化，建設(shè)城鄉(xiāng)生態(tài)休閑公園，提高城鄉(xiāng)人均綠地面積。

五、完善首都生態(tài)圈建設(shè)生態(tài)合作機(jī)制

構(gòu)建首都生態(tài)圈是京津冀三地的共同責(zé)任，也離不開(kāi)社會(huì)各界的積極參與，要在現(xiàn)有生態(tài)合作基礎(chǔ)上，采取多種方式，深化合作機(jī)制建設(shè)，營(yíng)造共建共享的合作氛圍，促進(jìn)首都生態(tài)圈建設(shè)各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)。

（一）健全組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制

在京津冀協(xié)同發(fā)展組織領(lǐng)導(dǎo)框架下，各地設(shè)立生態(tài)合作專(zhuān)項(xiàng)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，定期召開(kāi)議事協(xié)調(diào)會(huì)議，制定年度生態(tài)合作工作方案，明確生態(tài)合作重大建設(shè)任務(wù)。協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)由三地政府主管領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜，機(jī)構(gòu)成員單位需包括發(fā)改、林業(yè)、水務(wù)、財(cái)政、環(huán)保、農(nóng)業(yè)及其他相關(guān)部門(mén)，下設(shè)辦公室，建議設(shè)在發(fā)改部門(mén)，負(fù)責(zé)生態(tài)合作日常工作。

（二）建立資金投入機(jī)制

三地每年應(yīng)安排一定資金用于生態(tài)合作，并列入財(cái)政預(yù)算，建立生態(tài)合作專(zhuān)項(xiàng)資金，由協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌管理。同時(shí)，積極爭(zhēng)取國(guó)家資金支持，整合現(xiàn)有資金，用于重點(diǎn)工程建設(shè)。

（三）完善項(xiàng)目管理機(jī)制

對(duì)生態(tài)合作項(xiàng)目實(shí)施分類(lèi)管理，對(duì)于濕地建設(shè)、林分改造、生態(tài)林、小流域治理、綠色走廊等建設(shè)投資類(lèi)項(xiàng)目，按照政府固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目方式進(jìn)行管理。對(duì)于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、森林資源安全保護(hù)、人才教育合作等資金支持類(lèi)項(xiàng)目，通過(guò)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金方式進(jìn)行管理。項(xiàng)目實(shí)施探索采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，委托第三方組織實(shí)施。

（四）健全績(jī)效考核評(píng)估機(jī)制

建立項(xiàng)目實(shí)施評(píng)價(jià)機(jī)制，評(píng)價(jià)結(jié)果作為合作項(xiàng)目后期實(shí)施的依據(jù)，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果適時(shí)調(diào)整合作項(xiàng)目。建立生態(tài)合作效益評(píng)估制度，科學(xué)衡量生態(tài)合作取得的績(jī)效，監(jiān)督生態(tài)合作資金等投入的使用管理情況和政策的落實(shí)情況。

（五）培育社會(huì)參與機(jī)制

制定相關(guān)政策，積極吸引社會(huì)組織參與生態(tài)保護(hù)與修復(fù)建設(shè)工程。發(fā)揮碳匯基金、義務(wù)植樹(shù)、捐資造林等公共平臺(tái)的作用，擴(kuò)大社會(huì)力量參與。引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，對(duì)政府投資的建設(shè)項(xiàng)目、生態(tài)資源保護(hù)等設(shè)立監(jiān)督獎(jiǎng)勵(lì)，吸引社會(huì)關(guān)注，營(yíng)造社會(huì)共同參與的良好氛圍。

（六）完善人才培養(yǎng)機(jī)制

建立三地相關(guān)對(duì)口部門(mén)互相選派干部任職交流制度，相互學(xué)習(xí)借鑒工作經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)工作聯(lián)系。建立大學(xué)生村官交流制度，增強(qiáng)生態(tài)合作意識(shí)，傳播生態(tài)文明理念，培養(yǎng)生態(tài)合作青年后備人才。

（作者單位：朱躍龍，北京市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究所；閔慶文、劉某承，中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所）