特大城市“十三五”發展的新思維與目標愿景

摘 要：“十三五”時期，中國進入城市群發展新階段，以部分省會城市為代表的特大城市的發展特別引人注目。以南京為例，探討特大城市“十三五”發展的新思維與目標愿景。特大城市發展的新思維，突出表現為“四個轉變”，即從單向度的“規劃主導”目標增長邏輯，向立體化的“治理導向”發展秩序梳理轉變;從單線性的“增量規劃”，向“存量規劃”與“增量規劃”并重并行轉變;從單維度的“載體空間規劃”，向注重“時空流動性”的功能區塊規劃轉變;從單元化的“五年規劃”，向銜接2030城市總體規劃以及中長期城市愿景轉變。

關鍵詞：特大城市;十三五;新思維;目標愿景

Abstract：In the period of the 13th Five Year Plan， China stepped into a new stage of city agglomeration development， especially the development of megalopolises represented by some provincial capitals attracted the gaze of people. Taking Nanjing as an example， the article discussed the new thoughts and expectations on the development of megalopolis in the period of the 13th Five Year Plan. The new thoughts on the development of megalopolis is distinctly manifested as “four transformations”， that is， transforming from unidirectional target growth logic which is led by planning to three-dimensional governance-oriented development order management， transforming from single-track “incremental planning” to emphasis on both “storage planning” and “incremental planning”， transforming from single dimensional “carrier space planning” to functional block planning which focuses on mobility of space and time， and transforming from unitary “Five Year Planning” to the connection of 2030 urban overall planning and medium and long term urban expectations.

Key words：Megalopolis ; the 13th Five Year Planning ; new thoughts ; targeted expectation

中圖分類號：C912 文獻標識碼：A

文章編號：1674-4144（2017）-02-04（6）

十八大以來，特別是以習近平總書記為核心的新一屆中央領導集體，先后提出了一系列重大戰略謀劃，提出“兩個百年”的奮斗目標，作出“三期并存”的戰略判斷、“四化同步”的路徑設計和“五位一體”的總體布局?？傮w而言，“十三五”時期將是我國確保實現全面建成小康社會的宏偉目標最后沖刺的5年，也將是我國全面深化改革在重要領域和關鍵環節取得決定性成果以及轉變經濟發展方式取得實質性進展關鍵的5年。“十三五”時期，中國進入城市群發展新階段，以部分省會城市為代表的特大城市的發展特別引人注目①。本研究以南京為例，來探討特大城市“十三五”發展的新思維與目標愿景。

1 南京建設現代化國際性人文綠都的探索與實踐

2016年7月，《南京市城市總體規劃（2011—2020年）》獲國務院批準，南京定位為國家東部重要的中心城市?！堕L三角城市群規劃》又賦予南京長三角地區唯一特大城市。規劃明確了南京在都市圈、全省、長三角地區、東部地區乃至全國的定位。從區位和等級來看，南京定位為東部重要的中心城市和長三角唯一的特大城市，世界級城市群的重要節點城市。南京作為長三角唯一特大城市，自“十一五”以來一直將現代化國際性人文綠都作為面向2020年的發展總目標，內涵與定位在不斷豐富和拓展。從2006年市第十二次黨代會確立“現代化國際性人文綠都”的城市定位以來，從總藍圖、新腳注到新內涵，“現代化國際性人文綠都”內涵不斷豐富與發展，先后經歷了“形成期”“豐富期”“躍升期”三個發展階段。一是形成期（2006年—2011年），是指從2006年市第十二次黨代會正式確立“現代化國際性人文綠都”的城市定位，一直延續到2011年市第十三次黨代會的召開，這個階段描繪了“現代化國際性人文綠都”的總藍圖。二是豐富期（2011年—2014年），從2011年市第十三次黨代會召開，到習近平總書記視察江蘇，這個階段南京提出 “三都市三名城”作為“現代化國際性人文綠都”的新注腳。三是躍升期（2014年—2015年），從2014年12月習近平總書記視察江蘇到“十三五”規劃前期，南京承載新使命，落實“四個全面”，建設“強富美高”新南京，推動邁上新臺階。

