災區移民城鎮化的困境與出路

韓忠+杜曉初

摘 要：武漢市天興洲是1998年洪水之后移民建鎮政策下出現的長江島嶼型村鎮轉型的典型代表。十幾年來，受移民政策影響，天興洲絕大部分村民遷往武漢市區并在移民新村聚居，天興洲的定位隨之發生了巨大轉變，即，從傳統農田保護區轉變為郊野公園，經濟開發主體和產業結構明顯調整，生態旅游等服務業增長，農業內部也向多元化發展，鄉村空間結構深刻改變。但天興洲的轉型還面臨著多重困難，不僅受制于自然條件和資金支撐不足，還表現為基層工作被動、資源配置錯位和新的社會不公。這既需要天興洲村民自身的承擔和付出，也需要各級政府不斷完善移民政策。

關鍵詞：天興洲;災區;移民;城鎮化;轉型

Abstract：Because of the flood of the Yangtze River in 1998， the local government took an “Immigration and construction of new towns” policy in Wuhan City. Under its influence， some island-based towns in the Yangtze River changes greatly. Tianxing town is such a typical model， which has transformed from the traditional rural town to a suburban park. During the last 10 years period， its economic development body and industrial structure has profoundly transformed. The service sector grows， especially in the tourism industry. And the agriculture began to diversify. At the same time， the rural spatial structure also appears to change. But the transformation of the Tianxing town is facing multiple difficulties， which not only are the natural and economic reason， but also mainly are the weakness of the grassroots government， resource dislocation and new social injustice. This requires both commitment and endeavor of the villagers themselves， but also relies on the governments at all levels to improve the immigration and related policies to resolve.

Key words：Tianxing Island; flood; immigration; rural community; transformation

中圖分類號：C912 文獻標識碼：A

文章編號：1674-4144（2017）-02-52（5）

長江干支流多沙洲島嶼，在湖北境內即有數十個，很多是景觀獨特的島嶼型鄉村[1]。但洪水一直是困擾其生存發展的達摩克利斯之劍。1998年長江洪水之后，各級政府出于保護當地居民免受洪災或經濟發展等考慮，采取了一些移民政策。這些移民政策給予長江島嶼型鄉村以深刻影響，尤其是在快速城市化背景下，對靠近城市的島嶼型鄉村的影響更加彰顯。天興洲，是位于長江之中地處武漢城區邊緣的一個沙洲，四面環水，長13km，平均寬2.3km，面積約30km2，與澳門特別行政區面積幾乎相等，是鄉建制，有長期的開發史。本文選其為個案，考察1998年長江洪水之后移民建鎮（村）政策實施以來其鄉村轉型的過程，分析影響其轉型的諸種因素及其作用機制，并對其所面臨的現實困難加以闡述，以期為全面考量洪水移民政策的實施效果和城鄉關系提供多維視角。

1 天興洲的開發歷程與洪水威脅

天興洲有人居住是在明朝以后，主要是江西移民。清朝同治年間，使用今名。民國23年，形成天興鄉建制。1950年后，天興洲保留天興鄉建制，下轄江心、天興、復興3個行政村，曾先后屬武昌縣、黃陂縣、武漢市青山區和洪山區。1963年7月至今，屬武漢市洪山區 [2]。

天興洲居民長期以漁耕為生。建國初，天興洲曾是武漢青山一帶著名的漁業中心。據1949年統計，當時在天興洲進行漁業作業的有200艘漁船，捕魚者多數為當地人，年產魚約20萬kg。20世紀50年代末，天興洲漁業因河道變化而迅速衰退。但隨著興修堤壩和土地開墾，形成垸內垸外大片耕地和林地，60年代成為天興農場。實行家庭聯產承包責任制后，天興洲的糧食作物、油料作物、蔬菜、瓜果、畜禽養殖、漁業等均有較大發展，近90%的人從事農業，此外還有15家鄉辦運輸企業和部分個體運輸戶。1986年，天興洲有耕地面積600ha，林地面積333ha，竹地面積400ha，水產養殖面積66.7ha，全鄉人口5215人，農業人口5141人[3]。90年代，天興鄉根據市場行情進行農業產業調整，減少西瓜種植，持續擴大蔬菜種植，增加植樹。1995年有鄉辦企業10家，村辦企業2家，涉及建筑、交通運輸、商業、餐飲、游樂、服務等行業。勞動力結構也有改善，全鄉20%的人進入第二、三產業，但從事農業人員仍高達80%。

