國家級經濟技術開發區轉型問題研究綜述

張蘭廷　陽鎮

摘 要：國家經濟技術開發區是國家新型城鎮化與國家產業發展的重要載體與平臺。“十三五”期間，國家級經濟技術開發區在政策優勢弱化的背景下，尤其在新型城鎮化推進產城融合的背景下，開發區的產業轉型與園區的綜合轉型成為了當前國家級經濟技術開發區發展的難題。通過對近10年來已有相關研究成果進行系統梳理與總結，從國家級經濟技術開發區轉型的影響因素、管理體制、轉型動力與模式、開發區與城市的關系以及轉型的路徑、評價等方面進行回顧。最后，結合當前國家級經濟技術開發區轉型與升級所面臨的新問題以及現有研究成果的不足之處，對未來研究方向進行了展望。

關鍵詞：經濟技術開發區；轉型；升級；綜述

Abstract：National economic and technological development zone is a new type of urbanization and the national industry development carrier and platform. During the period of 13th Five-Year，under the background of new urbanization and promting industrialization-urbanization intergration， It has become the current problem to overall transformation of state-level economic and technological development zone development .Based on related research to review and summarize the research results from the aspects of influence factors of the transformation of national economic and technological development zone， management system， relationship between development zone and city， the transformation pattern and evaluation as well as the transformation of path. Finally， combining with the current new problems of economic and technological development zone transformation and the deficiency of current research results， we prospect the future research direction.

Key words：Economic and technological development zone ； transformation ； upgrade ； review

中圖分類號：C912 文獻標識碼：A

文章編號：1674-4144（2017）-02-10（6）

引言

經濟技術開發區是我國自深化改革開放以來推動各地經濟發展的偉大嘗試，國家級經濟技術開發區一般作為國家層面推動產業發展的風向標與主引擎，是技術密集型與戰略性新興產業發展的聚合點。孔翔（2013）將開發區定義為政府劃定并實行優先鼓勵產業發展特殊政策的區域[1]。國務院于2014年發布《國務院辦公廳關于促進國家級經濟技術開發區轉型升級創新發展的若干意見》中要求進一步發揮國家級經濟技術開發區的改革試驗田與開放排頭兵的作用，推動國家級經濟開發區的進一步轉型與創新發展①。此后在2016年發布《關于完善國家級經濟技術開發區考核制度促進創新驅動發展的指導意見》，意見為國家級經濟技術開發區的產業轉型提出了新的要求；當前十三五時期是我國產業結構轉型的重要戰略機遇期，國家級經濟技術開發區的產業轉型是引導地區產業轉型的重要起點。而另一方面，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》要求“加強現有開發區城市功能改造，推動單一生產功能向城市綜合功能轉型，為促進人口集聚、發展服務經濟拓展空間，這又決定著開發區的產業轉型必須與園區綜合轉型相互滲透，產業的轉型發展必須與新型城鎮化的發展相互融合。在國內，開發區包括經濟技術開發區、高新技術開發區、保稅區、出口加工區等等諸多類型。中國已擁有115 個國家級高新技術產業開發區，215 個國家級經濟技術開發區，63 個國家級出口加工區，13 個國家級保稅區，57 個其他國家級開發區，1170 個省級開發區②。隨著改革開放的逐步深入，國家級經濟技術開發區的各項優惠政策的普惠化與均等化，國家級經濟技術開發區的綜合競爭力逐漸弱化，尤其是傳統的粗放型的工業化驅動發展模式為主的國家級經濟技術開發區在經濟新常態背景下轉型與發展十分困難。因此，通過對國家級經濟技術開發區的研究成果進行全面的梳理與總結，為新型城鎮化背景下探索推動經濟技術開發區的轉型研究提供新的方向。