1.1 現代化國際性人文綠都總定位的形成期——描繪總藍圖

2006年，南京市第十二次黨代會提出力爭通過五到十年的努力，到2020年，把南京建設成為經濟發展更具活力，文化特點更加鮮明，人居環境更為優美，社會更加安定和諧的現代化國際性人文綠都。

現代化國際性人文綠都的定位主要從以下四個方面發揮規劃的引領作用。一是經濟發展更具活力——城市產業發展空間布局規劃。南京經濟發展面臨著經濟結構戰略性調整的重大任務，城市規劃必須按照經濟結構調整的要求，促進產業結構優化升級。二是文化特色更為鮮明——城市歷史文化保護及產業發展規劃。南京在歷史文化名城保護規劃方面一直走在全國前面，要實現現代化國際性人文綠都的目標，必須在形象上更具特色，才能逐步成為一個國際影響更大的世界歷史文化名城。要重點做好南京歷史文化資源最為集中的老城保護規劃，做好文化產業發展規劃，做好國際性現代化新區規劃。三是人居環境更為優美——城市建設空間布局規劃。一要加強綠地建設規劃。二要做好生態環境建設規劃。三要加強城市交通規劃，突出解決城市交通問題。四要加強城市居住小區規劃，改善城市居住環境質量。四是社會更加和諧安定——城市社區空間布局規劃。要學習新加坡的社區建設和小區更新經驗，要進一步改善南京的小區建設與環境出新思路，把小區出新與和諧社區的營造結合起來。

1.2 現代化國際性人文綠都總定位的豐富期——增加新注腳

2011年，南京市提出建設現代化國際性人文綠都，建設一個具有現代化水平、國際性功能，集智慧經濟、人文特質與綠色發展特色于一體的城市。具體來看，就是建設“三都市”、“三名城”，把南京打造成為獨具魅力的人文都市、綠色都市、幸福都市，獨具特色的中國人才與創業創新名城、軟件與新興產業名城、航運（空）與綜合樞紐名城?！叭际腥恰笔悄暇┙ㄔO現代化國際性人文綠都這一戰略定位下的具體部署，是現代化國際性人文綠都定位的新注腳。打造“三都市三名城”，是對人文綠都定位的拓展和深化。

現代化國際性人文綠都的關鍵詞是人文、綠色、幸福，具體體現在“三都市”建設之中。一是建設人文都市，一方面協調保護與發展的關系，實現“中華文化重要樞紐、南方都城杰出代表、具有國際影響的歷史文化名城”的保護目標;另一方面是加快文化建設和文化創新，構建具有文化影響力的世界歷史文化名城。二是建設綠色都市，一方面推動南京綠色品牌塑造，讓綠色成為城市形象的標志性特征;另一方面推動包括經濟發展模式、綠色產業、綠色消費和綠色生活等的綠色驅動發展成為南京城市發展的新模式。三是建設幸福都市，一方面提升生產性服務功能、生活性服務功能和創新性服務功能等城市服務功能，從形態完善向功能完善轉變;另一方面提升城市生活品質，統籌解決交通擁堵、環境污染等“城市病”，推動各類保障機制的建立和權利的享有，讓南京市民更幸福。

現代化國際性人文綠都建設還需要產業支撐，這主要體現在“三名城”建設之中。一是建設人才與創業創新名城，加大科技、教育、人才體制綜合改革力度，激發和集聚創業創新活力。二是建設軟件與新興產業名城，促進南京加快成為具有全國影響力的科技創新中心和戰略性新興產業高地，推動南京市產業結構戰略性轉型升級。三是建設航運（空）與綜合樞紐名城，圍繞振興樞紐經濟，以打造航運（空）大樞紐為重點，以建設樞紐經濟區為關鍵，促進樞紐功能持續強化、樞紐產業全面升級、樞紐經濟跨越發展、樞紐地位整體提升。