史志記載，天興洲時有旱澇災害，最大的威脅是長江洪水。1954年后，天興洲遭受淹沒，被定為防汛行洪民垸。20世紀60年代三次潰堤，1970年積澇成災。1983年7月，天興洲破堤引洪。1988年9月，天興洲洲頭垸堤決口[4]。1998年長江特大洪水，天興洲全被淹沒。1999年洪水復又來襲，與1998年構成“姊妹洪水”，天興洲再遭水難。

2 天興洲移民政策的形成和實施

為使當地居民永久免遭長江洪水，1998年后，中央政府采取了移民建鎮（村）政策。在此移民政策下，天興洲被確定為“單退民垸”，即退人不退耕，在非汛期，洲上的村民仍可生活、生產，一旦發生較大洪水，即離江洲[5]。同時，作為移民政策的一部分，武漢市政府也著手考慮將災民的臨時安置轉為永久安置，在洪山區另擇新址建設移民新村。天興鄉政府，還采取了限制外來人口在洲上落戶等措施。如在婚姻和落戶政策方面，外地姑娘嫁至天興洲，需要結婚10年，或者達到35歲，方可在天興洲落戶。

按照移民建鎮（村）政策的最初設想，天興鄉以六弓路（意為6個弓的寬度，約3m）為界，由此上至洲頭，江心村和天興村的村民遷往洪山區青菱鄉板橋;六弓路以下至洲尾，江心村和復興村村民遷往洪山區和平鄉的北洋橋移民新村。但實際上，由于板橋距離天興洲較遠，天興洲的大多數人選擇了北洋橋移民新村。但新村也距天興洲有十余公里。1999年后，新村先后建成了東區、中區、西區等幾個區域。截至2000年10月，已安置956戶，2485人，占應安置的戶數和總人口的78.49%和73.5%[6]。2013年，新村接納的天興洲移民達到3000多人。由于移民政策中并未包含對天興洲村民提供新的耕地和就業機會，致使天興洲移民仍要回鄉種地，所以出現了候鳥式的居住生活狀況。

3 實施移民建鎮（村）政策后天興洲的經濟社會轉型

3.1 發展定位的變化

長期以來，天興洲是一個傳統農業鄉。由于土質肥沃，盛產蔬菜、西瓜、芝麻、棉花等，在《武漢市城市總體規劃（1996-2020年）》中，天興洲被作為“蔬菜基地”，屬于武漢市“基本農田保護區”。同時，作為武漢防洪體系的重要組成，“建設活動要合理控制，確保長江洪汛期行洪安全” [7]。

但1998年洪水之后，隨著移民政策的推行，天興洲農業價值弱化，生態價值、旅游價值和交通價值受到重視，發展定位發生重大改變。在《武漢市城市總體規劃（2006-2020年）》中，天興洲被定位為武漢市“郊野公園”，納入全市“兩軸兩環、六楔入城”生態框架。作為主城區外圍生態保護圈和武湖綠楔的重要節點，天興洲“嚴格控制建設活動”，但其獨特的旅游資源可“合理利用”，注重發展“農業觀光、生態旅游、水上觀光娛樂等”。同時，防洪工程等相關事項也要達到規劃要求[8]。在新的定位下，天興洲采取了一系列生態保護措施，如加固洲頭、植樹造林等，甚至代表武漢爭辦2011年中國國際園博會[9]。同時，生態旅游也開始成為一種重要導向。2008年，市委市政府就天興洲開發提出三大原則：保證長江防洪安全，保障天興鄉農民生產生活，打造“生態綠洲”和鄉村旅游[10]。2009年，洪山區政府組織編制了《武漢市天興洲生態綠洲規劃方案》，賦予天興洲未來長江主題公園、濕地公園、沙灘公園、主題農莊、森林公園等職能[11]。遺憾的是，天興洲的生態旅游開發及相關事業進展遠不如預期，推進較為遲緩。

值得注意的是，隨著“科學發展”和“生態文明”等理念日益深入人心，《武漢市城市總體規劃（2010-2020年）》有力強化了對天興洲生態發展重要性的認識，延續了天興洲“郊野公園”的定位[12]。2013年，天興洲作為生態發展區和底線區被納入《武漢市都市發展區1：2000基本生態控制線落線規劃》之中[13]。2014年，在武漢市委托中國城市規劃設計研究院編制的最新《武漢2049遠景發展戰略規劃》中，天興洲的定位再次得到肯定[14]。至此，自20世紀90年代末至21世紀10年代，天興洲的定位將從側重經濟開發的“基本農田保護區”轉變為側重生態保護的“郊野公園”。