1 國家級經濟技術開發區轉型與發展的影響因素研究

在對國家級經濟技術開發區發展與轉型的影響因素研究中，國內學者主要集中于探討開發區的管理體制、創新環境、外資水平、產業結構等因素對國家級經濟技術開發區的影響。

在對國家級經濟技術開發區發展與轉型的影響因素研究中，國內學者主要集中于探討開發區的管理體制、創新環境、外資水平、產業結構等因素對國家級經濟技術開發區的影響。阮平南、邊元松（2007）較早的研究了經濟技術開發區的可持續發展因素，認為開發區經濟的可持續發展， 主要開發區內是否具有創新的環境、開發區內土地資源以及能源的利用的可持續性[2]。葛順奇、田貴明（2008）以54家國家級經濟技術開發區為例，首先，比較分析了其經濟發展的成就，總結了經濟技術開發區取得成功的影響因素，研究認為管理體制創新、投資環境建設、激勵措施提供是國家級經濟技術開發區取得發展的重要因素，在管理體制方面，絕大多數國家級開發區特有的“準政府”的管理模式——管理委員會制為開發區的發展提供了政治保障；在投資環境建設方面，基于市場化的原則的投資決策為國家級開發區內的企業創建了良好的投資環境，在激勵措施方面，開發區向內的免稅或稅收優惠等提升了對投資者的吸引力[3]。趙曉雷、邵帥（2011）采用廣義矩估計對2001 -2008 年30 個國家級經濟技術開發區的經濟發展效率增長的影響因素進行了實證分析，實證結果表明，政區合一型管理體制對開發區經濟發展效率的改善表現出積極影響， 對外貿易、投資率、產業結構、政府干預以及科技含量等因素均有利于經濟技術開發區效率的提高。在管理體制這一影響因素方面，政區合一型管理體制對開發區經濟發展效率的改善均表現出積極的影響 [4]。丁悅、蔡建明等（2014）運用變異系數和地理探測器方法，分析2010年國家級經開區經濟增長率的空間分異，并探測了與區分了不同地理區域下的核心影響因素，中部為勞動力成本變化、開發區外貿水平變化、開發區優惠政策調整、交通可達性和城市產業支撐能力；西部為開發區優惠政策調整、城市產業支撐能力、開發區外貿水平變化、開發區產業相對規模和城市投資水平；東部為開發區優惠政策調整、勞動力成本變化、城市投資水平、城市經濟發展水平和城市經濟活力，這為東中西三大地理區位的國家級經濟技術開發區需要采取不同類型的優惠政策提供了實證依據[5]。也有學者基于個例進行了實證研究，曹賢忠（2016）運用主成分分析法對30 項指標進行主成分分析，并對前五個主成分進行命名，分別為技術創新、經濟發展、社會體制、生態環境、人力資源；蕪湖經濟技術開發區轉型升級的影響因素，按照影響程度的高低，依次為技術創新、經濟發展、社會體制、人力資源、生態環境[6]。

2 國家級經濟技術開發區轉型與發展的管理體制研究

對國家級經濟技術開發區的管理體制研究集中于探討開發區管理體制的類型，以及在轉型背景下管理體制的變革方向。郭小碚、張伯旭（2007）認為國家經濟技術開發區管理體制應包括組織機構設置形式、管理權限、管理職能范圍劃分等。目前，全國經濟技術開發區的管理模式大致有3種類型： 政府主導管理模式、企業運作管理模式、政企合一管理模式[7]。李妮（2008）從制度經濟學角度分析認為經濟技術開發區管理體制應由改革之初的供給主導型制度變遷方式逐漸過渡到與市場經濟內在要求相一致的需求誘致型制度變遷方式，實行“企業化政府”管理模式的轉變[8]。趙曉冬、王偉偉（2013）依據開發區在管理主體、管理形式及管理權限上的現狀，將國家開發區管理體制劃分為3類：一是傳統性的“政府主導型”；二是過渡性的“政府參與型”；三是開放性的“政府服務型”，“政府參與型”是“政府主導型”向“政府服務型”轉變的中間（過渡）形式，“政府參與型”開發區比例大小與經濟區的經濟社會發展水平高低呈現相同的序列關系[9]。王亞（2015）認為國家經濟技術開發區創立了具有中國特色的管委會、企業型和混合型的管理模式，混合型管理模式可以細分為以下兩種模式： “管委會 + 托管鄉鎮”管理模式、政區合一（行政區+開發區）管理模式[10]，翟磊（2015）根據我國經濟技術開發區的管委會的轉型有3種類型，包括管委會擴權、政區合一和多元主體治理，總體而言是由項目型組織向行政區政府組織轉變[11]。