1.3 現代化國際性人文綠都總定位的躍升期——承載新使命

習近平總書記2014年12月在江蘇的工作視察中提出了協調推進全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨“四個全面”的要求，指明了建設經濟強、百姓富、環境美、社會文明程度高的新江蘇的方向和路徑，強調要在“推動經濟發展、現代農業建設、文化建設、民生建設、全面從嚴治黨五個方面邁上新臺階”?，F代化國際性人文綠都是統領南京經濟社會發展的一條主線，與習近平總書記在視察江蘇時對江蘇提出的五個“邁向新臺階”，建設“強富美高”新江蘇的總要求一脈相承。

習近平總書記提出的“五個邁上新臺階”重大任務，正轉化為新時期“建設新南京”的新抓手、新突破。在經濟發展上，加快發展創新型、服務型、樞紐型、開放型、生態型“五型經濟”，率先形成創新驅動、內生增長、綠色發展的經濟發展新格局。在現代農業建設上，圍繞“農業強、農民富、農村美”的工作目標，以建設國家現代農業示范區為契機，以全面深化農業農村改革和加強農業法治建設為動力，以加快轉變農業發展方式為主線，奮力推動農業農村發展走在全省前列。在文化建設上，以全面提升文化軟實力、人的現代化水平、城市文明程度為目標，爭當全省社會文明程度高的先行示范區。在民生建設上，圍繞習近平總書記提出的“七個更”要求，全面落實“守住底線、突出重點、完善制度、引導輿論”的“十六字”方針，以深化改革為動力深入推進民生幸福工程，讓群眾更多更公平地分享改革發展成果。在全面從嚴治黨上，按照“五個堅持、十個切實從嚴”的部署要求，全面構建從嚴治黨的責任體系、推進體系、制度體系、監督體系，營造風清氣正的良好發展環境。

南京全面貫徹落實習近平總書記講話精神，有力有序展開“邁上新臺階、建設新南京”工作布局，堅持把總書記提出的“強富美高”新要求，轉化為“建設新南京”的新導向、新目標。經濟強，就是要強在科技創新力、強在產業競爭力、強在農業生產力、強在企業發展活力，積極適應經濟新常態，以經濟發展質量和效益得到顯著提升為標志，以轉方式、調結構為抓手，確保新常態下的南京經濟發展更有質量、更有效益、更可持續。百姓富，就是要富在大眾創業廣、富在居民收入水平高、富在社會保障好、富在公共服務優，讓群眾更多更公平地分享改革發展成果，物質生活富足、精神生活豐富。環境美，就是要美在自然資源環境、美在產業生態環境、美在城鄉人居環境、美在社會人文環境，讓南京的自然之美、人文之美、傳統之美與現代之美交相輝映，讓南京人民生活在更加美好宜居的環境中。社會文明程度高，要高在社會崇尚文明、高在社會公平正義、高在社會誠實守信、高在社會平安穩定，讓社會主義核心價值觀深入人心，公平正義得到保障，尊法守法成為習慣，誠信友善蔚然成風，社會大局和諧穩定。切實以“經濟強”夯實發展基礎，以“百姓富”檢驗發展成效，以“環境美”增創發展優勢，以“社會文明程度高”提升發展水平，推動南京在“建設新江蘇”的征程上走在前列、爭當排頭兵。

2 “十三五”時期特大城市發展的新思維

進入“十三五”時期，特大城市發展的新思維，突出表現為“四個轉變”，即從單向度的“規劃主導”目標增長邏輯，向立體化的“治理導向”發展秩序梳理轉變;從單線性的“增量規劃”，向“存量規劃”與“增量規劃”并重并行轉變;從單維度的“載體空間規劃”，向注重“時空流動性”的功能區塊規劃轉變;從單元化的“五年規劃”，向銜接2030城市總體規劃以及中長期城市愿景轉變。