3.2 開發主體的變化

移民政策最直接的一個后果，是天興洲的當地居民大量外遷。這也引起了天興洲經濟開發主體結構的重要變化。首先，十幾年間天興洲移民超過3000人，占原有人口的四分之三還多。根據2013年5月的調查，目前洲上只有90余戶，幾百人而已。第二，留在洲上的居民，青壯勞力不多，老人、兒童和婦女的比例較高，總體的勞動能力不強。盡管有部分居民有時仍然從移民新村回天興洲務農，但更多的人在定居移民新村后，選擇了在城市打工，不再繼續回天興洲種地，或者干脆把田地租與鄰居或他人耕種。第三，上述情況，在相當程度上又導致了外來人員的增加。例如，天興洲基礎設施的建設和日常維修，像農田水利工程、廁所改建、道路管線鋪設、防洪碑牌制作等，以前通常交予本地居民，而現在更多的是承包給外地的公司或施工隊，洲上時常可見武漢周邊城市或省外的臨時務工人員。再者，近些年伴隨新開發方式的引入，在旅游、苗圃、商業等領域，一些資金實力較為雄厚的企業和個人開始在天興洲投資，成為新的重要開發力量。這些外部力量的進入，使天興洲出現了新的雇傭關系，少數本地人開始為外來老板打工。受此影響，一些本地村民也轉而從事商業或旅游等服務業。

3.3 產業結構的轉型

近十幾年間，天興洲的產業結構也發生了改變。在實行移民政策之前，天興洲尚有印染廠、蜂窩煤廠、銀行、供銷社、電信等工商服務業。但1998年之后一段時期，工廠撤離，商業凋敝，農業成為唯一的經濟支柱產業。不過，進入21世紀，天興洲農業的獨大地位開始減弱，采砂業、建筑業有所發展，旅游業及相關服務業的比重增加。其中旅游業，農家樂和中小型旅游公司的數量增長相對明顯。2000年后，天興村、復興村和江心村都出現了農家樂。2009年，“天興洲大學生島”個體旅游公司和武漢綠城旅游發展有限公司建設的“親水灣”相繼完工，由天興鄉文化服務中心、武大學知旅、洪山區旅游局注冊1000萬共同組建的武漢天興洲旅游實業發展有限公司掛牌。但分量最重的，是2009年洪山區政府與新加坡新達公司聯合組建了天興洲生態綠洲建設開發公司，計劃投資數億，如今已經進入生態旅游開發的實施階段。

除了三次產業結構的調整，天興洲農業內部也逐漸多元化。從2009年開始，天興洲實行農業產業結構調整政策，積極發展生態農業。在傳統的西瓜、黃金瓜、玉米、棉花、芝麻、蔬菜等種植之外，花卉苗木、特色蔬菜和果樹的種植受到鄉政府鼓勵和扶植。僅這一年，全鄉就發展林果花卉苗木33.3ha，泥蒿1.33ha，葡萄2.33ha，韭菜黃5.33ha，并減少棉花種植面積200ha[15]。2010年，天興鄉種植的玫瑰大量進入市場[16]。農業種植方式也開始探索如何從以農民家庭作業為主向以開發公司集中經營的方式轉變。而在畜牧業領域，由于預防血吸蟲病和禁止洲灘放牧，傳統的家庭養牛業幾乎禁絕。與此同時，新的家禽養殖結合苗木栽培有所發展。當然還有部分土地出現撂荒現象。值得注意的是，自2015年起，天興洲的農村休閑旅游進入了一個自發快速增長的階段，不少農民利用自己的住房和土地，投資開辦農家樂、農莊等各種休閑旅游項目。

3.4 村莊空間結構的變化

天興洲呈狹長狀，受江水沖刷，洲體和形態都會發生一定改變。“自20世紀30年代起，長江青山段河道南崩北漲的演變加劇，天興洲右汊不斷刷深加寬，左汊日漸淤淺變窄。至50年代末，天興洲與青山鎮之間河道成為大型輪船來往的主航道。” [17]。同時，洲頭受江水沖刷不斷后退，洲尾則因泥沙淤積有所增長。在此影響下，幾十年間，洲上村民的住宅不斷從天興洲南部向后退卻達幾百米。至1998年前，洲上民宅基本都分布于狹長的中心地帶，沿橫貫東西的主干道兩側分布，而鄉政府和銀行、供銷社、電信、醫院等機構，則集中布局，位于天興洲的核心位置。