3 國家級經濟技術開發區轉型與發展動力與模式研究

近年來，隨著國家級經濟技術開發區政策優勢逐漸淡化，經濟下行壓力不斷加大，如何挖掘國家級經濟技術開發區轉型新動力與新模式成為了當下轉型問題研究的熱點問題，

目前，對于國家級經濟技術開發區轉型動力沿著政府、市場與企業的內外部動力展開研究。在對國家級經濟技術開發區發展與轉型的動力的研究中，王雄昌（2010）將開發區轉型的動力因素分為外部動力、內部動力與耦合動力，其中外部動力主要有經濟全球化的壓迫力、宏觀政策的策動力，內部動力主要有產業集聚的動力、生產力梯度轉移的動力、產業升級與功能升級的推動力，耦合動力主要是區域經濟協調發展的驅動力和區域內開發區一體化促進力[12]。鄭國、張延吉（2014）利用43個國家級開發區的面板數據，對21世紀頭10年我國開發區發展動力要素及其變化進行分析，實證結果表明外向型經濟、固定資產投資、勞動力數量和土地面積、區位和行政層級是國家級經濟技術開發區發展的主要動力，但是固定資產投資重要性在逐步下降，勞動力數量和土地面積的影響逐漸變得微弱[13]。鐘源、歐陽東（2015）研究了南寧—東盟經濟開發區轉型動力，認為其轉型發展的動力主要包括宏觀層面的外部動力、內部產業升級動力城鎮化驅動力、體制驅動力[14]。王夢珂、何丹（2015）從利益主體角度構建“三力模型”“三力模型”，認為開發區的轉型發展的動力是政府（管委會）推動力、市場（企業）推動力以及公眾（職工）推動力三重動力相互作用的結果[15]。

在對國家級經濟技術開發區發展與轉型的模式的研究中，白雪潔、姜凱（2008）利用數據包絡分析對我國 27 個國家級開發區 2004—2006 年的土地利用效率和外資利用效率進行實證分析，構建了國家級開發區運行效率的“外資—土地利用效率”矩陣圖，區分為ABCD四種發展模式，A類是粗放式低效率發展模式，B類是土地粗放外資集約型發展模式，C.類是高效集約型發展模式，D類是土地集約外資低效型發展模式[16]。戴桂林、張艷蕾（2011）國家級開發區推進戰略“轉型升級”的節點在于園區功能拓展、體制機制創新與產業布局重構。以園區功能拓展、體制機制創新與產業布局重構為變量，按照“轉型”“升級”兩個維向，構造出開發區“轉型升級”的理論模型架構 [17]。

4 國家級經濟技術開發區轉型的路徑研究

在對國家級經濟技術開發區發展與轉型的路徑研究中，國內學者主要集中于從管理體制、空間層面、產業層面對國家級經濟技術開發區的轉型路徑進行探討。

從管理體制層面上，周家新、郭衛民（2010）探討了經濟發達地區與經濟欠發達地區開發區管理體制改革的構想，認為經濟欠發達地區的開發區其改革方向當以強化和完善三位一體的管理體制為主，經濟發達地區的開發區構建和完善應當以開發區與行政區合一的管理體制為主[18]，胡彬（2014）認為開發區管理體制的變革應從城區功能融合、空間一體化、資源綜合利用和加強社會管理的角度主動適應空間發展演化的需求，管理體制的創新應遵從企業家城市的轉型需求[19]。錢振明（2016）認為開發區的轉型需要對開發區管理職能和機構重新定位，向社會管理、公共服務轉型轉變[20]。從空間層面上，李曉、張曉云（2014）認為經濟技術開發區的經濟轉型，需要在用地結構、用地比例與間環境品質等方面推動經濟技術開發區空間轉型發展[21]。楊攀、王興平（2016），對開發區按照“企業-產業-園區”一體化模式的空間發展進行了分析，并針對開發區的起步期、成長期與成熟期提出了不同的空間發展模式[22]。在產業層面上，孫亞南（2012）認為經濟技術開發區的轉型須從簡單“扎堆”向知識與技術嵌入在本地演化，最終走向產業集群[23]。沈岱岱 、孫久文（2013）以天津國家級開發區為例，提出開發區轉型應從開發區產業結構優化和升級，構建與完善現代服務業體系[24]。

5 國家級經濟技術開發區與城市關系研究

隨著國家級經濟開發區的快速發展，其工業發展的進程必然對城市經濟結構與空間結構產生重要影響，國家級經濟技術開發區與城市關系的研究一直是學術界所探討的熱點問題，尤其是在轉型的背景下，如何進一步推動國家級經濟技術開發區與城市經濟發展相互融合，推動城市新型城鎮化進程已成為新型城鎮化背景下需要關注與探討的重要現實問題。在對國家級經濟技術開發區與城市關系的研究中，國內學者圍繞著開發區對城市經濟發展的具體效應與城市空間擴展等方面展開研究。