2.1 從單向度的“規劃主導”目標增長邏輯，向立體化的“治理導向”發展秩序梳理轉變

新世紀以來的十五、十一五、十二五規劃，總體的邏輯是以“規劃主導”形成城市增長機器，創造經濟的增長，但是單向度的增長并不能代替發展。特別是近幾輪的五年規劃實踐表明，在信息化革命的今天，經濟社會的總體發展越來越不是政府規劃出來的，而是透過更加全面有效的治理規范出來的。具體在產業領域，戰略性的新興產業并不是由政府單獨規劃出來，而是由政府有效的產業規制、友善的市場營商環境、完備的知識產權制度等創新所需的規范性要素所規范出來的。政府再也不單獨具備選擇和規劃產業的能力，一個地區政府的能力將主要體現在其服務的規范性、對市場創新主體和技術的尊重等方面。

因而，十三五規劃的對象不再是傳統意義上的市場、產業、社會，相反十三五規劃更應是對政府自身管理體制和運行秩序的“重新規劃”與“治理”。從十八屆三中全會強調市場在資源配置中的決定性作用、四中全會對全面依法治國的強調，再到《中共中央、國務院關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》中特別指出要充分發揮企業家的作用，要加強企業家的話語權。“十三五”規劃中，企業家才是產業規劃的最重要主體。

2.2 從單線性的“增量規劃”，向“存量規劃”與“增量規劃”并重并行轉變

從十三五規劃起，存量規劃正式成為法定主流規劃的一部分。存量規劃主要回答的是如何將現有的資源轉移給能為城市貢獻最大的使用者，減少要素轉移的成本，實現社會效益的最大化，是存量規劃的主要目標。北京、上海等一線超大城市在人口、環境、資源等硬約束力和城市攤大餅式空間布局規劃后遺癥的雙重影響下，在“十三五”期間他們均提出限制增量、優化存量的發展模式路徑。特大城市不同于北京、上海等一線超大城市，作為1.5線城市，面臨增量增長和存量優化雙重挑戰，十三五規劃兼具“盤活存量”和“發展增量”的雙重任務壓力。

存量規劃是結構調整規劃，其核心是產權，特別是對國有企業占用的大量低效率使用土地的調整，涉及到國有企業管理體制的改革，如果能突破這一體制性瓶頸，建立起符合市場經濟原則的交易制度，“十三五”期間將是建立現代市場經濟制度和秩序體系的關鍵時期。

2.3 從單維度的“載體空間規劃”，向注重“時空流動性”的功能區塊規劃轉變

互聯網+時代的生產組織行為日趨流動化、社群化、社區化、虛擬化、去中心化，載體空間規劃將從注重CBD、科技園區規劃，轉變為注重生產、生活、生態特色的功能區塊的規劃。與此同時，城市內部區域經濟空間載體轉型升級的壓力進一步加大。北京朝陽區經濟經歷了產業集聚區——產業功能區——產業基地——創新試驗區等四個階段，從而實現全域模塊化協同發展，把產業鏈、服務鏈、供應鏈整合成經濟發展鏈，使區域經濟發展呈現出特色鮮明，活力十足的新局面。對正處于產業集聚區向產業功能區轉向階段的特大城市來說，將面臨產業功能區向產業基地，產業基地向創新試驗區轉向的壓力。

互聯網和無線技術的廣泛應用、融合與覆蓋，一方面使移動式辦公成為可能，另一方面使生產組織化、社交組織化正出現“超級彈性”。長期以來以CBD和科技園區集聚作為營運方式的城市空間布局，將逐步呈現出“智慧生存的游牧之城”的流動形態，城市功能在空間上越來越出現離散化趨勢。現在的上海張江，已經有許多這樣的虛擬研發公司存在，這些企業放棄物理形態的辦公室。“十三五”應更加注重這種“時空流動性”帶來的生產、生活的“超級彈性”組織化方式，在特色化、社交化、專業化、生態化的功能區塊規劃上，必須要適應這種“無邊界”的經濟社會融合與再組織化的特點，更注重特色功能區塊規劃中的“參與”“共識”“認同”等概念和維度。