但實施移民政策后，天興洲內部的空間形態發生了變化。首先，人口大量外遷，導致洲上十室九空，很多路旁的房屋多年閑置，說天興洲是空心鄉也毫不為過。其次，絕大多數工廠撤離或倒閉。原來的印刷廠、蜂窩廠等都已不復存在。只有為數極少的個體汽車維修店和小商店等仍在經營。第三，一些公共服務機構，如中學、小學、電信、銀行等也先后關閉、拆除或作為他用。雖然有些建筑還在，但人口流失已經使洲上再沒有增加居住空間和擴張配套服務設施的動力。第四，橋梁等新的大型工程占用了部分土地。如2003年至2009年，在洲頭附近修建了天興洲大橋，并修建了下橋匝道。為建設大橋，工地附近建立了一排排平房和建筑管理公司。如今一些工地已被廢棄，而沒有拆除的部分平房，反而成了后來民工的臨時居所。另外，近兩年間還在洲的中心新建了大型水廠。第五，洲內交通改善的重點，從居住區內部道路轉向了旅游道路鋪設。長度增加的硬化田間道路，以及目前正在改建的大堤，兼具防洪和旅游功能。第六，新企業的增加帶來了新的產業空間布局。隨著開發的進行，在天興洲的中部，現代農業公司和苗木公司取代了棉花地;在臨近洲頭的開闊地，新出現了圈地范圍較大的旅游公司;在洲尾則出現了較大的砂石建筑公司。相對于上述鄉村建設用地的變更，近些年天興洲的基本農田面積則比較穩定，而大堤之外的防護林地不斷增加。

4 天興洲鄉村轉型所面臨的困難

4.1 基層政府的工作較為被動

天興洲的鄉政府和村委會是當地集體經濟開發和社會建設的主導者。但近年來的旅游業招商引資，主要是由市、區政府牽頭，鄉政府的主要精力在于協調和辦理具體事務。由于權限小，工作相對比較被動。而天興洲的農業產業結構調整，雖然鄉政府積極倡導，通過采取政策扶技和引進科技的方式取得了一定成績，但在現代農業經營和應對市場方面還迫切需要提升。例如，2009年后，天興鄉政府大力推廣高效生態農業，減少棉花栽培，因當時棉價較低，不少農民響應。但隨后幾年棉價回升，很多村民又回歸棉花種植。果農則還是個體生產，沒有很好的銷售渠道，降低了種植管理的積極性。而鄉政府應對措施較少，農業多元化的步伐受到一定影響。另外，近年來天興洲沒有培育出有影響力的本土農業龍頭企業，政策的帶動和示范作用相對缺少說服力。目前天興洲的本土企業或個體經營者基本上是各自為戰。

4.2 資源配置存在錯位

一般說來，鄉村的政府機關等應靠近所服務的村民。但在天興洲，實行移民政策之后，鄉政府和村委會等行政機關和醫院等機構并沒有隨遷，而是繼續留在洲上，形成與絕大多數村民相分離的局面，并不得不在移民新村另建管委會分支機構和社區醫院。由于人口少，洲上后續建設的綜合文化站和農村書屋等，也失去了基本的服務對象，成為擺設。另外，洲上的民居，本來是天興洲的一大特色，絕少有外觀和樣式雷同，每家都獨一無二。但居民遷移之后，長期空置，沒有很好利用，甚至年久失修和垮塌。上述因素，又在一定程度上導致了辦事效率低、重復建設、資源閑置等問題。

4.3 出現新的社會不公

天興洲移民政策的初衷，是避免村民免受洪災，是從生命高于一切的根本點出發。這是值得肯定的。若是村民全部搬遷，天興洲的問題也許會減少許多，但天興洲是“單退民院”。而且，由于1998年之后，移民建鎮（村）政策的后續措施較少，安置移民的新村，也隨即面對諸如惡劣的環境污染、上學難、出行不便（直到2013年底，武漢地鐵四號線正式通車，新村移民的出行不便才得到一定解決）、邊緣化、社會保障不足，以及政府對遷移農民再就業幫扶不足等問題，移民生活也并不十分如意。這反過來又給不愿搬遷的天興洲居民以繼續堅持留守的理由。這種情況下，鄉政府又缺乏有效的改善公共服務設施。無論對于定居新村的大多數天興洲移民，還是對留守天興洲的少數村民而言，這都是一種新的社會不公。