在對國家級經濟技術開發區與城市經濟發展的相關研究中，鄭國（2006）利用增長極理論，以北京為例， 構建了經濟技術開發區對城市經濟空間結構影響效應的理論模型，考察了經濟技術開發區的極化效應和擴散效應，表明了通過開發區產業發展帶動區域經濟發展并影響區域空間結構的動態機理[25]。劉重力、劉安軍（2010）以2002—2006 年的城市數據和國家級經濟技術開發區數據，分析了經濟技術開發區的增長溢出效應。研究發現在開發區建設初期，開發區的快速增長會對區外地區的經濟增長產生負向溢出效應；經濟技術開發區的增長溢出效應并不受開發區技術創新特征的影響；母城吸收能力對開發區的增長溢出效應產生了顯著影響，其中吸收能力較差城市中開發區的增長溢出效應顯著為負。但這種負向作用并不存在于開發區成熟建設期和吸收能力較好的城市中[26]。仉培宏、韓增林（2012）通過分析大連國家級經濟技術開發區的現狀與發展模式，大連開發區通過工業化促進了城市化，在轉型過程中，原有的單純產業集聚的經濟功能區形成了一種具有明顯城市特征、能夠相對獨立運行的城市地域單元—外向型工業新城[27]。

在對國家級經濟技術開發區與城市空間擴展的相關研究中，尹鵬、梁振民（2012）通過對大連經濟技術開發區建設帶動城市空間擴展影響的實證研究，表明經濟技術開發區建設能夠再造城市空間形態，對城市空間的規模擴張和功能擴散發揮著重要的作用[28]。饒傳坤、陳巍（2015）以杭州經濟技術開發區為案例，從職住分離和空間開發等角度剖析開發區向新城轉型的特征、問題和障礙，尋求相應的路徑，在城市化過程中，推進開發區向城市新城的轉型已經成為較為普遍的一種共識[29]。高超、金鳳君（2015）研究分析了1996-2013年間中國東部沿海地區經濟技術開發區的空間格局演變規律以及產業集聚類型特征，研究發現開發區呈現出顯著的空間集聚分布特征，集聚程度增強，部分區域出現顯著的空間轉移特征。總體上沿海地區開發區空間分布格局呈現出由“多中心集聚”向區域“單中心集聚”的演變規律[30]。

6 國家級經濟技術開發區轉型的評價研究

目前學術界對國家級經濟技術開發區的轉型評價問題研究在評價的主題上較為多元，評價的內容涉及到國家級經濟技術開發區的創新績效評價、經濟技術開發區的產城融合度評價、經濟技術開發區的競爭力與引領效應評價、經濟技術開發區的綠色與可持續發展績效的評價以及經濟技術開發區對經濟效益與空間發展的影響效應的評估、對經濟技術開發區土地集約利用評價。評價的方法也逐步的由定性評價轉變為定量評價，方法主要涉及主成分分析方法、類聚分析法、層次分析法、TOPSISI方法、DEA方法等。

在對國家級經濟開發區創新績效評價的研究中，唐曉宏（2014）從產業發展、人口融合、空間融合和城市功能4個維度構建了經濟技術開發區產城融合度評價模型并以漕河涇新興技術開發區、外高橋保稅區、金橋經濟技術開發區等五個代表性開發區為例，結合問卷調查基于灰色關聯分析的方法評價了5個經濟技術開發區的產城融合的實際狀況[31]。在對經濟技術開發區綠色發展與可持續發展評價的研究中，張玥、喬琦（2015）通過分析國家級經開區的經濟發展總量，資源、能源利用總量和污染排放總量分別占全國的相應比例以及強度，表征國家級經開區對我國經濟發展和資源、環境的貢獻。對國家級經濟技術開發區經濟發展，土地資源、水資源和能源的利用情況，以及污染排放情況進行分析，研究結果發現國家級經開區以較小的土地占地，較少的水資源、能源消耗量，較低的污染排放量，對我國的經濟發展貢獻了巨大的經濟效益。資源、能源消耗和污染排放強度均大幅領先于全國水平[32]。對經濟技術開發區的競爭力與引領效應評價方面，楊杰、宋馬林（2009）選取開發區的外交（萬美元）、出口總額（萬美元）、工業增加值（萬元）、工業總產值（萬元）、進口總額（萬美元）等指標運用數據處理系統軟件（DPS）對我國國家級經濟技術開發區競爭力情況進行評價，得出我國國家級經濟技術開發區競爭力綜合得分及排名[33]。李興國、劉蕊（2015）運用 TOPSIS 分析方法，選取開發區的地區生產總值、 工業增加值、第三產業增加值、財政收入、實際利用外資總額、出口總額和進口總額等七項指標占所在城市比重，反映開發區對所在區域經濟發展的引領帶動作用，對2012年環渤海5省（市）的18個國家級經濟技術開發區的主要經濟指標數據進行分析，得出各開發區引領效應綜合得分與排序[34]。對經濟技術開發區土地集約利用評價方面，張憲濤、丁峻強（2015）結合新常態經濟特征，構建了新常態下開發區土地集約利用評價體系，對開發區的土地利用狀況、土地管理績效、要素投入質量、產業結構狀況、土地利用效益、土地市場化率、土地利用趨勢運用層次方法評價了開發區土地集約利用程度[35]。對經濟技術開發區對經濟效益與空間發展的影響效應的評估方面，齊二石、孔海寧（2008）將數據包絡分析法（DEA）引入經濟開發區的效率評價，建立了經濟開發區效率評價的 DEA 模型。運用所建立的 DEA 模型對我國 53 個國家級經濟技術開發區進行了實證評價，給出各國家級經濟開發區的總效率，技術效率和規模效率[36]。蔡善柱、陸林（2014）運用DEA與Malmquist生產率指數法，將經濟技術開發區的實際利用外資額、進口總額作為輸入指標，GDP、出口總額作為輸出指標，評估了2001-2010年中國41個國家級經濟技術開發區年的綜合效率，研究發現綜合效率區域差異明顯，西部最高，東部次之，中部最低[37]； 李興國，李俊哲（2013建立了國家級開發區經濟發展效益指標的評價體系，并應用因子分析和聚類分析方法，對我國東部地區 66 個國家級開發區進行排序和分類，分析了各類開發區的主要特征[38]。