2.4 從單元化的“五年規劃”，向銜接2030城市總體規劃以及中長期城市愿景轉變

“五年規劃”不同于城市總體規劃和專項規劃，受黨委政府換屆的影響較大，往往容易出現“領導一動、規劃重弄”的局面。“十三五”規劃要切實改變“規劃規劃，紙上畫畫，墻上掛掛”的對規劃不嚴肅的態度，切忌折騰，改變“五年規劃”的單元化特征，既強調規劃承上啟下的連續性，同時更要注重與城市總體規劃以及中長期城市愿景的銜接定位。習近平總書記對“十三五”規劃的要求是：一張藍圖干到底！2014年2月25日視察北京時指出，規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。同時高層領導特別要求規劃要重視細節、要重視可操作性。因此，要從體制改革入手，切實解決由于5年規劃與黨委政府換屆不同步而出現的各類型“三年行動計劃”與五年規劃不銜接的問題。

3 特大城市“十三五”發展的目標愿景——以南京為例

進入“十三五”，是全面推動“邁上新臺階、建設新南京”取得重大新進展的關鍵時期，是率先全面建成小康社會決勝階段和積極探索開啟基本實現現代化建設新征程的重要階段。隨著“一帶一路”和長江經濟帶等國家重大戰略的推進實施，南京發展環境條件也在發生深刻變化。

3.1 多重國家戰略與規劃疊加：深化拓展新定位

國家級的區域發展戰略，決定著城市的區域定位和發展方向。近年來，國家提出并實施絲綢之路經濟帶、21世紀海上絲綢之路、長江經濟帶和蘇南自主創新示范區戰略，2015年，江北新區被批復為國家級新區，《長三角城市群規劃》出臺。這些重大國家戰略在南京密集疊加實施，對南京城市發展產生重大而又深刻久遠的影響?！笆濉睍r期，南京要積極有效回應國家戰略密集疊加的戰略機遇，針對外部發展環境的整體變化，在堅持“現代化國際性人文綠都”總定位的基礎上，對城市定位做了進一步拓展，提出全力建設“一帶一路”節點城市、長江經濟帶門戶城市、長三角區域中心城市和國家創新型城市“四個城市”。

近期，《南京市城市總體規劃（2011—2020年）》獲批，南京定位為國家東部重要的中心城市，《長三角城市群規劃》賦予南京長三角地區唯一特大城市。規劃明確了南京在都市圈、全省、長三角地區、東部地區乃至全國的定位。從區位和等級來看，南京定位為東部重要的中心城市和長三角唯一的特大城市，世界級城市群的重要節點城市。在長三角打造世界級城市群的歷史性進程中，作為長三角的唯一特大城市，南京城市空間發展格局面臨重塑。在世界級城市群城市網絡中的節點地位進一步提升，城市功能將隨之拓展和豐富。

3.2 “五大發展理念”的默會與踐行：升華愿景新內涵

十八屆五中全會提出了“創新、協調、綠色、開發、共享”的發展理念，成為“十三五”發展的新理念。

結合對中央五大發展理念、省委七大發展戰略的貫徹和落實，根據“十三五”時期南京發展階段特征的新變化，南京在“十三五”發展的總體思路上，進一步提出實施創新驅動戰略、人才強市戰略、協調發展戰略、綠色引領戰略、全面開放戰略、民生共享戰略“六大發展戰略”，大力發展創新型經濟、服務型經濟、樞紐型經濟、開放型經濟、生態型經濟的“五型經濟”發展導向，全力建設“一帶一路”節點城市、長江經濟帶門戶城市、長三角區域中心城市和國家創新型城市“四個城市”。