4.4 后續開發資金的保障難題

天興洲是行洪民垸，自1954年至今，這頂“帽子”一直未能去掉，也是懸在天興洲頭上的“達摩克利斯之劍”。2010年，三峽大壩已開始發揮作用，天興洲在洪水圍堤下所幸無事。因此，各種開發的討論和行動，都是在此前提之下進行。而至今無論是政府還是企業的前期投入，都還沒有很好解決天興洲的民生問題。為了更好的開發利用天興洲，以致有人提出要“附岸成陸” [18]，將天興洲與北岸黃陂區的武湖街連接起來，作為新增的26平方公里城市建設用地。這種聲音，實際上透露出一種開發的焦灼和后續開發資金籌措的窘迫。有沒有開發的新思路，或開發舉措的執行力度，也許很大程度上與資金有關。

5 結語

自1998年洪水之后，時至今日，武漢市天興洲已經發生了巨大變化，距離“原則上天興洲不再有人定居” [19]已為期不遠。退一步說，即使沒有移民政策和特殊的婚姻落戶措施，天興洲也很有可能不幾年后便無人定居。因為不斷有人因為工作、升學、結婚和死亡等因素自然的離開了天興洲，這就如同很多空心村和鄉鎮所經歷的一樣。移民政策，只是加快了天興洲從傳統的島嶼型鄉村向現代城市的轉型。但在這一過程中，移民政策給天興洲的農民帶來的影響巨大，還有很多需要面對、承受和思考的方面。同時，轉型不僅僅關系著一個天興洲島嶼居民的生產、生態、和生活，還體現著更高城市層面上的規劃設計，既是村民自己的使命，也包括各級政府在內的政策上的調整定位。也許，允許當地居民自愿留下，構建天興洲村民公眾參與發展決策和利益共享的機制和平臺，凝聚村民轉型發展的共識，減少社會矛盾，或可成為移民政策在新形勢下更好的方向。在城市化景觀建設的進程中，天興洲優越的地理位置和獨特的鄉村自然文化資源，必將越來越引人關注。天興洲人開辦農家樂等進行自我創業，正是迎合了人們從環境質量下降的城市走向美麗鄉村的心態。從生態文明的角度看，將天興洲建設成為郊野公園或國家濕地公園，可能是一種共贏的選擇。

參考文獻：

[1]韓忠，袁本宇.湖北省近城江心洲可持續發展研究述評[J].農村經濟與科技，2013（6）：5-7.

[2] [3] [4] [6] [17]武漢市青山區地方志編纂委員會.青山區志（上）[M].武漢：武漢出版社，2006.

[5]韓忠，張立明，胡道華.三峽工程背景下武漢市天興洲生態旅游開發SWOT分析與對策[J].生態經濟（學術版），2010（2）：278-283.

[7] [12]武漢市規劃局.武漢市城市總體規劃（1996-2020年）[EB/OL].（2013-12-12）http：//www.docin.com/p-24790678.html.

[8]武漢市規劃局.武漢市城市總體規劃（2006-2020年）[EB/OL].（2013-12-10）http：//wenku.baidu.com/view/37879915a2161479171128c5.html.

[9]天興鄉人大.天興鄉人大主席團2009年度工作報告[EB/OL].（2013-12-11）http：//txx.hongshan.gov.cn/txx/zwgk/gfxwj/1_4413/default.shtml.

[10]楊文平.防洪安全 生產生活“生態綠洲”天興洲開發定位三大功能[N].長江日報，2008-08-13（1）.

[11]楊捷.天興洲規劃建設江中樂園[N].長江日報，2009-06-04（8）.

[13]佚名.武漢市1：2000基本生態控制線落線規劃[EB/OL].（2013-09-02）http：//www.wpl.gov.cn/pc-0-48380.html.

[14]谷萍.生態隔離帶鎖定主城區增長邊界[N].長江日報，2013-11-29（5）.

[15]天興鄉政府.2009年天興鄉政府工作報告[EB/OL]. （2013-12-11）http：//txx.hongshan.gov.cn/txx/zwgk/1_4412/.

[16]關前裕.天興洲頭玫瑰飄香[N].楚天都市報，2010-05-06（12）.

[18]熊琳暉. 83歲教授建議天興洲“上岸” 可為武漢增添26平方公里陸地[N].長江日報，2013-01-07（15）.

[19]涂亞卓，王婷.天興洲，再次成為熱議話題[EB/OL]. （2013-12-12）http：//finance.sina.com.cn/roll/20090123/05132645350.shtml.

責任編輯：蔣亞林