7 研究展望

我國社會經濟發展正進入“新常態”，逐漸從高速增長進入中高速增長，從外延式增長向調整結構、精細化發展轉變。國家級經濟技術開發區是產業轉型與升級的重要載體與平臺，而在經濟下行的壓力加大、低成本優勢的不在與傳統的土地、財稅優惠政策效應弱化的背景下，各大開發區面臨著轉型發展的新要求，國家級經濟開發區作為國家層面推動地區城鎮化與產業化深度融合的重要載體與平臺，國家級經濟開發區的轉型將是推動新型城鎮化實現的重要手段。

目前，學術界對于國家級經濟技術開發區的研究十分寬泛，內容涉及開發區的管理體制、轉型與發展的影響因素、轉型的動力與轉型的模式、以及開發區的績效評價，但是目前研究仍然存在不足，第一，對于國家級經濟技術開發區轉型因素的研究由于國家級經濟技術開發區在各地所依賴的產業不盡相同，探討影響國家級經濟技術開發區轉型的影響因素也應該差別討論，目前的研究多集中于探討管理體制、創新環境、外資水平、產業結構等因素對國家級經濟技術開發區的影響。第二，在對國家級經濟開發區的績效評價中，首先是評價的指標選取仍存在擴展的空間，目前的評價多基于政府部門所公布的一些數據指標與評價標準，不可避免在評價過程中結果帶有一定的偏向性，在指標的選取標準上有進一步擴展的空間，同時，對于國家級經濟技術開發區的評價內容多集中于土地利用程度與產業發展程度等內容的評價，對于國家級經濟技術開發區的創新績效的評價仍然較為欠缺，尤其是在新常態背景下增長的動能由傳統要素驅動轉變為創新驅動，創新驅動國家級經濟開發區轉型發展成為新常態下的要求，因此對于國家級經濟技術開發區的創新績效評價與創新模式的探討是未來需要深入研究的方向。第三，對于國家級經濟技術開發區轉型模式的研究仍略顯單薄，在國家新型城鎮化背景下深入推進產城融合的背景下探討國家級經濟技術開發區轉型模式尚存在較大的研究空間。第四，在當前“大眾創業，萬眾創新”的背景下從創新驅動視角研究國家級經濟技術開發區的轉型升級仍然尚屬空白。

國家級經濟技術開發區作為國內特殊的政策空間，目前國內對國家級開發區轉型的研究雖取得了一定成果，對國家級開發區的研究集中在開發區發展評價、開發區發展的影響因素等方面，但在新常態背景下對開發區轉型的模式及路徑的研究尚存在研究的空間。尤其是在新型城鎮化背景下推動產城融合的視角下探究國家級經濟技術開發區的轉型，具有一定的現實價值與理論意義。

注釋：

①國務院辦公廳于2014年印發《國務院辦公廳關于促進國家級經濟技術開發區轉型升級創新發展的若干意見》，意見明確了國家級經濟技術開發區的發展定位，對國家級經濟技術開發區轉型升級提出了若干要求。

②新華網.“三十而立”：中國開發區站上轉型新起點[[EB/OL]. http：//www.tj.xinhuanet.com/tt/2014-09/16/c_1112492584.htm.2014-9-16。

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責任編輯：張吉明