在國家最近批復的長三角城市群發展規劃和南京城市總體規劃中，南京被定位為特大城市和東部地區重要中心城市，南京的城市發展步入了新的階段。為確保實現“十三五”發展良好開局，中共南京市委十三屆十三次全會提出，樹立精致建設、精明增長、精細管理、精美品質的工作導向，轉變城市發展方式，全面提升城市的綜合實力和國際競爭力，加快建設生態宜居、富有活力、智慧人文的現代化特大城市。圍繞“十三五”規劃確定的重點任務，進一步優化區域特色產業功能定位，南京將著力打造國際軟件名城、中國“互聯網+”名城、中國智能制造名城、中國現代服務業名城“四名城”。

在“六大發展戰略”“五型經濟”發展導向、建設“四個城市”“四精”工作導向、打造“四名城”的基礎上，我們進一步深入挖掘“五大發展理念”與“現代化國際性人文綠都”總定位的邏輯關聯，嘗試性地提出“五大發展理念”——“六大發展戰略”——“五型經濟”發展導向——“四精”工作導向——“四名城”打造——“五全”發展動力——“五G”都市愿景——“現代化國際性人文綠都”總定位總方向的閉環生態邏輯。

“五全發展動力”。全生產要素發展，強調非具體化的技術進步。南京要繼續強化領軍型人才的帶動作用，釋放技術進步、組織創新和專業化生產對經濟增長的貢獻。全生命周期發展，強調源于社會需求而產生的全新技術交易。南京要強化經濟創新服務體系中，市場作為基礎并發揮決定性作用的資源配置系統，大力發展專業化技術中介服務體系。全產業鏈發展，強調從“生產源頭”到“消費結果”的全程生態化環節。南京要圍繞若干重點產業領域，以全產業鏈模式創新商業模式，產生全局性的顯著差異特點，形成競爭優勢。全價值鏈發展，強調所有參與者和生產銷售等活動的組織及其價值環節與利潤分配。南京要圍繞“兩化融合”“制造業與服務業融合”，加速形成從設計、產品開發、生產制造、營銷、交貨、消費、售后服務、最后循環利用等各種增值環節的“眾包”化經濟新形態。全所有制發展，強調所有制結構的非單一性和多樣化組織形式。南京要加速完善產權和知識產權保護運用體系，推動國有企業混合所有制改革，健全社會信用體系，大力發展民營經濟、混合經濟。

“五G都市愿景”。Global，全球的、全球性的、全球化的南京。Green，綠色的南京。Goodwill，有商業信譽與聲譽的南京。Glamorous，迷人且文化魅力四射的南京。Governance，有效公共治理的南京。從城市愿景上，銜接“現代化國際性人文綠都”的城市總定位。

總體而言，現代化國際性人文綠都作為南京“十一五”以來面向2020年的發展總目標，內涵與定位在不斷豐富和拓展。“十三五”作為南京全面建設小康社會與中國共產黨第一個一百年目標的關鍵階段，“現代化國際性人文綠都”的這個總目標，需要放在新的歷史時空背景之下進行全新的解讀和理解。特別是在“四個全面”“五個新臺階”“強富美高”和十三五規劃“五大理念”的新的語境中，現代化國際性人文綠都的內涵、定位都要賦予新的歷史內容和價值追求。在最近的中共南京市委十三屆十三次全會更是明確提出，南京要加快轉變城市發展方式，努力推進具有南京特色的現代化特大城市建設，建設生態宜居、富有活力、智慧人文的現代化城市。作為對國家戰略和規劃的回應，“現代化國際性人文綠都”總定位的內涵進一步得到豐富和深化。

注釋：

①2014年，國務院發布《關于調整城市規模劃分標準的通知》 （國發2014第51號文件），新標準按城區常住人口數量將城市劃分為五類七檔，城市人口500至1000萬的城市被列為特大城市。符合新標準的10特大城市為武漢、成都、南京、佛山、東莞、西安、沈陽、杭州、哈爾濱、香港。

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責任編輯：高永青